进城农民工的困境与城市政府政策选择 - 学术新论

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进城农民工的困境与城市政府政策选择

2014-12-13 21:35:16 来源: 作者: 【大中小】浏览:40次评论:0条

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进城农民工的困境与城市政府政策选择

作者：李英东，石红溶来源：<生产力研究》2006年第三期阅读：517 次日期：2006-7-3

【摘要】进城农民工已经成为推动我国城市化进程和经济增长的重要动力。但他们在城市的处境和待遇却处于边缘化的、被忽视、被排斥的地位。城市政府应加强对进城农民的服务与帮助，通过在城市规划和城市建设中为农民工进城居住和就业提供更好的服务、降低城市生活的成本、加强对农民工的培训、转变政府职能，将进城农民纳入城市管理体系和社会保障体系等措施，帮助农民工在城市生存与发展。

【关键词】农民工；城市政府；政策选择

改革开放以来，上亿农民工进城就业，成为推动城市化进程的重要力量。他们进城从事劳动密集型产业的工作，使我国劳动力资源丰富的比较优势得到更充分的发挥，使整个经济在国内和国际市场上具有更强的竞争力。农村劳动力的迁入也成为城市建设的积极力量。城市的发展，大到深圳市，小到浙江省龙港镇，均离不开农村劳动力的贡献（蔡昉等，２００３）。我国改革以来经济高速增长的成就在相当大程度上可归功于劳动力的丰富供给和劳动市场的灵活性，特别是农民工在全国范围内的跨区域流动。大量廉价、勤劳、用工制度灵活的农民工在一定程度上弥补了产权保护与合约执行机制即制度资本的不足，对冲了高制度成本对中国经济的负面影响（陈志武，２００４）。

尽管进城农民工已与城市密不可分，长期以来，农民工的迁徙、就业、子女教育等活动仍处于自发状态，缺乏政府和社会力量的引导、帮助和协调，甚至受到各种力量的排斥和压制。他们在城市面临就业不稳定、合法权利得不到维护和保障的困境，经常在居住、就业、社会保障、子女教育等方面遇到自身难以克服的困难。在我国经济高速增长、人民生活水平稳步提高的今天，他们遇到的障碍显得尤为突出，对我国的社会稳定和长远发展造成许多潜在的障碍。在这些困难和问题面前，各级政府，特别是农民工工作所在城市的政府必须担当重要角色，才能在相当程度上化解矛盾，解决农民工遇到的迫在眉睫的困难。也只有如此，才符合中央提出的统筹城乡发展、全面建设小康社会的要求。使我国的城市化进程更加和谐、平稳有序。使农民市民化过程更加顺畅。

一、进城农民工的待遇、处境和城市化质量的考察

在城市劳动力市场形成中，城市居民常常把失业、下岗等现象，以及劳动力由市场调节情况下经常发生的就业现象，归咎于农村转移劳动力的竞争。城市政府受到本地居民要求就业保护的压力，出台了一系列排斥外来劳动力的政策。在所有阻碍劳动力市场发育的因素中，户籍制度是最为基本的制度约束。这些制度和政策使绝大多数农村劳动力及其子女不能得到城市永久居住的法律认可，因此，其迁移预期只能是暂时性的或流动性的，这种身份常导致迁移者的消费、投资及日常行为扭曲和失范，大大降低了他们获取稳定收入的能力。也造成在就业政策、保障体制、社会服务供给方面对农村劳动力的歧视性对待，极大地提高了农村劳动力在城市就业的成本和不确定性，限制了他们从事市场活动的空间和能力（蔡昉等，２００３）。使进城农民缺乏合理的劳动待遇、像样的生产生活条件和基本的社会保障。约１亿进城打工的农民及其家属的生活水平、生活条件和消费方式与城市居民相比仍有较大的差距，他们应享受的社会福利和社会救济仍要由农村和农业负担。他们中的绝大多数仍是流动性的，支付不起在城市的定居成本，享受不到和城市居民一样的社会福利和保障，实现不了全家人口的迁移和定居（张晓山，２００４）。面对一系列困难和不公平待遇，他们往往得不到城市政府的有效服务和帮助，甚至经常受到政府执法部门的限制和阻挠。农民工的工作、劳动条件往往得不到政府关注与帮助。各地频发的矿难中受害者多是农民工，他们的工作条件、劳动待遇在事发前很少得到政府的关注。受薪权利也经常得不到政府的保护，经常被用工单位欠薪、骗薪却难以得到有关部门的协助。基本的人身、财产权利得不到有效保护，受到精神和肉体上的伤害却经常求告无门，难以得到有关部门的公平对待。迁移权利得不到政府的必要尊重，反而处于被政府有关部门罚款、限制，甚至驱逐的境地。居住条件很差，政府在城市规划、城市建设中很少考虑改善他们的居住环境，反而经常拆除他们的住所。另外，在医疗、子女教育、就业和职业培训等方面也缺乏必要的帮助，加重了他们在城市的工作、生活困难。

