安徽省社区养老服务现状分析及对策建议
进入21世纪，我国将迎来人口迅速老龄化的时代。如何面对迅猛而来的老龄化问题已成为全社会共同关注的焦点。因此，积极探索新形势下发展老龄福利事业的新途径、新办法，已势在必行。随着人口老龄化压力的增大和传统家庭养老服务功能的日益弱化，老年人特别是高龄老人对社会福利和社区照料服务的需求不断增加，养老职能将更多地依赖于社会，依赖于社区为老服务的开展。社区养老服务将成为今后我国养老服务的主要模式之一。为推进我省社区建设和社区养老事业的发展，由省政府研究室(发展研究中心)牵头，联合省民政厅、省劳动与社会保障厅、省财政厅、省老工委等部门组成课题组，对我省社区养老服务的发展对策进行研究。课题组重点对我国老年服务比较发达地区如香港、澳门特别行政区和有关省市进行了研究和考察，对青岛市和我省合肥市西市区、中市区、安庆市大观区、迎江区的社区服务尤其是社区养老服务进行了实地调研。在此基础上形成了《安微省社区养老服务现状分析及对策建议》课题研究报告，供参考。
一、发展社区养老服务的紧迫性和现实意义
目前我国60岁以上的老年人口已超过总人口的10％，人口年龄结构开始进入老龄化阶段。今后一个时期，我国的老年人口还将以较快的速度增长，到2015年60岁以上人口将超过2亿，约占总人口的14％。我国人口老龄化状况与先期进入人口老年化的国家相比，具有老龄化发展快、老年人。数量大、地区之间不平衡、超前于社会经济发展等特点。我省也于1998年先于全国三年进入老龄化社会，今后一个时期，我省老年人口还将以较快的速度增长，预计到2025年全省60岁以上老年人口将增至1750万人，占总人口的比例将达25％。因此，加强对社区养老服务功能的研究已迫在眉睫。
强化社区养老服务功能，是适应人口老龄化发展的客观要求。社区是老年人的聚居地，是老年人的主要活动场所和生活空间。随着年龄的增长和身体的衰老，老年人对社区服务的需求逐渐增加，对社区的依附性越来越强。依托社区构筑社会化养老服务体系不仅具有方便易行、针对性强、参与面广等特点，而且还能给老人带来认同感和归宿感。我国传统的大家庭，正在或者已经被核心家庭取代，老年人和子女分开居住已经相当普遍，“空巢”家庭增多，这给老人的生活照顾、医疗保健及精神照料方面都带来诸多不便。随着“四二一”家庭的增加，对众多独生子女来说，将来对老人的赡养、照料也是一个沉重的负担。这些都要求强化社区为老服务功能。因此，依托社区构筑社会化养老服务体系是城区解决老年人养老问题、适应老人及其家庭需求的客观要求，是社会发展的必然。
强化社区养老服务功能，是建立完善社会养老保障体系的必要补充。我国社会保障事业近年来有了长足的发展，但是相对于人口老龄化加速过程中大量增加的照顾需求，其养老规模和能力又显得严重不足。目前我国尚处于社会主义初级阶段，经济发展水平还不高，老年服务业总体发展水平滞后，老年福利设施在数量和质量上都与现实需要有很大差距，现有社会养老机构照料老人的能力远不能满足要求。同时，随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分也要由城市社区来承接。因此，发展社区养老服务是我国社会养老保障体系的必要补充，也是解决我国城市养老问题的重大战略选择。
强化社区养老服务功能，是提高老年人生活质量，加强社会主义精神文明建设的现实需要。提高老年人生活质量，让老年人享受舒适安全、高质量的社区服务，是加强社会主义精神文明建设的需要，也是国家对养老事业提出的新的要求。完善的社区养老服务应该包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、心理疏导、法律咨询、生活援助、参与社会等职能，而不是单一的养老。要满足和改善老年人对物质生活的特殊要求，更要不断满足和丰富老年人对精神文化生活的特殊需要。为老年人提供全方位的服务，在养老过程中体现出鲜明的人文性和道义性，是社会文明进步的重要标志。这不仅有利于社会养老事业的发展和完善，还有利于形成积极的社会风尚，使社区老人在一种积极、活跃的精神状态中安度晚年。
