1、生态移民概念的界定
生态移民，亦称环境移民系指原居住在自然保护区生态环境严重破坏的生态脆弱区以及自然环境条件恶劣基本不具备人类生存条件的地区的人口搬离原来的居住地在另外的地方定居并重建家园的人口迁移。
从导致人口移动的因素来看生态移民主要是由于迁出区的人口规模远远超过区域生态容量和承载能力是生态环境因素所致它与由于生产方式产业结构变动交通运输业的发展新地区的开发等经济因素引起的移民不同也不同于战争宗教活动等非经济因素等所致的移民生态移民的目的是为了达到人口资源环境与经济的可持续发展通过将生活在恶劣环境条件下的居民搬迁到生存条件更好的地区一方面可以减轻人类对原本脆弱的生态环境的继续破坏使生态系统得以恢复和重建二是可以通过异地开发逐步改善贫困人口的生存状态三是减小自然保护区的人口压力使自然景观自然生态和生物多样性得到有效保护。
生态移民根据不同的移民方式，从途径上，可分为计划性生态移民与非计划性生态移民；从内容通常分为有土安置和无土安置两大类从形式上可分为集中安置、分散安置与融入式安置若干类。此外，根据迁出地的不同可分为草原牧区移民和农村移民；还可根据迁移的远近分为异地移民和就地移民。
2、内蒙古生态移民的基本思路
内蒙古生态移民工程，启动于20世纪90年代末。1998年第一期生态移民工程，主要是为减轻阴山北麓生态脆弱区人口对生态环境的压力。2001年内蒙古开始了大规模的生态移民，根据《实施生态移民和异地扶贫移民试点工程的意见》在全区范围内对荒漠化，草原退化和水土流失严重的生态环境脆弱地区实施生态移民，并提出：从2002年开始，内蒙古将在6年时间内，投资上亿元实施生态移民65万人。
内蒙古生态移民的基本思路，是以生态经济学原理为指导，从可持续发展的战略高度兼顾经济实力、经济发展、人民生活和环境保护四个方面，有计划、有步骤地实施生态移民工程。在指导思想上，充分认识生态移民对保护生态环境和社会经济可持续发展的重要意义；在工作方法上，采取政府引导的策略，引导不适宜人口居住地区的居民从保护生态环境和改善自身生存条件出发，主动自觉自愿实施迁移；突出重点区域，主要抓好阿拉善的沙化区、乌盟山区干旱区及锡盟草原退化区的生态移民；在工作进程上，既要积极又要稳妥，既把生态移民当作当前一项紧迫的任务，又要作为一项长期任务，做好打持久战的准备。
在自治区关于生态移民总体思路的指导下，内蒙古各主要盟市根据本地区的实际情况制定了具体的生态移民战略。阿拉善盟明确提出了“适度收缩，相对集中”的“转移发展战略”，将一些边远牧区、失去人畜生存条件的牧民，搬迁转移到资源富集、条件较好的生态农业区和城镇郊区从事种植业或二三产业；锡林郭勒盟提出名为“围封转移”的大规模生态移民工程,其主要内容是”围封禁牧、收缩转移、集约经营”。此外，乌盟的商都县、兴安盟科右前旗乌兰毛都苏木、巴盟乌拉特中旗、鄂尔多斯市乌审旗以及呼伦贝尔盟的根河市等地，也都根据当地实际情况制定了相应的生态移民战略。
3、生态移民与内蒙古经济可持续发展的关系
在内蒙古的部分地区，由于生态环境问题，民族问题和贫困问题相互交织、相互渗透、加大了扶贫难度，直接影响到全区可持续发展能力的提高。在这些地区，要实现生态建设与环境保护，脱贫致富，促进民族团结与社会稳定的战略目标，尽快达到小康并逐步实现现代化，必须有全新的思路与对策，必须在退耕还林还草，调整农牧业结构的同时加快实施生态移民工程，内蒙古地区生态移民与经济可持续发展的关系主要体现在五个方面：
3.1生态移民与生态环境建设