农民工在城市遇到的困难不仅影响了我国城市化的速度和效率，也耽误了农民工及其子女的人力资本投资和人口素质的提高，影响了社会认同和团结，甚至危及当前和未来的社会稳定。提高了农民工在城市生活的成本，从而也就提高了经济增长中最重要的要素劳动力的成本，降低了我国经济增长的潜力。哈佛大学德怀特·帕金斯（ＤｗｉｇｈｔＰｅｒｋｉｎｓ）估计，未来二三十年内，如果中国象亚洲其他长期高速发展的国家，那么至少２亿～亿人，多至６亿人将放弃农业，转向到城市（胡鞍钢，２００４）。如果没有很好的模式和政策解决进城农民的不合理待遇，到更多农民涌入城市时，将会形成更大的城市内部的二元社会结构，城乡协调发展就不可能实现，全面建设小康社会的目标就难以达到。

二、解决进城农民工在生产、生活中遇到的困难，

帮助农民工及其家庭是城市政府的基本责任我国各级城市政府近年来在国有企业改革、招商引资、城市基础设施建设等方面作了很多工作。在城镇居民中也初步建立了一套社会保障体系。但对进城农民的服务、扶助措施却远未到位。针对这一缺失，２００４年中央一号文件指出：“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算，已经落实的要完善政策，没有落实的要加快落实。”农民工对城市ＧＤＰ的贡献已被承认，对公共服务和社会福利的需求（国家应承担的部分）也将由城市的公共财政加以解决，这将是统筹城乡经济社会发展的一个重大战略性举措（张晓山，２００４）。也是改变公共资金投向，促使政府回归基本职能的根本措施。

（一）政府应在城市规划和城市建设中为农民工进城居住和就业提供更好的服务

我国许多城市在规划和建设中往往并不考虑进城农民的就业和居住需求，成为进城农民在城市缺少基本的工作、生活条件的直接原因。许多大中城市以建设国际大都市或一流现代化城市为目标，追求奢华的城市风格，修建了许多诸如高尚社区、广场、公共绿地等形象工程、政绩工程，惟独较少考虑进城农民生产、生活的基本空间需求。有时候反而强行拆除进城农民的住所，拆除之后也不重建低收入阶层的住房。致使许多进城农民工在城市化进程中的居住条件越来越差。在许多大都市，大量外来人口居住在拥挤、公共产品供给条件很差的城中村，而在城市的其他区域，却没有他们的栖身之所。目前，许多城市开始加快改造城中村，却不做拆除之后重建农民工住所的计划，农民工面临失去基本的居住空间的危险。

许多城市在城市化进程中以工业园区、高新技术产业开发区等方式拓展城市规模，而忽视了城市化首先是城市人口的增加。园区中商业、生活设施很不完善，使进城农民工在城市新区的就业、居住、生活难度大大增加。在城市新区的新建、扩建和改造的过程中为进城农民留有就业和居住空间，是值得城市政府和有关当局认真研究落实的重要课题（李英东，２００５）。对于经济迅速发展的城市，在城市规划中，首先要考虑到大量农民工进入所产生的工作、生活需求。为农民工在城市的工作、生活预留一定的空间，考虑如何便利农民工在城市工作、生活，尽可能增加就业机会。

（二）降低城市的生活成本，方便农民工进城就业，提高城市化水平

目前，城市政府在城市土地开发和利用上实行土地批租制度，通过房地产土地的出让，获得城市化的资金，使城市土地价格居高不下。城市基础设施也基本由政府本身负责建设运营，并对原市民实行社会保障方面的高投入。政府主导的城市化导致过高的地价、房价，基础设施、社会保障的高投入引起过高税收及高产出品价格。城市化的高成本损害了中国的比较优势，降低了解决和吸纳就业的能力（中国社科院课题组，２００３）。其内涵的资金过密倾向对劳动力形成替代，不仅无助于竞争力的改进，也使就业问题越发严重。提高了农民工在城市的生活成本，严重降低了城市吸纳农民工就业的潜力。通过改革降低城市运行与发展的成本，不仅有利于城市现有居民的生活，也有利于吸收更多农村剩余劳动力进城就业，提高城市的竞争力。