强化社区养老服务功能，是缓解政府财政负担、维护社会稳定的现实出路。我们国家是在经济欠发达的情况下进入老铃化社会的，如此低的经济发展水平，要承受如此高程度的人口老龄化，决定了我国不能象西方国家那样由政府包办社会养老福利事业。这就需要开辟出一条养老职能社会化的道路，以缓解政府财政压力。强化社区为老服务功能，正是适应了这一要求，同时也为体制转轨和结构转型营造了一个更加宽松的环境，为维护社会稳定、缓解社会矛盾提供了有效的保障。
二、国内外开展社区养老服务的基本情况和特点
(一)国外和我国港、澳地区开展社区养老服务的基本情况和特点。
西方发达国家社区发展已有上百年的历史，他们在应对老龄化问题方面有不少成功的做法，尤其在社区为老服务和管理方面积累了比较丰富的经验，包括我国的香港、澳门特别行政区在为老服务方面，都有不少值得借鉴之处。
老年福利事业由政府出面举办，以政府投入为主。发达国家，特别是一些号称福利国家的欧美国家，社会福利包括社区服务的财源主要是国家。美国每年用于老年人的社会福利费用约1550亿元，占整个财政预算的14％。英国利物浦市社会志愿者服务协会年收入为216、32万英镑，其中中央政府资助款37％，地方政府资助8％，财政调剂款5％，协会自身服务收入50％。(见1998年香港亚洲社会保障国际研讨会论文)。亚洲一些国家，在社区管理和社区养老服务方面，也体现了政府的主导作用。如新加坡政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区活动的方向。新加坡的许多公寓大楼底层不安排住户，而是用作社区内社会组织、幼儿园、教育中心及老年人的工作或活动场所。目前，新加坡新建的住宅还专门辟出邻里活动中心，以供老年人、残疾人等特殊群体共同活动使用。我国的香港特别行政区自1979年以来，逐步建立了以社区照顾为主体的多元化的安老服务网络，由政府负责主要资源(包括资金、房屋、土地)的提供，由非政府机构承担提供服务的责任，确保规划的落实，使老人在自己的社区中安度晚年。
80年代以来，西方发达国家对社会福利采取了一些改革措施，改革的主要做法是把社会福利推向社会，把权力下放给地方，再由地方政府委托给私人团体、慈善团体、教会和个人来办，政府给予适当的资助，以减轻国家财政负担。
在社区服务管理体制方面，从管理机构到具体运行都突出其社会性，即社会工作社会办。政府主要实施宏观管理，具体运作由民间组织来实施。如英国利物浦市社区服务的管理体制，除市政当局设有社会服务部外，在市、城镇还设有群众性的志愿者服务协会，服务协会下设办公室，具体分工负责老人护理和生活扶助、成人安置及弱智者、残疾人工作安置以及社区服务规划等各项任务。非政府组织在开展社区服务方面成为英国社区服务发展的主流。美国社区服务和社区养老主要依靠社会中介组织的有效服务和管理。目前，美国社会中介组织共有100万个左右，遍布美国大小城市的社区内。社会中介组织的普遍产生和蓬勃发展，使美国政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界。政府的职能是宏观管理，社会中介组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。政府对批准后成立的社会中介组织，从财税政策上给予极大的支持。
在社区养老服务模式上，强调“以人为本”。西方发达国家强调按个人要求设置服务设施和服务项目，根据不同类型的服务采取不同的工作手段，解决各类不同对象的问题，让每个人的潜能都能得到充分发挥。以美国为例，社区养老服务业从保障的性质划分，可分为综合性、医护性、生活性、娱乐性、学习性服务；从服务方式划分，可分为上门、户外、直接、间接服务各类；从服务对象划分，可按年龄、身体状况、经济条件不同细分；从时间划分，可分为短期性、长期性、白昼性、全日性各类。各类社区根据上述分类，分别设置相应的服务设施、服务项目。总之，美国的社区服务设施、服务项目十分细致，专业性很强。这种“以人为本”、不断提高服务质量和服务效果的做法值得我们借鉴。
