流民 ,是近年来中国城市化加速推进中出现的现象 ,它实质上是城市化中各经济主体利益磨擦的反映。本文从流民现象进行分析 ,指出在已有的城市化实践中 ,农民的迁移选择权利是缺失的。农民自主迁移的权利 ,既包括农民向城镇迁移的权利 ,还包括农民固守土地的权利。本文说明 ,要兼顾农民利益的维护和城市化的绩效 ,其前提条件是必须让农民拥有迁移的自主选择权。

一、流民形成城市化的负绩效

当前 ,失地农民变为流民的现象已经引起了广泛的关注。失地农民虽还只是部分农民 ,但却集中反映了在城市化中 ,农民这一弱势群体的利益得不到维护。

城市化、工业化与农民争地 ,不断地把农民排斥出土地是形成流民的根源。当前 ,在我国绝大部分地区 ,农地仍然是农民基本的生产资料。对于农民 ,土地收益不仅是主要收入来源 ,而且还是基本生活、生存的保障。但是 ,近几年 ,各地为了推进城市化而推行的城镇开发、经营城市等各种举措 ,往往演变成了圈地、征地运动 ,导致大批农民失去了土地。据估计 ,1987年至 2001年 ,中国非农建设占用耕地 239416万亩 ,按每人只占用017亩耕地计算 ,至少有 3400万农民因征地失去或者减少了土地。而以现在的经济发展速度 ,2000年～2030年的 30年间 ,占用耕地将达到 5450万亩以上 ,失地和部分失地的农民将超过 7800万人。

农民脱离土地 ,本来是城市化和工业化发展中的正常经济现象 ,正是离开土地的农村劳动力 ,为工业化的发展提供了人力资源 ,也正是离开乡土的农村居民向城镇的迁移定居造3就了城市化。但是 ,在长期的城乡二元分割体制的作用下 ,我国现阶段仍存在着严重的二元经济结构问题 ,城乡差距近年来还有所扩大 ,已经形成了离地农民进城的障碍。据统计 ,1997—2003年 7年间 ,全国农民人均纯收入只增加 69519元 ,不到城镇居民的一半。城乡居民收入差距持续扩大进而扩大到 2003年的 312:1。农民群体不仅可支配收入水平低下 ,而且因受教育和培训的机会欠缺 ,多数农民也缺乏在城镇的就业技能 ,另一方面 ,近年来 ,由 80年代中期的 118: 1,扩大到90年代中后期的 215: 1,城市和城镇的生活消费指数却持续上升 ,水、电、气、房的价格只升不降 ,加之近几年城镇还出现了较严峻的就业形势。在城镇的就业压力与生活费用的双重阻碍下 ,农民已经难以进入城镇就业或生活。对于失地农民来说 ,尽管对失地有数额不等的补偿费 ,但据此向城镇迁移也不现实。按照目前我国多数地区的补偿方法 (包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费 ) ,一亩土地一次性的补偿费用 ,真正到农民个人手中的一般只有 1万元左右。若是铁路、公路等基础建设 ,每亩征地补偿费只有 5000～8000元。如此之低的补偿数额 ,只相当于城镇低收入者一年的收入 ,根本不足以让失地农民长期定居于城镇 ,于是 ,他们就只能滞留于城乡边缘。

除了城乡经济差距使农民难以迁移进城外 ,失地农民进城还存在制度障碍。城乡二元分割体制之所以能够对城乡资源相互流动加以限制并将这种限制加以固化 ,乃是由于实行了一套制度体系。它主要由城乡不同的户籍管理、社会福利、教育、就业等一系列制度组成 ,且相互溶合、盘根错节。据估计 ,在此制度体系下 ,城乡居民的福利差异多达 47项。这一制度体系的存在 ,不仅提高了农民进城定居的成本 ,也使制度改进牵一发而动全身 ,制度改进的成本很高。所以 ,近年来 ,虽然各地纷纷推行了户籍制度的改革 ,但收效甚微 ,仍然不能够对失地农民向城镇的迁移起到引导作用 ,失地农民仍然是既进不去城 ,也住不起城。

当失地农民既被迫游离于土地之外又无力迁移向城镇时 ,他们就不得不成为三无流民:务农无地、上班无岗、低保无份。无奈地成为三无流民 ,集中反映了农民在城市化中缺乏选择权 ,他们既无权选择固守土地 ,也因缺乏能力无权选择迁移进城。其后果 ,还不仅是农民的利益在城市化和工业化中得不到增进并遭受损害 ,实际上还导致了城市化的负绩效。城市化的绩效最终体现为农村人口向城镇的迁移。当农民不能合理、有序地向城镇迁移时城市化不仅不能进步 ,而且产生负绩效。当社会形成了较大规模的三无流民群体时 ,既会诱发城市病 ,也会诱发农村病 ,社会的安定成本势必增加 ,国家的财政负担也将增加 ,这些都是与城市化的预期目标背道而驰的。

