摘要：在探索社区公共事务有效管理模式的过程中，经常遇到的问题是目前政府主导型的社区管理模式如何推进社区居民的自治，基层社区的管理职能如何与公共事务管理相适应。基本的设想是逐步把街道办事处的服务职能剥离出来，街道办事处行使社区的行政管理职能，而服务职能则由社区服务中心来承担，从而实现“小政府、大社会”的社会管理体制的根本性转变。

 关键词：社区公共事务；管理职能；街道

在社会管理体制向“小政府，大社会”的转型过程中，在探索社区公共事务有效的管理模式的过程中，经常遇到的问题就是目前政府主导型的社区管理模式如何推进社区居民的自治，基层社区的管理职能如何与公共事务管理相适应。针对这些问题，我们特意选取了具有代表意义的广州市A 区B街作为调研的对象，并采取了实地考察与座谈会的调研形式，对该区社区公共事务管理职能进行了一定深度的研究。

一、社区概况

B 街位于广州市A区北部，面积1.22平方公里，下设居委会15个，辖内有家庭12799户，常住人口50467人。流动人口约 3650人。60岁以上老人有5444人，老年人口占11% ；孤老、弱智残疾、救济对象约410人，弱势人群占0.8% 。该街地处闹市，社区内有,.多个现代化的大型酒店和商厦，作为A 区发展中的三大商贸旅游区之一，以高档购物和高级商务为主，云集了花园酒店、白云宾馆、广东国际大酒店等多间商业、旅业一体的商业楼宇，辖内有友谊公司、珠江实业集团等单位近200个，还有华侨新村（广州第一村）、邮电新村、淘金等多个住宅区，是高级写字楼与居民住宅共处的繁华地区。该区的住宅区兴起较早，居民素质很高，对城市管理的要求很高，相对投诉率也很高。

B街社会事务管理的资源主要来源于两个渠道，一是政府财政拨款，二是街道办事处自筹的经费。其中政府的财政拨款是指区财政按每人每年1200元的标准给街道办事处拨办公经费，按B街目前22人的编制来计算，每年的财政拨款约2.5万左右。而街道自筹经费部门主要由四块构成，包括如下：（1）协税、护税的税收返还。即街道协助国税局和地税局收地处街道的企业、物业的税收，国税局和地税局将一部分税收按不同的比例对街道予以返还。税收返还在该街财政资源的构成中占有比较大的比重，且有逐年上升的趋势，1998年有70多万，1999年100多万，去年骤然上升到400多万。（2）物业管理收入。该街以前搞过一些工业，剩下一些厂房，拿来出租。其租赁的收入一部分给退休工人，另一部分用作社区事务管理的资金。由于一些物业占道经营，要拆迁，所以这部分的收入有逐渐减少的趋势。（3）对挂靠企业收取的管理费。该区以往有一些挂靠企业，如劳动服务公司、福利公司等，街道办要对其收管理费。现在这些挂靠企业逐步消亡，所以这部分的收入也将随之消亡。（4）社区服务收入。即社区服务中心为居民提供服务，为维持日常基本的运营所收取的费用。由于社区服务坚持走“以低偿养无偿”的道路，所以这部分收入占的比重不是很大，每年约100万左右。由于社会公共事务的管理内容庞杂，事项名目繁多，所以需要雄厚的财政资源作支撑。据粗略统计，街道办事处每年运作需耗费1000万资金。

B街社区事务管理机构有六大功能，包括社区党建、社区服务、社区治安、社区环境、社区卫生以及社区文化。而承担这些功能的机构主要是党工委办公室、行政办公室、城市管理科、维护稳定及社会治安综合治理办公室以及人口和计划生育办公室。由此可见，B街街道办事处是社区公共事务管理的主体，其社区组织管理模式是政府主导型管理模式。