在社区为老服务上，强调社会参与。在西方发达国家，社会服务团体和企业、个人积极参与社区发展和老年人的服务管理，成为社区服务发展的重要因素。从20世纪60年代开始，德国要求青年人必须到社区去服民役，在养老院、医疗院、环境保护站、社区救济站、残疾人护理处进行社区服务工作，时间为12个月。通过服民役，使他们在上学期间或走上工作岗位之前，了解社会和群众的生活疾苦。据美国新闻处1992年报道，1990年，在社区中志愿服务人员人数达9540万人，占美国全体成年人的54％。志愿人员每周至少无偿为社区服务4小时。在一些城市中，学生如希望获得中小学文凭，必须参加75小时的社区服务工作，服务内容包括照顾老年人、儿童、残疾人、病人以及为居民进行生活服务等。
在社区为老服务上，强调专门人才的培训。西方发达国家在社区工作中很注重人才储备，在许多大学都设有社会工作专业，为社区组织培养、输送专业人才，这种人才储备为西方发达国家从机构养老模式向社区养老服务模式转化提供了所必须的专业人才资源。日本在某些高等学校设立福利课，训练学生护理老年人和残疾者。
(二)国内社区养老服务的基本情况和特点
近些年来，社区养老越来越受到人们的关注。我国发达省份和地区，如上海、北京、青岛、沈阳、大连、南京等地在实践中创造了许多独具特色的社区养老服务模式。他们的主要特点和做法是：
政府推动，初始动力行政化。从各地的经验看，无论是上海模式、青岛模式还是沈阳模式，无一例外都体现政府的意志和其倡导的社会价值观，政府推动贯穿于发动、规划、组织等各个环节和过程。自80年代中期开始，上海市委、市政府就十分重视推进社区服务事业，不断完善便民利民的社区服务体系。90年代初，上海提出了“以社区服务为载体，完善社会服务和社区保障体系”，把社区服务的重点放在养老服务、家政服务和老人的医疗保健服务上，把老年人对养老、医疗和照料服务的需求解决在社区。为进一步满足不同层次的养老服务需求，上海市在大力发展养老机构的同时，近年来开展了居家养老服务模式的探讨和试点，对社区老年人开展上门护理服务和日托服务，并对其中生活困难的老人实施政府出资或部分出资购买服务的尝试。这种服务模式，对缓解日益迫切的老年人养老服务需求和养老机构资源不足的矛盾，探索适合国情的社区养老服务之路具有积极的意义。
发动社会广泛参与，投资主体多元化。青岛市政府和各级民政部门把兴办社区养老机构、社区福利事业作为社区服务的突破口，鼓励社会力量兴办，多种所有制一起上。目前青岛市共有养老院41家，其中国营6家，个体兴办的17家，外资1家，其余为街企联办和股份制等形式。近两年，青岛市养老机构增长了5倍之多，他们走出了一条国家倡导资助、政府宏观管理、社会各方力量积极兴办养老事业的新路子。北京市从1994年以来，就开始适应老龄化需要，积极探索动员社会力量，发展多种所有制经济形式，走社会福利社会化之路。目前北京市由社会力量兴办的养老机构有63家，床位7800余张，占全市养老机构总数的19％，收养老人占全市收养老人总数的四分之一，形成了多形式、多渠道发展社会福利事业的可喜局面。
以人为本，服务对象公众化。苏州市目前已形成市、区、街三级养老服务网络，结合老人选择养老方式的意愿构筑起依托社区、以居家照料服务为主、机构养老服务为辅的面向全体老人的市、区、街三级机构养老和居家养老相结合的新的养老模式，加快了苏州社会养老事业的健康发展。南京市白下区社区服务重点面向社区的特困群体、老年人和少年儿童，他们为老年人提供医疗保健、心理咨询、应急服务、精神赡养服务等等，创出了一批满足群众多元化需求的特色服务项目。
体制不断创新，运行机制市场化。北京市丰台区在实践中创出了在政府的倡导和资助下，由民办老年福利机构进入社区创办养老资源站的做法，值得我们借鉴。社区养老资源站的性质，是在政府倡导和组织下，以社区为依托，面向全体老人并以高龄老人为重点服务对象的具有独立法人地位、非营利性的专业性社会福利服务实体。丰台区采用的政府部门与民办专业老年福利机构合作这样一种新的社区养老服务模式，其优势是能够为社区老人提供专业医疗、康复和护理等快捷、全面的服务。
三、安徽省社区养老服务现状及面临的问题