但是，有人主张提高而不是降低城市的成本，以减轻不断增多的人口对城市资源、环境的压力，认为如果外来人口盲目进入，将使城市的可持续发展难以为继。这种观点显然是错误的，对农民工在城市的就业和生活尤为不利。首先，人为提高城市的生活成本违反了基本的经济学原理，哪里有政府去有意提高人民的生活成本呢？提高了城市的生活成本，经济的竞争力如何去维持？提高了生活成本，不仅损害了低收入者的利益，也损害了每个市民的利益，市民能同意这样的举措吗？其次，从国际比较角度看，我国大都市的人口密度没有超过国际同类大都市，甚至大大低于多数国家的都市。如２０００年北京市区人口密度为４８６４．６人／ｋｍ２，杭州市区人口密度为２６２３人／ｋｍ２，而同期东京市区人口密度为１３０９３人／ｋｍ２，汉城市区为１６２７４人／ｋｍ２，雅加达市区为１２８９８人／ｋｍ２。我国大多数大都市区的市区人口密度并不比许多国外大都市高。大都市对人口的吸纳作用相对较小，其结果造成大都市区以外的地区尤其是农村地区人地矛盾突出，人口压力过大（范红忠，２００４）。最后，随着城市规模的扩大，由于人口密集导致的居住、交通、生产成本和管理成本增加以及生存环境恶化等外部成本的确也会上升。但是，从全社会的角度看，在多数情况下，这些外部成本不能抵消城市规模扩大带来的收益（王小鲁等，１９９９）。且进城农民并不是形成和加剧这一问题的主要因素。农民进城的边际社会成本很低，如在交通需求上，更偏好公共交通工具；在住房需求上，也偏好小户型、租金和售价都比较低廉的房屋。目前城市在居住、交通等方面外部成本的增加主要是城市原有居民在高档住房、私人汽车等方面的需求迅猛增长带来的。农民工在城市治安管理中存在的一些问题主要是由于其被排除在城市居民群体之外造成的，如果将农民工纳入与市民统一的管理体系，他们在治安管理方面就不会成为特殊的负担，管理成本也会大大降低。

（三）将进城农民纳入城市管理体系和社会保障体系是政府加强对农民工服务的基础性工作

城市政府在为农民工提供必需的公共产品方面也存在严重的缺位现象。在将农民纳入城市管理体系方面，政府应逐步变户籍制为登记制，将外来人口必须办理暂住证的限制式管理改为服务式管理，相关费用应由各级政府而不是农民工负责，将进城农民纳入政府管理体系。建立普遍的面向全体居民包括农民工的社会服务系统，使农民工既享受这方面的服务，又参与公共服务系统的建设和维护。

在社会保障制度的建立和完善方面，现在的各类保险，尤其是养老保险和医疗保险门槛太高，多数农民工自身经济承受力有限，难以满足进城农民工需要（韩俊，２００４）。对农民工可以建立一套不同于城市居民的社会保障体系。初期的工作主要是摸清情况，进行分类登记，建立全国性的农民工及其家庭流动和福利状况的信息网络。对生活困难者进行救济，开展最低限度的工伤、医疗保险。在农民工劳动保障方面，主要是监督用工单位按劳动法的规定赋予农民工相应的地位和权利，调解农民工与雇主间的纠纷，对违反劳动法规定的情况进行督促纠正和处罚。为将来城市原住居民与外来人口统一的社会保障和福利打下基础。其他方面的社会保障措施在有条件的地区逐步推行。在农民工子女教育方面，教育行政部门应促使公立学校取消农民工及其他外来人口子女的借读费，取消强制收取赞助费等不合理收费项目，保证城乡人口子女获得同等的享受义务教育的权利。促进民办教育事业的发展，通过竞争促进各办学主体教学质量的改善和收费水平的降低，增加进城农民子女接受教育选择的空间。