二、农民拥有选择权是城市化演进的条件

因城市化而失地 ,因失地而不得不成为流民 ,因流民群体的形成而导致城市化的负绩效 ,这是我国当前城市化进程中有可能形成的不良循环怪圈。之所以会形成这一怪圈 ,既有历史根源 ,也有现实诱因 ,但在深层次上 ,却是源之于我国城市化运行机制上的缺陷 ,其中 ,农民群体缺乏迁移的选择权则是要害所在。

城市化之所以具有生命力 ,成为人类社会进步和现代化的一个里程 ,乃是社会各经济主体合作性博弈的结果。在通常的城市化认识中 ,一般地 ,是把产业结构的变化当成了城市化的动因。但进一步看 ,产业结构之所以发生变化 ,其实只是各经济主体为获取自身收益更大化相互博弈的结果。因此 ,经济主体的博弈才是城市化存在及以何种方式演进的根本原因。城市化又是各经济主体合作性博弈的结果 ,也就是说 ,城市化不仅实现了经济资源的更优配置 ,而且社会各经济主体从城市化中还分享到了比以前更多的社会收益 ,实现了多赢。理论上说 ,若城市化不能实现各经济主体的多赢 ,一些利益受损失的经济主体将做出其它选择。他们将不选择甚而反对城市化或其演进方式 ,从而导致社会群体间的磨擦或者不合作 ,进而加大城市化运行的社会成本 ,于是城市化或其演进方式便具有了不经济性 ,以致不能继续演进 ,城市化也便不会再有我们今天所能体会到的生命力。

农民是社会主要的经济群体之一 ,这一群体的参与是城市化演进不可或缺的因素。从最终绩效看 ,城市化体现为人口在城乡分布的方式发生了变化。所谓城市化的进步 ,就是随着居住在乡村的农民不断地向城镇迁移 ,在城镇居住的人口比重不断增加。所以 ,农民向城镇的迁移与城市化的进步是同一的过程 ,也即 ,缺乏农民向城镇的迁移过程 ,城市化事实上就不能演进 ,也就无绩效可言。

农民参与城市化时拥有迁移的自主选择权 ,对于农民利益的维护和城市化的绩效至关重要。农民的迁移是在成本与收益之间进行比较后的选择。如果城镇存在着比农村更多的收益机会或更高的福利水平 ,且预期收益高于迁移的成本和风险 ,农民将选择迁移 ,反之农民则选择固守土地。因此 ,农民只有拥有迁移的选择权 ,可以自主选择 ,才能在务农或进城这两者中权衡得失 ,维护自身的利益。另一方面 ,当农民拥有迁移的自主选择权时 ,城市化才可能具有真实的绩效。因为 ,当农民选择迁移时 ,表明的是城市化正在给农民提供更多的收益机会 ,城镇对农民具有了吸引力 ,城市化已经具有了发展的基础和条件 ,农民已经有能力支付成为城市居民的费用;相反 ,若农民选择固守土地 ,它反映的只是城市化还缺乏继续演进的基础 ,农民尚无力支付转化为城镇居民的费用 ,城镇缺乏对农民的吸引力。因此 ,农民的选择权 ,实际上还可以调节城市化是否均衡演进。固守土地还是迁移向城镇 ,也是农民参与城市化博弈的基本方式 ,迁移的自主选择权 ,让这一群体可以针对其它利益集团的行为相机抉择 ,使自身的利益在选择中得到维护。

在我国城市化中 ,农民拥有迁移的自主选择权更为重要。其一 ,在我国社会发展的现阶段 ,土地仍然是我国绝大多数农民赖以生存的基本生产资料。即使在经济较发达地区 ,土地也还具有农民生活的基本保障功能。同时 ,我国的农民又是弱势群体 ,他们的利益从来就易于被社会其它利益集团侵占。因此 ,拥有迁移的自主选择权 ,对农民而言也就意味着至少拥有耕作土地的权力 ,有助于农民维护自身最基本的生存权利 ,免遭其它利益集团的侵犯;其二 ,农民占我国人口绝大多数,在我国 ,推进城市化的首要目的就是解决农民问题。但是 ,一方面 ,在长期城乡二元分割体制下造成的我国特别严重的城乡二元经济结构下 ,相对于农民整体的资产状况、就业创业素质、可支配收入水平来说 ,农民向城镇迁移的成本已经很高 ,风险已经很大 ,另一方面 ,相对于待迁移的农村人口而言 ,现有城市数量偏少 ,城镇发展不足 ,城镇所能提供的就业机会也还缺乏。因此 ,如何实现农民向城镇合理有序地迁移 ,使减少农民的进度与城市化的进步保持于均衡状态之中 ,是关系到我国社会长期发展的重大难题。在市场已经发挥资源配置基础作用的条件下 ,政府已经不能也不应该对此干预太多 ,因此 ,要实现农民的迁移与城市化进步的均衡 ,根本的途径只能是让农民在市场调节下根据城镇和乡村的发展情况自主地进行选择。而选择的前提 ,只能是农民拥有迁移的自主选择权。