在各级党委和政府的重视领导下，近几年来，我省老年社会福利事业稳步发展，社会养老机构和服务设施逐步增多，各级老龄组织和办事机构正在健全和加强，敬老、养老、助老的社会氛围正在逐步形成，尤其是国家社区建设实验城区和省12个社区服务示范城区的社区养老服务发展势头较好。但是，我省社区养老服务在总体上滞后于人口老龄化和社会经济的发展，与先进省市相比仍有较大的差距。
(一)基本情况
社区养老事业得到省政府和有关部门的高度重视。近几年来，省委、省政府高度重视社区养老工作，切实加强领导，把推进社区建设、兴办社区养老服务机构作为城市工作的重要内容，摆上党委和政府的议事日程。1999年我省就成立了省社区服务领导小组，由分管副省长任组长，省直25个有关部门负责人任成员。各有关部门都各负其责，按照各自的职能做好工作，把加强老龄工作和开展社区建设紧密结合起来，分工协作，互相配合，形成了抓好社区建设的强大合力，推进了社区工作的全面发展。各级政府和有关部门从组织领导、设施建设、资金投入、政策扶持等方面都加大了对城区社区建设和社区养老服务的工作力度，服务设施不断完善，服务项目不断扩大，服务网络不断健全。
初步形成了社区四级服务网络的雏形。目前，我省共有市级社区服务中心1个，区级(县市级)服务中心20多个，各类社会福利设施有2300个，老年服务设施不断完善，老年人的经济供养和医疗服务得到一定的保障。一些城区初步形成了市、区、街、居四级社区服务网络，社区服务队伍不断扩大。
城市社区养老试点工作健康有序地开展。在各级党委和政府的重视、支持下，我省进一步推进了国家级实验区和省级实验区社区养老服务试点工作的开展。合肥市西市区自被国家民政部确定为国家级社区建设实验区后，区委、区政府始终把社区服务作为民心工程来抓，目前已经形成一定的规模和体系。区里还投资近900万元新建了一座社区服务中心，其中七分之二用于老年公寓和老年人服务项目。各街道均建立了老年人活动中心，各社居委均建立30平米以上的老年人活动室及一些适合老年人活动的室外活动场所，并建立以优抚对象、残疾人、孤寡老人为主要对象的家庭敬老室，全区老年人的服务项目达20项以上，老年人服务站(点)50多个。合肥市中市区也非常重视社区养老服务试点工作的开展，把2001年作为“社区建设年”，并把社区建设的重点放在社区养老服务设施建设上。1998年光明街道老年公寓正式对外开放，由街道兴办的老年公寓全市仅此一家。1999年区建老年公寓“益寿苑”也正式开业。安庆市社区服务起步较早，目前已建立区级社区服务中心2个，街道社区服务中心11个，居委会社区服务站102个，各类社区服务设施和便民服务网点达3708个。安庆市大观区1999年被省计委和省民政厅确定为“全省社区服务示范城区试点单位”，今年又被省计委和省民政厅列为“全省社区建设示范城区试点单位”。
民办老年福利机构发展势头良好。目前全省民办老人福利机构56所，收养老人1100多人。蚌埠市已登记注册的民办老年公寓已达12家，其中规模最大的江淮卫校老年公寓床位数达100张。蚌埠市民办福利机构实行成本化管理，收费低，服务态度好，质量高，还解决了一批下岗职工的再就业问题。这些机构之间比价格，比服务，比质量，目前已形成了良好的竞争机制。与此同时，芜湖、铜陵、马鞍山、淮北、宿州等市的民办老年服务福利机构也发展较好，呈现出勃勃生机。
(二)面临问题：
我省社区养老服务从总体上看还处在起步阶段，老年服务设施少，规模小，档次低，功能单一，与老年人群日益增长的物质、文化需求不相适应。老年社会保障制度不够完善，老年精神文化生活不够丰富，适应社会主义市场经济体制的社会养老保障发展机制尚待建立和完善。其主要表现，一是宣传力度不够，没有形成必要的舆论氛围。有些地方领导对社区概念和社区养老的重要性、迫切性认识不够，致使社区养老事业仍处于自发的、无序的发展状态。居民群众参与社区养老的积极性不够，参与率不高。二是养老社会化程度不够，投资主体单一，资金投入不足。社区老年福利设施由国家、集体包办，民政部门直办直管的做法还没有根本改变，有些地方福利机构的服务对象仍以传统的社会救助对象为主。