二、B 街目前社区公共事务管理中存在的问题通过调查，我们发现"街目前社区公共事务管理中存在不少问题，如党支部、社区居民委员会、社区物业管理协调委员会以及业主委员会“四套马车”的协调问题；社区服务中心的经营运作如何兼顾社会效益和经济效益，如何用低偿养无偿以及如何解决资源的支撑问题；社区服务的规范化管理问题等。经过一定的思考与分析，我们认为，这些问题都可归结为社区公共事务管理职能的问题，即基层社区的管理职能难以与公共事务管理相适应，具体表现为：街道办事处作为一级基层政权的派出机构，本来只应履行一部分行政职能，但在社区事务管理中，街道办演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构，集行政、执法、发展经济、管理、服务等各种职能于一身，几乎包揽了社区的所有公共事务。这不仅与“小政府，大社会”的行政理念相悖，也不利于培养社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治意识，导致居民对政府的过分依赖，而且在政府财政拨款的基数相对不变以及社区公共事务日益庞杂的情况下，街道办常常陷于顾此失彼、不堪重负的困境。因此，有必要对社区公共事务的性质进行区分，并在此基础之上重新界定街道办的职能，以便寻求解决现存问题的对策。

社区公共事务主要由三部分构成，具体如下：

（1）单位外移出来的公共事务。在计划经济时代，社区的功能在很大程度上被城市社区内的单位所覆盖，“单位制”既是城市的社会整合机制，又是一元化的社会调控体系。与此相应地，“单位是包容各种公共职能的‘微型社会’“单位办社会”使得城市社区成为“虚拟化”的社区。严格说来，西方意义上的社区在中国并不存在。改革开放以来，尤其是随着市场经济体制的建立与不断发展，“单位制”正面临着市场化的不断冲击，以及日益加剧的资源困境、制度困境、功能困境以及文化困境，单位作为一元化的社会调控基本单元的格局正在被打破，“单位办社会”的结构也在被城市社会化服务的兴起所打破，单位的功能也不得不随之分解、调整以及重组。在单位的功能重新界定与明确之后，单位以往承担的大量的社会服务、社会管理以及社会保障功能要转移出来，单位不能再办社会。而“社区作为一种便捷、有效、成本较低的社会调控的组织形式，逐渐获得了其自治性和服务性的面目，成为弥补单位体制之缺陷的社会调控组织形式”。因而，社区是单位外移出来的社会公共事务的必然承担载体。例如，在住房制度改革之前，由单位来负责解决其成员住房的供给、供暖、修缮以及维护等问题。随着福利分房制度的终结以及货币分房制度的逐步推行，居民的住房问题以及与居住相关的一系列问题，如物业管理，已与单位完全脱钩，属于城市社区管理的范围。

（2）社区本身承担的公共事务。虽然“单位制”曾在中国的社会组织形式中居于主导地位，几乎包揽了其成员的“生老病死、衣食住行”，但单位体制的覆盖面仅限于其内部的成员，它的资源分享严格排斥非单位成员。对于单位体制无法覆盖的公共事务则要由社区来承担，如孤寡老人、残疾障碍者、军烈属、特困户等的生活福利保障问题。从某种意义来说，单位体制下的社区是“边缘性”社区。“单位制”趋于解体之后，社区取代单位作为新型的社会整合机制和社会调控体系，社区的功能和作用不断被强化，社区应有的面目也逐渐被还原，此时的社区已不再是“虚拟化”、“边缘性”的社区。此外，随着社会事务的日趋复杂以及城市管理功能的急剧膨胀，社区的功能也迅速增加，因为各类新增加的城市管理功能最终也要落实到基层社区。例如，“城乡二元结构”的逐步打破以及农村流动人口大量涌入城市，使对外来人口的管理成为社区新的管理职能。社区承担的社会公共事务具有广泛性、繁杂性与包容性，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境以及社区治安等等。目前据不完全统计，街道办事处（不含党工委）承担的具体工作高达100多项。

（3）上级政府行政体制改革、“政社分离”剥离出来的公共事务。计划经济体制下的政府是“全权政府”、“全能政府”，政府无所不包、无所不管，把许多“政府不能管，也管不好”的公共事务包揽起来。与政府相对应的社会领域处于十分不发达、萎缩的状态，存在“政社合一”的现象。市场化导向的经济改革对政府的职能与体制提出了严峻的挑战，“政府失败”的事实迫使政府必须转变职能，进行与市场经济体制相适应的行政体制改革。改革的趋势就是实行“政社分离”，政府弱化以往对社会生活的全面干预，改变对各项社会事业全面包揽的状况。因此，目前政府正极力改变传统的“政府办社会”的模式，把管理权力下放，把管理重心下移，把大量的社会公共事务下移到社区，如退休职工的养老，下岗人员的再就业与社会保障等。随着政府机构改革的进一步深化，政府管理重心的下沉也是政府降低行政管理成本，减轻政府负担的必然要求。