内蒙古是我国生态环境最为恶劣的区域之一，同时也是生态屏障区、前沿区和典型区，内蒙古的生态环境治理直接关系到中国的生态安全。内蒙古草地面积广大，为我国重要的草原畜牧业发展基地。但由于草地资源利用与保护过程中存在超载滥牧、盲目开垦等诸多问题，草地退化极其严重，草牧场的产草量和草质大幅度下降，草原及畜牧业难以维系，甚至有消亡的可能性。此外沙漠化、水土流失和土壤盐渍化等生态问题也非常严峻。同时，随着人口急剧增长，粮食、燃料、用材等需求量迅速增加，导致人类的掠夺式开发与经营，人地关系失调。由于自然条件与资源禀赋因素限制，人口承载能力低下，不少地区自然条件还在继续恶化，处在自然生态的恶性循环之中。因此，在水土流失严重、沙漠化迅速、生态系统退化、自然灾害频发、生态环境脆弱的地区，实施生态移民工程，将原来生活在这些地区的人口迁移出去，进行封山绿化、退耕还林还草，有利于降低生态环境的人口压力，减缓人类活动对自然生态系统的干扰，有效抑制人类活动对森林和草原植被的破坏，使原本脆弱并已失衡的生态系统逐步得以恢复和重建，使退耕还林还草的成果得到巩固，使生态建设与环境保护尽快见到实效。
3.2生态移民与脱贫致富
我国全面建设小康社会的难点之一是“三农问题”，在内蒙古则体现为“三农三牧”问题，而“三农三牧”问题的核心是农牧民增收缓慢，内蒙古经济社会的发展相对滞后，特别是农牧业基本建设水平和农村牧区基础设施建设水平低下，生产生活条件很差，而贫困人口又集中分布于自然生态条件和生产生活条件最脆弱，最严酷的地区。这就决定了内蒙古农村牧区的贫困人口“脱贫难而返贫易”，世纪初全自治区未解决温饱的贫困人口仍有近百万，这部分贫困人口一般生活在自然生态环境极其恶劣、干旱少雨、风蚀沙化、水土流失、洪涝寒冻、高氟缺碘、沙尘暴及、白灾、等地。人口、资源、环境之间的矛盾十分尖锐，有的地方已丧失了基本的生存条件。必须通过、生态移民、异地开发、等非常规的扶贫方式，才能从根本上解决这样的贫困问题。21世纪内蒙古反贫困任务的第一项就是，从2001年到2005年，主要采取“生态移民、异地开发、等非常规的反贫困方式”解决近百万跨世纪贫困人口的温饱问题，从而使自治区农村牧区的所有贫困人口全部实现温饱。
3.3生态移民与民族团结和社会稳定
内蒙古是全国5个少数民族自治区之一，是以蒙古族为区域自治民族、汉族居多数、有44个民族杂居的自治区。少数民族主要分布在西部和北部的山区、草原、荒漠化地区和干旱地区。从总体上看，少数民族地区的贫困程度远远高于汉族地区。在少数民族中，人口越少、经济发展水平与社会发展程度越低的少数民族，其聚居地的地理位置、自然条件、生态环境资源条件也越差。自然、地理、风俗、文化方面的特征，使少数民族难于与其他民族交流，难于提高本民族的综合素质，进而不利于民族的团结。因此，在少数民族贫困地区实施生态移民，有计划、有步骤、有组织地将生活在生态脆弱、资源贫乏、环境恶劣的贫困地区的少数民族人口迁移出来，可以实现异地开发、脱贫致富，只有使这些少数民族贫困人口的经济利益有所保障，生活环境有所改善，使少数民族贫困地区真正的发展起来，才能保证社会的稳定、民族的团结。
3.4生态移民与产业结构调整