开辟国家、集体、社会组织和个人等筹资渠道，以多种所有制形式发展社区养老服务业还很不够。三是社区养老服务管理和服务水平有待进一步提高。据有关部门统计，我省老年服务设施缺口达50％以上，老年人床位数仅占老年人口的千分之七，难以满足日益增长的需要。由于设施少，档次低，不少老人难以入院。而另一方面有些地方由于老年福利设施管理不善，缺乏协调，各自为政，造成本来就比较有限的服务资源又大量闲置、浪费。四是社区养老工作运行机制不够健全和完善。目前虽然建立了条抓块管的管理体系，成立了各部门参与的工作领导机构，但各部门往往从自身的利益出发，很难形成合力。发展社区老龄服务仍是民政部门热，其他部门冷。五是专业人才缺少。目前，社区养老福利机构管理人员整体素质不高，很难满足老年人日益增长的多元化社会养老需求，影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。
四、安徽省发展社区养老的指导思想、发展目标和发展思路。
指导思想：以邓小平理论和江泽民“三个代表”的重要思想为指导，以全心全意为人民服务为宗旨，从我省经济社会发展和人口老龄化的实际出发，以满足广大老年人口日益增长的物质和精神文化生活需求为目标，发挥政府主导作用，运用市场机制，动员全社会力量，开发社区养老服务资源，有计划、有步骤地促进社区养老服务健康、有序、快速发展。
发展目标：到“十五”期末，基本建立健全以政府举办的社区养老服务机构为示范，以其他多种所有制形式兴办的养老服务机构为骨干，以社区老年服务设施为依托，以居家养老为基础的社区养老服务网络。具体要求：一是实现投资主体多元化，投资形式多渠道；二是实现管理体制规范化，形成一套较为完善的政策法规体系；三是运行机制市场化，逐步建立起适应市场经济要求的运行机制；四是服务对象社会化，在保障重点的同时，要面向社区全体老年人的社区福利服务需求；五是服务方式多样化，发挥社区的多种服务功能，满足老年人日益增长的物质、文化需求；六是管理服务人员专业化，加强培训，提高素质，形成一支专兼职相结合的管理服务队伍。
发展思路：鉴于我省人。年龄结构日益老化的严峻形势，社区养老服务的发展思路应遵循以下原则：
坚持社区养老与经济、社会发展水平相适应。社区养老服务事业必须纳入可持续发展战略，并逐步增加对这一事业的投入，使其与国民经济和老年人口增长水平相适应。
坚持以政府示范性举办与鼓励全社会力量兴办相结合。要发挥政府的主导作用，并运用市场机制，动员社会各方面力量广泛参与，推动社区养老服务走社会化、产业化之路。
坚持社区照顾与家庭养老相结合。继续发挥家庭在经济供养、生活照料、精神慰藉等方面的作用。要把“家庭养老为主、社区养老为辅”作为我省社区养老服务模式的基本原则。
坚持物质养老与精神养老相结合。在保障社区内老年人口物质生活的同时，注重丰富老年人的精神文化生活。还应重视老年人的自我价值的实现，引导老年人参与社区的各项活动。
坚持因地制宜，分类指导，突出重点。在面向社区为全体老年人服务的同时，要重点保障高龄老人、残疾老人、老年妇女、独居老人等特殊群体的基本生活和合法权益。
坚持经济效益与社会效益相结合。发展社区养老服务业要与社会主义市场经济体制相适应。在发挥良好的社会效益的同时，要发挥经济效益的支撑作用。
五、发展社区养老服务的对策建议
(一)政府重视，摆上位置。
各级政府和领导要把社区养老服务作为贯彻落实江泽民“三个代表”重要思想的战略举措来抓，把它作为造福于民的事业列入议事日程和工作目标，尽快制定出台我省老龄事业发展“十五”计划。要把社区养老服务作为“十五”计划的重要内容，同时要把社区养老服务列入社区建设与发展的总体规划。在社区养老服务设施网络建设中，各级政府要发挥主导作用，从宏观规划、管理到舆论宣传、政策制定和资金投入上给予大力支持。要随着经济发展水平的提高和老年人口增长速度的加快不断加大对这一事业的投入，逐步形成制度化的财力投入机制。
(二)营造市场运行机制，推进社区养老服务社会化、产业化进程。
