一、徘徊中的反思

纵观中国改革发展的过程，存在两大任务，经历了两个发展阶段。前20年，属于明确国家与市场的职能，构建社会主义市场经济体制阶段。经过20年的改革，基本实现了国家与市场的分离，初步形成了社会主义市场经济体制。20世纪90年代末期，随着改革开放的深化，改革面临的另一重大任务，即明确国家与社会的职能，逐步实现国家与社会相对分离的任务凸显出来，围绕这一任务，在中国各地形成了社区建设的高潮。

社区是社会的基本构成要素之一，因此，社区建设实质上是社会建设的一个方面。计划经济时期，高度集权的社会体制形成了国家和社会不分的局面。从国家与社会相对分离的角度看，国家与社会的一体化表明国家与社会均处于不成熟状态。这种状况形成了我国社区建设的两条基本思路，即基于促进国家走向成熟的以政府基层建设为主导的社区建设思路，基于促进社会走向成熟以行政方式将几个居委会组合在一起进行建设为主导的社区建设思路，并由此在社区建设实践中形成了两种基本模式。^[1](P11)

需要指出的是，由于中国数千年的文化传统，政府主导的现代化实践，上述两种模式尽管在社区建设的理念上存在一定的差别，但在实践上首先都以强化政府基层建设，促进国家走向成熟为行动取向。

各种社区建设模式形成的过程也是社区建设取得重大成果的过程。这突出表现在政府基层组织中“社区自治”的意识不断强化，^[1](P11)政府在社区建设中逐步积累了社会治理的经验，在处理政府与社会的关系方面日趋成熟，在紧紧抓住经济建设中心的同时，以人为本、全面发展的科学发展观被提了出来；而另一方面，在城市“草根社会”中“市民”和“市民意识”逐步形成，^[2](P96)市民社会随着经济体制的转型、社区建设的发展渐渐生成。

这表明，十余年的社区建设已经基本完成了建设政府基层，促使政府基层走向成熟的目的。许多政府官员已经明确地意识到，社区自治是社会发展的必然，并且在实践中进行了许多有益的探索。如为了实现居民委员会的自治，在社区中设置派出机构的尝试等。由于这些尝试仍然沿袭国家与社会一体化的思路，因而不可能获得新的突破，也无法实现进一步深化社区建设的目的。这使许多社区建设的实践者感到迷茫。社区建设似乎走在了一个十字路口，何去何从难以选择。究其原因，除了理论研究的缺陷外，社区建设理念和实践方面的不足也是重要的影响因素。

就社区建设的理念看，无论是以政府基层建设为主导的社区建设模式，还是以社会建设为主导的社区建设模式，其主要理念都以政府直接管理社区为基本导向。这在社区居委会的行政化和社区的单位化取向中得到了体现。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是“基层群众性自治组织”。作为群众性自治组织，居民委员会主要是实现居民的自我管理、自我教育、自我服务。《中华人民共和国宪法》对此也做了相应的规定。根据这些规定，居民委员会应是居民的自治组织。但相关研究却表明，在过去几年的社区建设中，居民委员会仍然没有摆脱计划经济时期的行政性特征，在很大程度上仍然作为政府组织的神经末梢开展工作。^[3]

正是由于居民委员会的这种行政性，在以逐步实现社区自治为基本目标的社区建设过程中，社区具有了单位化趋势。单位制是计划经济时期社会管理的一种基本模式，政府通过单位管理社会，而由于政府与单位的职能界定不清，政府与单位一体化，因而实际上形成了政府、单位、社会的一体化，导致了社会的国家化和国家的社会化。随着改革不断深化，单位制逐步解体，社会治理主体出现缺失。社区建设在这种单位制体制逐步解体的大背景下开始实施，在某种意义上，可以说就是为了弥补单位制解体而出现的社会治理主体缺位的状况。在原初的意义上，社会治理主体缺位的状况使社会治理本身犹如一张白纸，只要理念正确，方法得当，就能在这张白纸上构建出最理想的社会治理结构。但在现实的发展中，一方面，单位制的解体是在一个过程中逐步完成，另一方面，传统的惯性也使