内蒙古生态环境脆弱地区，日趋紧张的人地矛盾、草畜矛盾、持续恶化的生态环境、传统落后的生产方式，严重阻碍了农牧业的发展。农牧业的落后也制约了二、三产业的协调发展。此外，环境恶劣地区人口分布较为分散，农牧业仍采用各户分散经营的生产方式，几乎谈不上人口聚集效应。因此，依靠这些地区农牧业劳动力自发地大规模向二三产业转移，是不现实的，必须通过生态移民的集中安置使人口分布相对集中，改变过去以（农）牧户为基本生产单位，各户分散经营的生产方式，进行规模化的产业开发，逐步走上“公司、基地、农户”的产业化经营道路。这样有利于推进农牧业的产业化经营，有利于特色资源开发和特色产品生产、特色优势产业的培育，使地区产业结构得到调整。例如，可以依托生态移民安置区的水能、旅游、矿产等资源，发展加工业、服务业，发展特色农业、生态农业、生态畜牧业，提高农林牧业的集约化程度。此外，迁出区的生态建设也带动了草产业、沙产业和林产业的发展。
4、内蒙古生态移民战略实施面临问题及其成因分析
内蒙古生态移民作为一种地方建设战略，是以盟（市）级为基本规划单位，以旗县为承办法人来实施的。目前生态移民主要有几种模式：整体搬迁，集中安置，开发人工绿洲安置移民，生态园区型移民。截止2003年，全区生态移民总规模已达29万人。总体来看，内蒙古生态移民战略的实施，使迁出地生态环境得到了休养生息，使部分贫困人口实现了易地择业脱贫，促进了地区产业结构调整，加快了农牧区基础设施建设和城市化进程，对振兴民族地区经济，实现生态、经济、社会协调发展发挥了重要作用。然而，生态移民战略的深入实施，仍然面临着不容忽视的问题。
4.1“移民新村”受水资源瓶颈的约束
在内蒙古移民工程的规划实施细则中，便于”五通”(通路、通水、通电、通话、通广播电视)的地方被确定为移民点。至于地下水的储量以及是否符合未来的城镇化布局等问题的考虑欠缺。此外，移民村基本上都在建设配套的饲草料基地，而开垦的后果如何，则极少有人问津。如齐日哈图生态移民村，选址在赛罕塔拉和二连浩特之间，毗邻国道线和集、二铁路线，计划移民100户，人口超过4000人，以户均养羊200头折算，需要配套建设133.3hm以上的水浇草料基地。如果该项目按计划如期完成，齐日哈图将成为牧区的新型城镇之一。然而，这一移民新镇未来能否持续，却面临着巨大隐患：即水资源匮乏，环境容量有限。齐日哈图生态移民村位于苏尼特古河道，而目前，苏尼特古河道上已经有10个乡镇苏木，位于上游的赛罕塔拉镇已经处于地下水严重超采状态，齐日哈图又是边境口岸城市二连浩特市的供水水源地，而大规模的生态移民，又以耗水型项目为主体，必将给原本水资源短缺的地区带来巨大压力，为迁入区经济社会发!展埋下隐患。出现以上问题的原因：一是生态移民建设普遍缺乏生态科学的理论指导，科学界、理论界、各级决策部门的领导和当事民众几方脱节；二是各级管理和决策干部缺乏从实际出发的工作态度，不能很好的将生态学的基本原理与内蒙古的生态现实很好的结合起来。
4.2资金投入渠道单一，投资效益不高
资金的投入是生态移民能否成功的重要保障移民搬迁，迁入区的基础设施建设，土地资源开发等，都需要大量的前期投入。目前，内蒙古地区生态移民的资金投入仍以政府为主，自筹为辅。资金投入渠道的狭窄，使得生态移民投资的规模偏小、水平较低，严重影响了生态移民的效果。在资金管理上，一些地方政府很难保证有限资金的专款专用；在资金使用上，某些地方将资金全都投入到移民村的房屋建设上，结果房子盖得十分漂亮，却给当地政府和移民户都加重了负担，移民入住后，无力再拿出充裕的资金来发展生产，导致这一问题的原因：一是我国环保投资仍然严重依赖政府部门，计划经济时代政府单一的投资格局还在延续；二是生态移民效益主要体现为宏观性、社会性和长远性，很难刺激企业投资的动力；三是生态移民建设的资金管理机制不完善。
4.3迁出区出现新的生态破坏