构造社会广泛参与机制。按照“社会事业社会办”、“谁投资谁受益”的原则要求，大力推进投资主体、投资方式多元化。鼓励和引导国家、集体、民营、个人等多种所有制的投入。注重通过合资、合作等形式，引进外资发展养老事业，兴办不同经济成分和不同服务层次的经济实体。现阶段要以现有民政部门举办的养老服务设施为基础，进一步扩大其功能，提高服务质量，规范管理，以逐步满足广大老年人日益增长的物质和精神需求。
加快建立社区各类养老服务机构市场化运行机制。原有的社区养老服务机构要实行法人实体化管理，建立市场化运行机制，改革内部管理、用工和分配制度，全面对社会开放，发挥示范作用；新办的各类养老服务机构或设施，要按照市场配置资源、价值规律调节、公平竞争、优胜劣汰等市场经济法则运作，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体。政府办的养老服务机构也要引入市场竞争机制。要积极探索公办民营等委托运作形式，实行举办与运作、所有权与经营权相分离的现代企业财产法人制度。要明晰产权关系和相应的权利和义务，在保持国有资产保值增值的同时，实现经营者的利益最大化。
大力培育社会中介组织。社区养老服务引入社会中介组织参与服务和管理，政府给予相应的扶持政策。
(三)准确定位社区养老模式，构筑社区照料服务体系。
从现阶段生产力发展水平出发，结合我国传统的养老方式，我们认为，在今后相当长的时期内，我省社区养老服务模式应以居家养老照料服务为主(即以上门服务照料为主)，社区养老机构(如敬老院、老年护理院、托老所等)照料服务为辅。以此为基础，形成层次不同、内容有别、形式多样、因人而需的照料服务体系。
积极探索并大力倡导居家养老服务模式。居家养老服务，是指老年人在家中得到社区养老机构提供的养老相关服务。它一方面满足了老年人既需要照料又不愿离开家庭的要求，另一方面又与现阶段生产力水平相适应，既有效地缓解了老年福利机构不足的矛盾，又弥补了家庭养老的不足。它与福利机构养老方式相比，具有灵活廉价的优点。它适用于包括高龄老人、非自理老人在内的绝大部分老年人的照料服务，一般由老人自费购买服务，对特困群体由个人申请、居委会评定、政府出资提供购买服务。居家养老服务模式目前在我国大中城市已推广试行，成为各级政府解决老年人照顾问题的首要途径。
把家庭养老和规范化的社区服务相结合。我国的社区建设是从社区服务起步的，社区服务经过十多年的发展完善，在有条件的社区一般都形成了一定的规模和体系。因此，以社区服务为载体，以居家养老服务为切入点，把社区服务引入家庭，以弥补家庭养老的不足。同时促进社区服务、家庭病床和老年护理院的密切结合，全方位地搞好居家照料服务，使有限的资源发挥最大的效益，确保老年人在自己的社区和家庭安度晚年。
针对不同类型的老年人群，提供不同层次的社区生活照料服务。一是高龄老人、非自理老人。这部分老人各种疾病增多，生活不能自理，与子女的沟通也越来越少，常常会产生孤独寂寞感。对他们应以上门照料服务为主(即家务助理服务)，为老人提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮、心理咨询等全方位的服务。对其中丧失生活自理能力的老人和缺少家庭照顾的高龄老人，仍需要通过养老机构来解决，使他们在养老机构得到多方面的照料服务和精神慰藉。二是低龄老人、空巢家庭老人。这部分老人多是刚从工作岗位上退下来，一般身体健康，收入也较高，子女又往往不在身边，需要一定项目的上门照料服务，如家务助理、出行旅游服务等。政府和社区组织要鼓励、提倡、支持低龄健康老人在自愿量力的前提下，参与社会发展和公益事业，体现“独立、参与、照料、自我实现和尊严”的老年人基本原则。有条件的社区可建立老年人才中心，为他们开辟第二职业、贡献社会创造条件。也可依托社区服务中心、老年活动室、老年大学，使他们参加各种有益的文化、体育、教育活动。三是生活基本能自理但又需要一定照料服务的中高龄老人。可采取日间护理中心、托老所、老年康复站等形式服务。一般是早出晚归，白天在社区日间护理中心或托老机构接受护理和康复服务，也可参加社区组织的各种有益身心健康的文化娱乐活动。四是独居老人、残疾老人等特殊群体。这部分人是社区养老服务的重点保障对象，对他们要按照政府救助和社会互助相结合的原则，构筑多层次、多元化、多项目的贫困救助网络。要通过社会救济和低保线保障他们的基本生活，大力倡导多种形式的扶老助困送温暖活动。要保障他们的基本医疗服务需求，为他们设立应急呼救电话。要动员社会各方面力量，组织自愿者队伍开展结对子活动，使他们在养老机构和家中安度晚年。