（四）对进城农民工进行岗位培训和提供各种类型的继续教育，以提高城市劳动者的素质，为城市经济的长远发展准备条件

进城工作的农民多数都很年轻，在城市许多行业特别是竞争性行业起着重要的作用，具有较强烈的求知欲和较强的学习能力。但他们严重缺乏岗前培训和在职训练，根据第五次全国人口普查统计，农村劳动力中受过专业技能培训的仅占９％。进城务工的农村劳动力中绝大多数没有受过职业培训。多数人靠悟性和经验获得就业机会，积累工作技能。许多人在日益激烈和复杂化的市场竞争中惨遭淘汰；或者在职业发展中经常遇到知识和技能方面的瓶颈，被迫退回农村；或者留在城市从事不需要技术的工作；极少数人甚至铤而走险，走上犯罪道路。如果政府能对进城农民进行就业的岗前培训或各种职业训练，对提高其工作技能、实现稳定就业具有极大作用。对较为规范、办学质量和声誉较好的职业技术学校进行补贴和资助，鼓励它们进行农民工培训。对注重职工、特别是农民工在职培训的企事业单位予以奖励。对参加培训学习的农民工进行适当补助，鼓励农民工参加职业技术学校等教育机构的培训。

（五）实现政府自身职能的转变，对进城农民的服务应成为城市政府政绩的考核指标

农民工为城市建设和发展做出了并正在继续做出贡献。城市政府也应为他们提供必要的服务。第一，在观念层面，城市政府应把农民工作为自身的服务对象，将其作为城市人民的组成部分，而不是当作需要特别戒备或简单应付的外来移民。第二，对进城农民工的服务应作为考核城市政府工作政绩的重要指标，将农民工的满意程度作为城市政府工作是否合格的重要标准。第三，在外来人口的法规管理问题上，启动相关立法程序将近年来行之有效的管理农民工的政策法制化，用法律保护农民工的合法权益。同时，简化与修订现有的部分涉及外来人口管理的法律法规。现有的法规过于繁琐，法规的“过量”使得多数农民工成为违轨者（李强等，２００２）。第四，政府应在组织结构和具体工作职能安排中体现对农民工服务的内容。应成立专门机构负责解决农民工面临的独特问题，如拖欠农民工工资问题等。在政府各职能部门也应有服务这些人群的内容和相关规定，如城市教育管理部门就应有解决农民工子女教育问题的规定和服务内容；城市卫生部门也应为农民工提供公共卫生服务，并做出相应的规定。第五，政府应建立农民进城就业的动态监测系统，定期发布劳动力市场的供需信息使劳动力供求双方的信息交流更加顺畅（国家发改委宏观经济研究院课题组，２００４）。培育农民工劳务市场，在大城市建立农民工就业指导中心，形成包括咨询、就业介绍在内的就业服务体系（刘芳，２００５）政府在这方面具有权威性强，信息来源广泛真实的优势，对劳动力市场的发育会起到积极的引导、规范作用。

（六）鼓励劳动密集型产业和服务业发展，鼓励非正规就业，促进农民工在城市就业

发展我国具有比较优势的劳动力密集产业不仅有利于我国经济持续增长，也有利于吸收更多的农民工进城就业。目前我国约有１亿农民及其家属进城打工，未来二三十年内，还会有数亿农民进城，如果仅仅发展资金密集的行业，是无法容纳如此多的人就业的，也不能充分利用我国劳动力资源丰富的比较优势。制造业中劳动力密集的项目已发展的比较充分，由于投资过度，需要相当时间致力于结构调整和技术升级，因而不太可能吸收更多的劳动力。未来应着重通过服务业的发展吸纳进城农民就业。在１９７９年～２０００年间，第一产业的平均就业弹性为０．０６，第二产业为０．３４，第三产业为０．５７。第三产业经济增长对就业的拉动作用最大，尚有巨大潜力（蔡昉等，２００３）。我国第三产业中的生活服务业、贸易、旅游等行业发展很快，吸纳的劳动力也相当多。但是在金融保险、通讯、新闻出版等领域却由于国有企业的相对垄断而发展很不充分。这也预示着在这些行业具有吸纳就业的巨大潜力。在短期内，这些行业还难以吸收低学历的进城农民工，但这些行业拥有较大发展前景，未来一定会有许多城市居民转向这些部门，从而为进城农民工释放出许多相对低端的工作。

非正规就业是广大发展中国家城镇就业的最重要渠道，也是我国农民工进城就业的重要模式。非正规部门为正规部门提供了廉价投入和生活必需品，提供了大量储蓄，在人力资本的形成中发挥积极作用，有利于废物的回收利用，对就业具有重大作用。许多城市因为非正规部门造成的环境污染、社会治安、交通拥挤等问题，对非正规就业采取敌视、驱逐的政策。这不仅侵犯了进城农民和普通市民的基本生存、就业权利，使就业矛盾日益突出，也影响了正规部门的发展和就业能力的提高。城市当局应在城市规划和管理中充分考虑非正规部门的布局、经济活动方式。采取提供信贷，提供基础设施和合适的工作场所等措施，促进农民工在非正规部门就业。