生态移民的目的是为了恢复和保护生态，但如果移民后造成新的生态破坏，那就与国家的生态移民政策背道而驰了。若任其发展，必将影响到生态工程的实施效果和地区经济的可持续发展。据对乌海市禁牧移民工程实施情况考查，全市共有13.60万hm草场，退化面积占96％。为有效制止风蚀沙化、水土流失，从2002年12月起，实施全市禁牧并对有草原使用证和农业户口的纯牧户实施禁牧搬迁安置。然而，实地调查后却发现，牧民搬迁后空出的草场上，到处是正在施工的小炼焦厂、小陶瓷厂和小硅铁厂。形成新生态破坏问题的主要原因：一是对生态移民工程存在认识上的偏差，把生态移民工程看作是单纯的人口搬迁而忽视了迁出区生应归移民，但在具体实施过程中，由于治理与搬迁脱节，使草场产权实际上模糊不清，从而使一些小污染企业钻了空子。
4.4移民的文化素质偏低
迁出区的移民大部分文化素质偏低，社会文化适应能力较弱，缺乏生存发展能力和市场竞争能力。据统计，绝大多数生态移民只有小学文化程度，初中生极少。移民较低的文化素质直接影响着移民安置的稳定性和移民工程的可持续性，一方面，由于文化素质较低，移民的生态意识较差，再加上受金窝银窝不如自己的土窝的传统观念的影响，一部分移民尤其是年龄较大的农牧民不愿意离开祖祖辈辈居住的地方；另一方面，移民较低的文化素质及较弱的市场适应力和竞争力，决定了搬迁后其可供选择的致富门路少，即使向非农产业转移，也摆脱不了体力劳动的束缚。移民的低文化素质和脆弱的心理素质导致一种特殊的无形贫困，严重影响家庭经济的增长，进而影响到移民安置的稳定性导致部分地区出现“返迁”现象。
4.5移民村建设贪大求新、追求政绩
在生态脆弱的西部地区，通过有步骤、有计划地实施生态移民工程，无疑是解决生态退化和农牧民生活困难的最佳选择，然而内蒙古中部的一些移民村，由于地方政府不顾实际情况，贪大求新，追求政绩，移民户的房子盖得十分漂亮，但给当地政府和移民户都加重了负担，结果漂亮的移民村与移民户贫困的生活极不相称，移民工程搞成了面子工程、形象工程。
其原因：一是地方政府领导缺乏可持续发展的观念，没能从移民的长远利益考虑；二是移民规划的监督审核机制不健全；三是移民村的建设缺少公众参与，在安置过程中移民处于被动地位。
4.6移民过渡期的贫困问题
移民过渡期的贫困问题是指移民搬迁后三年左右时间在经济、文化、社会心理等方面面临的贫穷和一系列不适应问题，一是物质上的，指移民在过渡期的经济贫困；二是文化精神上的，指过渡期移民在文化精神上表现出的困惑与不适应。虽然过渡期的移民贫困是短暂的，但这个过渡期非常关键，若不从长远发展的角度来解决经济贫困，从文化心理上加以调适，从精神素质上加以培养，移民的搬迁乐业就会大打折扣，潜伏下来的历史问题就会成为区域社会经济发展的一个永久“瓶颈”。移民过渡期贫困问题的成因，一是绝大部分生态移民本身就属于贫困人口；二是移民搬迁中损失较大，包含有形财产损失、无形财产损失以及风险损失；三是移民的搬迁安置费用是补偿性的，补偿经费有限，移民的实质损失与风险损失不可能完全得到补偿；四是移民的低文化素质和脆弱的心理素质导致一种特殊的无形贫困严重影响家庭经济的增长；五是新家安置所需资金较大，加之迁入新地的移民由于不熟悉新的生产技术，不能及时改变原有的粗放耕作方式，造成收入结构单一影响移民经济状况的改善。
4.7对草原游牧文化认识上的误区
在牧区生态移民过程中，对草原游牧文化存在着认识上的误区，一是只要不放牧，就等于放弃民族传统文化；二是牧区畜牧业，少数民族文化等同于“落后”，必须对它进行“改造”或予以放弃。这两种错误认识，在一定程度上影响了生态移民战略在草原牧区的有效实施。