三、土地产权的配置状态决定农民的选择权

既然农民拥有迁移的自主选择权是城市化合理发展的客观要求 ,那么 ,如何让农民获得选择权 ,便成了我国城市化实践中的待解课题。因为 ,正是在已有的城市化实践中 ,农民失地并沦为流民的现象表明农民群体实际上缺乏这一权利 ,而且由此还导致了农民利益得不到维护和城市化低绩效的双重恶果。

在我国城市化中 ,农民之所以缺乏迁移的自主选择权 ,其根源在于农民群体尚未充分拥有对一种稀缺资源的财产权利。在社会经济活动中 ,选择是经济主体的基本经济行为 ,但 ,是否拥有选择的权利及选择权的大小 ,则取决于经济主体对至少一种稀缺性资源产权的拥有及拥有的程度。经济主体对稀缺资源产权拥有的越充分、越完整 ,就越能够自由地选择。选择的实质是是否进行该资源的交易。所以 ,所谓选择权 ,实际上就是经济主体依据资源的产权进行资源交易的权利。因此 ,导致城市化生成和发展的各社会利益群体的博弈 ,虽以各群体的不同选择为形式 ,但其实质却是在交换资源 ,也即进行产权交易。现阶段 ,我国农民恰恰缺乏对一种他们应该拥有的稀缺资源的完整产权 ,因此 ,他们也就缺乏选择权。这种资源就是土地。

我国目前所实行的农村土地集体所有制和农民家庭承包制 ,曾经是一种进步 ,对农村经济的恢复和发展做出过贡献 ,但随着城市化的演进 ,这种农地产权制度安排的缺陷就显现了出来。在集体所有制和家庭承包制下 ,农民不能拥有完整的土地产权。土地的集体所有 ,实际上可以使乡镇政府或组织为本集团的利益利用农地 ,甚至可以演变为少数人占有;家庭承包制 ,只是让农民拥有了土地的经营权、使用权和部分收益权。由于乡镇政府或组织实际上与农民群体分属不同的集团 ,具有不同的利益 ,因此 ,在这样一种产权配置状态下 ,乡镇政府或组织就可以利用自己所拥有的土地所有权和政治权威 ,进行实际上的土地处置和交易。由于制度的租金是轻易可寻的 ,因此现行的对土地征用或改变用途的法规政策并不能成为他们进行土地交易的障碍。对于农民来说 ,由于并不拥有完整的土地产权 ,因此 ,他们就不能够自由的处置土地。既然土地的处置和交易决策是由各级政府或组织做出的 ,交易的大部分收益也将由各级政府或组织获得 ,农民所能获得的就只能是土地交易收益的很小一部分。

当土地不能由农民自由地处置和交易时 ,农民不仅不能够在城市化中选择固守土地 ,以抵御对自身基本利益的侵犯 ,也不能选择迁移向城镇 ,获取可能更高的收益 ,因为 ,他们既不能在土地交易的收益和城镇生活的成本之间进行比较以做出选择 ,也因没有土地交易的收益 ,缺乏迁移向城镇讨生活的资金。

由此可知 ,流民现象的真实起因乃是现存农地产权制度安排下 ,各利益群体的制度博弈。农地的集体所有制和土地承包制 ,只能导致农村居民在城市化中的选择权缺失。因此 ,解决流民问题的治本之策 ,并不是制定一些限征农地的政策 ,也不是提高征地补偿费用等措施。因为这些措施无助于提高农民利益博弈的权重 ,仍然不能使农民拥有选择权 ,他们面对着其它利益集团的巧取豪夺 ,还是进退失据 ,束手无策。

结论是明显的 ,中国的城市化需要均衡式演进 ,而城市化的均衡有赖于农民拥有是否迁移的选择权 ,农民的选择权又有赖于拥有完整的土地产权。因此 ,要兼顾城市化的绩效与维护农民利益的双重目标 ,就必须改进我国现有的农地产权配置状态 ,进行制度创新。农地制度变迁的方向只能是 ,让农民在原先已拥有的土地产权基础上 ,进一步拥有农地的处置权和交易权。