在单位制基础上建立起来的社区治理结构对单位制只能实现部分超越。正是因为这些因素的影响，近年来社区建设中仍然具有单位化的取向。社区建设的单位化取向有两层含义。一是指社区建设的行政化取向；二是指社区职能全面化、机构建设小而全的取向。居民委员会的行政化过程体现了社区建设的行政化取向。社区职能的全面化，则集中表现为随着社区建设的发展，社区承担的职能越来越多，对应职能的增加，社区机构设置也越来越全面，使社区日益类似于计划经济时代的单位。据不完全统计，目前，社区承担的职能已经达到了一百多项，而社区管理人员却仍然维持在原有的规模，形成了“上面千根线，下面一根针”的局面。为了应对这种局面，一些社区管理人员不得不用一个成员应对多个上级部门的做法。而为了应对不断增加的职能和上级部门，社区也不得不设置相应的机构，但在人员数量受限制的情况下，这些职能和机构实际地落实到某一个人的身上，于是一个人成了几个机构，也成了多个职能的执行者。在社区建设实践方面，也存在很多值得反思的方面。

第一，社区建设定位偏低。为什么要进行社区建设，这是社区建设理论研究者们首先应该提出的问题，但到目前为止，理论界对此问题似乎是存而不论。反而是实践界的定位相对明确，即给社区建设以加强政府对社会的管理，维护社会稳定的定位。这种定位过于现实化，理论高度不够的弊端形成了为了建设社区而进行社区建设的实践。由此，也导致了无论是理论界，还是实践界对/社区建设中的社区应是怎样的?0问题的模糊。这些问题在以政府基层建设为主导的社区建设时期还难以显现出来，但当政府基层建设的任务基本完成，真正的社区建设

问题提出时，这些问题便凸显出来，成为进一步深化社区建设的重要影响因素。

第二，社区建设齐一化。所有的社区不论其文化传统、居民情况、社区结构，都以一个建设模式一以贯之，这种社区建设中的一刀切现象是目前社区建设的又一重大弊病。但从社区发展的实际情况看，随着市场经济体制框架基本建构完成，社会利益日益分化，社会流动加剧，社会结构发生重大变化，社会分层越来越明显，社区的存在状态发生了重大变化。其一，社区居住的居民构成发生变化。单位体制下，社区居民基本上是本单位成员，社区属于同质性社区。而随着社会流动加剧，一方面，大量农村人员流入城市，另一方面，在城市内部，随着住房商

品化，城市人员的社会流动也在不断加剧，大量单位性社区成员迁出社区，在导致单位制解体的同时，也使社区居住主体发生变化，呈现出多样化态势，形成

了异质性社区。其二，居住分层化。住房商品化的发展，形成了纯商品房居住区、公房居住区、混合式居住区等多种居住区并存的格局，而这些居住区，特别是纯商品房居住区，又可以区分为高、中、低等不同的档次。这些不同类型的居住区，以一种非常简单的方式，把居民按照经济条件进行了分层。这一方面反映了社会分层的变化，另一方面，也在社区居民异质化的同时，使社区居民出现了同质化的取向。其三，不同类型居住区居民的经济、文化、社会心理等方面的需求不同，对社区建设的要求也不同。也就是说，在居民区居民居住情况反映了社会分层的情况下，不同居民区的建设也应反映这种变化。这使齐一化的社区建设模式不能适应居民居住情况的变化。

第三，社区服务传统化。从社区服务的提供方面看，在社区建设实践中，社区服务基本上沿袭了传统居民委员会的服务内容和服务方式，即主要以上门走访的方式提供服务，而且服务项目也更多地关注于一些日常生活服务。在居住分层的情况下，这种服务内容和服务方式已不能适应一些居住区居民们的需要。