居家养老照料服务是一项福利性、公益性事业，对其中生活困难的老人政府应给予程度不同的补贴，这就需要政府财政给予一定的支持，把党和政府的关怀与温暖带给那些最需要帮助的困难老人。
(四)加强组织协调，制定优惠政策，部门通力合作。
尽快建立统一的指导、协调组织。社区养老服务业是一项新兴的产业，涉及面广、政策性强，需要一个强有力的专门机构来牵头管理，有计划、有步骤地从整体上协调。建议各地由政府领导牵头，由计划、民政、工商、税务、劳动和社会保障、卫生、财政等部门参加，成立社区养老服务工作协调委员会，办事机构设在民政部门。协调委员会主要职能是组织、指导、协调、检查、督促社区养老服务业健康、有序、规范地发展。各级政府及有关部门要健全和完善社区养老服务业的政策、法规，尤其在建设资金、土地征用、税收、信贷、水电等方面进一步给予优惠扶持。
各有关部门协调配合，形成合力。社区老年照料服务除充分发挥民政部门的主体作用外，更需要各部门的密切配合。卫生部门和民政部门要相互沟通，把社区卫生服务和社区养老服务有机结合起来，在社区层面搞好民政福利服务资源与卫生健康服务资源的整合；劳动与社会保障部门要和街道、居委会协调配合，做好离退休人员、下岗失业人员从单位转到社区的管理服务工作，为他们养老、就业提供各种方便；文化体育部门要组织离退休人员开展健身活动，丰富他们的文化生活；地方财政部门要在财力和政策上给予扶持。社区内的社会福利服务设施和公共活动场所要对社区老人开放，实行资源共享。
(五)实施“星光计划”，推动社区老年服务设施建设。为加速社会福利社会化进程，缓解人口老龄化压力，民政部决定在今后2—3年内在全国实施“社区老年福利服务星光计划”，这是一项关系亿万老年人切身利益的德政工程，对于改善社区老年服务设施建设，将起到巨大的推动作用。
各级政府要从大局出发，切实加强对这项工作的组织领导，统一思想，提高认识，在配套资金上给予全力支持。尤其是民政部门要结合本地实际，制定具体的实施规划。在实施“星光计划”的过程中，要以街道和社区居委会为重点，建设一批示范性的老年福利服务设施和活动场所，把实施“星光计划”与推动社区为老服务事业紧密结合起来。
(六)加强社区老年工作管理与服务人才的培养，建设专业化的工作队伍。
建立人才培训基地和管理人员的定期培训制度。各市、区可与属地大专院校、卫生院校联合协作，对现有社区老年管理与服务人员进行有计划的培训。在近期内主要加强应知应会培训。社区老年照料服务人员应掌握基本的保健、护理、康复知识和技能，对考核合格者发给上岗证书。要逐步推行培训上岗、竞争上岗制度，发挥激励机制，做到人尽其才。
利用现有的相关院校社会学专业，培养高素质的社区工作管理和服务人员，为社区的长期发展储备人才资源。
引进专业人才。要广开门路，在提高现有干部素质的同时，大力引进人才，通过公开招考、招聘和定向培养，吸收一批学历较高、年轻优秀的人才充实到社区工作。同时，注重吸收有一定技能和业务素质的下岗职工到社区为老服务岗位上来。
重视整台和充分利用现有社区人力资源，大力发展社区志愿者队伍。努力造就一支由党员、干部、学生等组成的专、兼职人员和志愿者相结合的社区养老服务队伍。聘请一批德高望重的老同志参加社区管理服务工作。利用老年人同老年人容易沟通的优势，自己管理自己，自己服务自己。
(七)加强社区老龄问题的理论和对策研究。社区养老服务业本身就是一个新生事物，没有创新思想和理论指导就没有创新的实践。当前应加强对社区老龄照料服务体系和求助体系、社区老龄服务的产业化、社区老龄人口的医疗保健、社区老龄服务管理体制和运行机制、社区财政投入机制及资源整合等问题的研究探讨。并借鉴国际经验，学习兄弟省市的做法，结合我省实际，提出可操作性的对策建议，把我省社区老龄服务事业推向新的发展阶段。