从社区公共事务的构成来看，公共事务本身就具有双重性质：管理与服务。有些公共事务具有行政管理的性质，基层社区偏重于用行政手段来贯彻上级政府的意志，如计划生育、外来暂住人员和出租屋的管理等。有些公共事务则服务性质比较强，如社会救济、社区医疗、社区卫生等。尽管不可能对公共事务作截然的性质划分，因为从某种意义来说，“管理就是服务”，且政府也极力提倡“寓管理于服务之中”，但不可否认的是，对公共事务性质的区分将有利于界定政府（主要指街道办）与社区（主要指社区自治组织）在公共事务管理中各自的职能，也将有利于推进社区居民的自治。

目前B街社区管理模式是以街道办事处为核心的政府主导型管理模式，从《广州市街道办事处工作规定（征求意见稿）》中所列举的街道办事处的职责与职权中也可以看出，街道办事处也具有双重的职能。在城市管理工作、社会管理工作以及社会治安综合治理工作中，街道办主要履行管理职能，而在社区建设工作中，街道办的服务职能比较突出。

三、解决问题的设想就街道办的职能如何与社区公共事务相适应这个问题，基本的设想是逐步把街道办的服务职能剥离出来，街道办主要行使社区的行政管理职能，而服务职能则由社区服务中心来承担，实现“小政府、大社会”的根本性转变。职能分离的设想有其合理之处，因为它符合社会发展的三个方向，具体如下：

（1）有利于区分两类不同性质的资源获取。依附于行政职能的资源获取与依附于社会服务的资源获取的方式是非常不同的。从街道办的财力资源的构成中可以看出，社区服务中心的收入在街道办的财力资源总量中占的比例不是很大，仅占10%, 左右，街道办通过行使行政职能获取的收入（包括区财政拨款、税收返还、物业管理收入以及对挂靠企业收取的管理费）在财力资源总量中占绝对的优势。仅协税、护税的税收返还一项，街道办每年就可以获得400多万的丰硕收入。而社区服务需要耗费的资源却是巨额的，因为它具有无偿性与低偿性。这意味着街道办每年要拿出相当大一部分资金用来投资社区服务。据统计，从1998年到2000年三年来，街道办投入社区服务的资金共计100多万元。这对于财力资源匮乏、财政能力非常有限的街道办来说无疑是一件不容易的事情，因为政府财政拨款的基数每年相对不变，物业管理收入与企业管理费收入日趋缩减，而税收返还具有很大的弹性。把街道办的管理职能与服务职能相分离，推动社区服务走产业化、社会化的道路，不仅有利于减轻街道办的经济负担，使街道办专注于行政管理职能，做“政府应该做的事情”，而且有利于增强社区居民的自治意识，减少居民对政府的依赖。从根本上来说，街道办职能分离的意愿也是非常强烈的，因为“分蛋糕的人少了”。此外，资源获取的相对区分可形成社会中介组织的发展动力。在街道办包揽所有社区服务项目，垄断社区发展资源的情况下，社会中介组织的发展空间狭窄，发展动力严重匮乏。社区服务资源的获取方式相对独立出来之后，社区服务将获得较大的发展空间以及自由度，可采取灵活多样的发展方式，如把社区服务的项目推向市场，由一些中介组织来承担。这样一来，街道办垄断社区发展资源的格局将被打破，各种中介组织都有可能成为社区资源的获取主体，其竞争机制和动力机制也相应地建立起来，并极大地促进社区服务规模、质量、效率等的提高。目前街道办正筹划由侨联会把老人活动中心承包出去。