第四，社区动员运动化。社区建设的目标是什么?可以说，在社区建设已经进行了多年的今天，这个问题仍然没有得到有效解决。从社区建设的实践看，社区建设的实践者们更多地希望社区是一种“守望相助，出入相扶”的社区，为了实现这一目标，需要社区居民的广泛参与，而要达到社区居民的广泛参与，又需要强有力的社区动员。于是行政化的动员手段，单位式的运作方式自然而然地进入社区建设的动员中，人们希望通过这些手段和方式把社区的全体居民都动员到社区建设的大潮中，形成人人参与社区建设，认同社区建设的浪潮。无疑，在社区建设中，这种愿望是好的，目标应该也是明确的。但这种愿望和目标却违背了工业社会的基本特性。农业社会是以土地为纽带的地缘性社会，人们以土地为

基础，以家庭为单位进行生产、生活、交往活动。因而在农村社区很容易形成“守望相助，出入相扶”的社区认同。^[4](P65-67)工业社会则不同。大机器生产把劳动者从土地、家庭中拉出来，集中于公共场所——工厂，与此同时，工业化还把大量的家庭功能分化出来，在公共场所予以解决，从而导致了家庭功能的弱化。人们把大量时间用于公共场所(工厂)，增加了人们生活和交往的选择性，他们不仅可以选择在社区中交往和生活，而且可以选择在公共场所进行交往和生活，甚至可以用公共场所的交往和生活替代社区的交往和生活。这就弱化了农业社会的强社区认同，使工业社会社区成为疏离性社区。^[5](P307)在这种社区的疏离性状态下，试图用行政性手段和方法进行社区动员，往往很难达到应有的效果。

二、深化社区建设的基本路径

走出社区建设理念和实践的误区，需要更新和提升社区建设的理念，明确社区建设的目的，重辟社区建设的实践路径，构建多层次组织化的社会体系。从政府的角度看，对社区进行行政性管理，乃是出于政府的本性。人们经常用“金字塔”形容科层制的特征，这仅仅从资源的掌握、权力结构等方面描述了科层制的部分特征。如果不考虑空间因素，单一从科层制组织的纵向结构看，即从某一组织对应于某个特定区域的同类组织看，该组织在人员构成、事务构成等方面则明显地表现为倒金字塔形，即越到基层，组织人员越少，而事务则越多。科层制的这种到金字塔结构形成了政府行政性干预“草根社会”的原始动力。为了以少量人员完成大量政府基层工作，政府总是力图保持自己强有力的行政动员能力。但这种本性并不构成政府行政性干预社会的合法性依据。在社会不成熟的条件下，政府干预社会的合法性依据主要来自于社会本身。当社会不能实行自我管理，不能承接本应属于社会但却被政府摄取的社会事务，而影响到整个国家的发展时，政府以行政性手段干预社会的合法性便形成了。因此，减少政府对社会行政性干预的最佳途径是建设成熟的社会，增加社会自我管理的能力和承接能力。在开展社区建设的初期，首先进行政府基层建设有其合理性。计划经济时期形成的政府和社会一体化现象，表明政府和社会都不成熟，在二者均不成熟的情况下，结合中国的文化传统和政府主导的改革实际，首先进行政府基层建设，便成为社区建设的基本选择。问题在于，当政府基层建设基本完成后，应怎样选择深化社区建设路径。从国家与社会关系的视角看，当政府基层建设基本完成后，进一步深化

社区建设的主要路径只能是走真正的社区建设之路，即由政府基层建设转向“草根社会”建设。对此，很多政府官员也有清醒的认识。^[1](P11)问题在于，什么是社会?社会的体制应是怎样的?对这个问题，无论是理论界，还是政府官员都没

有形成深入的认识，而这恰恰是制约社区建设进一步深化的瓶颈。一般认为，社会是人们各种社会关系的总和。人们的关系则在相互交往中形成，而这种交往在工业社会又首先表现为组织化的交往，因而社会实际上首先是一个组织化的社会。在一些人看来，社会的组织化是一件可怕的事情，担心这种状况会影响到社会的稳定。实际上，这完全是一种误解。亚里士多德早就指出：“人类自然是趋向于城邦生活的动物”，^[6](P7)马克思在谈到人的本性时，也指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”^[7](P18)这一切都表明组织对人的极端重要性。