（2）有利于功能的区分从混淆走向明晰。从前面的分析我们已经知道，B街社区管理模式是以街道办事处为核心的政府主导型管理模式。在一定的时期内，政府行政行为在社区建设中占主导地位，社区管理的行政化特征仍将保留，这是中国特色的社区管理模式所不可避免的。但是，从社区发展的角度而言，以政府行政性为主的“街道制”管理模式最终将向着以高度自治性的“社区制”模式转化。目前，在社区发展过程中存在比较严重的问题是街道办事处作为政府的派出机构，承担了越来越多的政府工作职能，“准政府”色彩很浓厚，同一级政府已经没有多大区别了。这种作法与社区建设的初衷是相悖的，既导致了街道办事处整日疲于应付大量事务性工作，弱化了其本应承担的社会职能，又造成社区其他自治组织的职能错位和扭曲，丧失了独立意识和活动能力。这就需要对街道办事处的职能进行明确的界定，把行政管理功能与服务功能区分开来，保留街道办事处行政管理方面的职能，而服务方面的职能则转移到社区的主要载体——社区居民委员会或承包给相应的中介组织。这样，街道办事处就主要负责行政执法和行政管理，实现行政目标；社区居民委员会则主要负责社区福利保障事务和自治工作的开展，为社区提供优质的服务，从而既改变了过去街道办事处“大包大揽”的做法，又促使了社区服务功能的归位。一方面大大减轻街道办事处的负担，另一方面又符合社区的发展方向，使得管理与服务功能从交叉混淆走向明晰。

（3）有利于区分管理人群与服务人群两类对象。对社区人群作出管理人群与服务人群的区分源自于社区管理与服务功能的区分，主要是为了明确划分街道办事处的管理对象以及社区自治组织的服务对象，从而进一步界定各自的职责范围与权限。管理人群主要包括待业人员与流动人口，以街道办为管理主体；服务人群主要包括孤、老、病、残、幼等社会弱势群体以及妇女、青少年等需要服务的群体，以社区自治组织为主体。通过对管理人群与服务人群的区分，可以使得街道办事处的职能更加具体，防止与社区自治组织的职能产生重叠和交叉，减轻街道办事处负担，避免影响其管理功能的发挥。同时，也使得街道办事处的管理内容和社区自治组织的服务内容更加有针对性，有利于提高办事效率，为社区成员提供便利，从而更好地满足社区成员各方面的需要。此外，由于对管理人群的管理是有偿性的，而对服务人群的服务则是无偿性或低偿性的，这样对两类人群的区分，街道办事处就可以清楚哪些职能项目是需要保留的，哪些职能项目可以通过各种途径转移出去，从而达到社区资源的优化与共享，既可以提高管理水平与服务质量，又可以减少街道办事处的经费支出，降低成本。

四、结论

我国城市社区的形成，既有原街区体制下的区域划分的性质，也有街道居委会或新建小区居民的自组织的性质。社区公共事务事实上由三部分构成：原街道办事处、居民委员会承办的各项行政事务；市、区人民政府及其职能部门因行政体制改革和管理重心的下移，而向社区下放的公共事务；传统的单位制弱化过程中从单位向社区转移的社会事务。这三部分事务所构成的社区公共事务，一方面体现了改革以来“社区事务”公共性的增强，反映了城市居民利益的社区化，另一方面又凸现了增强社区公共事务管理职能的重要性与迫切性。从后者看，街道社区管理面临着三个问题：（1）管理资源的紧缺。为此，调查报告中提出区分两种不同性质、不同来源的资源获取，在资源使用上“分灶吃饭”的设想；（2）管理功能不明晰甚至混淆。调查报告认为区分行政性与服务性两类职能，行政职能以街道办事处为主体，服务性职能以社区服务中心为主体。前者体现政府行政管理的纵向贯通，后者体现社区居民自我管理、自我服务的横向组织；（3）社区中介组织的弱小。这一问题与前两个问题，即资源获取与居民自我管理、自我服务直接相关。社区中介组织过于弱小，难以实现社区服务性事务从街道办事处（行政主体）分离的构想，难以解决社区公共事务资源紧缺的问题，难以形成社区居民自我管理、自我服务的自治组织化。社区中介组织滞后性发育的问题，从调查中未能找到有效的解决途径和突出经验。因此，这一问题是今后社区公共事务管理重要的实践问题与科研课题。