对社会组织化的担忧源于把政治组织与社会组织等同的思考。由于战争及多年政治运动的影响，当人们谈及组织时，往往不加区分地把社会组织和政治组织等同起来思考。这导致了两种不应出现的后果：理论上，人们忌谈社会的组织化，更不敢深入研究社会的组织化问题；在实践上，社会各个层面对社会组织的发展都采取限制的态度。

社会的发展过程是一个组织祛政治化的过程。不可否认，在战争和政治运动盛行的时期，政治任务成为组织的基本目标，政治组织必然处于主导地位。但当社会发展进入经济建设为中心的时期，社会发展的中心任务由政治任务转为经济建设，组织的任务也随之发生相应变化，经济建设成为各类组织的中心任务，经济组织成为组织体系中占据主导地位的组织。我国的发展进入以经济建设为中心以来，大量出现经济组织和经济中介组织的现象就充分证明了这一点。而当社会发展进入“以人为本”、“全面发展”的时期，国家与社会的分离成为时代的中心任务，适应社会发展的需要，大量以服务社会、服务民众为宗旨的非政府组织和非营利组织必然出现。

非政府组织和非营利组织的出现是人们社会需求发展的结果。“以人为本“、“全面发展”新发展观的提出表明人在社会发展中的中心地位得到明确，而人的需要是多样的、分层次的，因而如何满足人们多样的、分层次的需要也就成为社会的中心任务。此时，社会中影响稳定的因素主要地已经不是政治因素，而是人们需要的满足状况，当人们的需要满足程度越高，社会的稳定性越高，反之，亦然。怎样才能满足人们多样的、多层次的需要?个体自身设法满足这种需要是一种可能的手段，但仅仅依靠个人自身的力量是不可能完全满足人的这些需要的。这除了由于人本身就是社会的动物外，更重要的还是由于人们的需要越多样化，发展层次越高，满足这些需要的专业化程度也越高，而个体自身是不可能用专业化的手段满足这些需要的。因此，只有根据人们需要的类型和层次，通过社会组织的细分，设置相应类型和层次的社会组织才能满足人们的这些需要。这也成为社区建设进一步深化的基本路径。

用行政手段满足人们的需要往往具有强制性和“一刀切”的特征，很难满足人们多样化和多层次的社会需要。因而，就像不能用行政手段管理市场一样，也不能用行政手段管理社会。这需要政府改变社会管理的理念和手段，采取适应社会管理的理念和手段。管理市场的法律手段和经济手段是否是社会管理的手段?显然，法律手段在社会管理中仍然发挥着重大作用，但法律在人们的社会生活中只起着底线的作用，因而，法律在社会管理中发挥着重大作用，但却不能发挥主导作用。经济手段在社会管理中不能有效地发挥作用，这是由于在社会生活中，人们强调的不是效率，而是公平。经济手段对提高效率具有积极作用，但对实现公平却很难发挥根本性作用。

正如前面已经指出的，在社会生活中，人们更多地是强调各种需要的满足，因此，在社会管理中，构建多样、多层次的满足人们需要的组织，通过这些组织为满足人们的需要提供服务成为政府进行社会管理的重要手段。因此，对社会管理而言，以法律作为社会管理的底线，寓管理于服务，通过多样化的组织形式满足民众的需要，应是政府进行社会管理的基本理念和主要手段。

由此，社区建设的具体样式也只能是根据社区的需要进行分类建设。以社区需要为中心，以寓管理于服务为基本理念，就是要以社区为本，根据社区发展的需要进行建设，这就要求社区建设必须根据社区的具体需要分类进行。经济的发展、社会主体多样化、社会流动加剧、居民居住分层、社会需要多样化和多层次化提出了分类进行社区建设必要性成为分类进行社区建设的内在根据；而与此同时出现的某类居住区居民的同质化现象则为分类进行社区建设提供了可能性。总之，提升社区建设的理念，以社区为本，以社区需要为中心，寓管理于服务，按照社区的不同类型，通过构建多样、多层次的社会组织满足社区居民的需要是进一步深化社区建设的基本路径。

参考文献：

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