其原因，一是对草原游牧文化缺乏正确认识，没有认识到草原游牧文明的合理性。草原游牧文化的精髓是草原生态文明；二是对草原畜牧业演进规律，原始畜牧业、传统畜牧业、现代畜牧业，缺乏认识，对传统草原畜牧业的改造，并不是要摒弃而是要弘扬草原生态文化；三是对生态移民相关政策的宣传力度不到位；四是缺乏对民族文化发展规律的深入理解；五是对草原生态文明，草原畜牧业对推进城市化的重要作用，缺乏正确认识。
5、有效实施生态移民战略的对策思路
生态移民是一项极其复杂的系统工程，涉及到环境、经济、政治、民族等许多方面，要保证生态移民战略的顺利实施和民族地区经济可持续发展，必须要创建市场机制、政府机制和社会制衡、公众参与共同发挥作用的综合机制，通过相应配套的环境资源政策及多种调节手段的综合运用，实现内蒙古生态建设、经济发展与社会进步的共赢。
5.1生态移民要量水而行
生态移民过程中必须重视水资源的合理利用移民点的确定，要充分考虑当地环境容量特别是水资源承载力的大小，避免再次造成对水资源的生态破坏。在移民新村的建设中要选择节水型产业和开发项目，综合、循环、节约地利用水资源，最大限度地提高水资源的利用率，充分发挥市场机制对资源配置的基础作用，在移民村大力发展水利产业，合理定价，有偿用水，集约化地利用水资源，制定和完善相关的法律、法规，建立水资源及生态保护机制，监督水资源的合理开发和利用、规范用水行为。
5.2寻求多种资金筹集途径
生态移民需投入的资金较多，而且在一定时间内没有明显的经济回报，为此必须采取相应的资金筹集措施，探索移民扶贫，争取扶贫资金投入把生态移民与发展生态旅游结合起来，争取旅游资金投入，扩大对外开放。争取外资投入，一是以生态移民的名义，争取国际上、政府间优惠贷款的支持；二是结合旅游等有较好投资回报的开发项目，争取国内外民间投资对生态移民的支持。此外，国家还可以通过发行实施生态移民债券的形式，由全体国民极其后代负担移民成本。
5.3生态移民与产业结构调整和城镇化战略相结合
在移民迁出地区，要结合退耕还林还草，在减少粮食播种面积的同时，大力发展草产业、沙产业。在迁入区，要通过发展特色农业、农产品加工业和第三产业，创造更多就业岗位，促进农业剩余劳动力的转移。生态移民工程与城镇化战略实施要有机结合、统筹规划，将基础设施建设作为城镇建设的重点，加强移民村公路、农田水利、医疗卫生、文化娱乐、通讯等基础设施的建设，培育一批有竞争力的农工乡镇企业，利用乡镇企业的发展和集中所产生的外部经济“溢出效应”，在实现各企业之间相互促进和基础设施规模利用的同时，进而带动人口的集中，促进第三产业的发展，推动移民迁入区城镇化的逐步实现、搞好移民迁入区的城镇规划建设和管理，在充分论证的基础上，围绕城镇的比较优势做文章，尽快在移民迁入区建成能起到“增长极”作用的中心城镇。
5.4重视人力资本投资、走“文化移民”道路
在移民村镇的建设中要调整投资结构注重教育投资注重人力资本的积累努力提高移民的综合素质多方位多层次地对移民进行职业教育和技术培训让移民比较系统地学习和掌握一些文化基础知识和生产生活技能增强市场意识积累市场经验同时重视对移民子女的教育让适龄儿童全部享受义务教育总之只有突出移民教育的针对性实用性和移民子女教育的义务性才能从根本上提高移民的文化层次和谋生能力使移民安居乐业逐步走出贫困。
5.5树立科学发展观与正确政绩观
要在科学发展观的引导下，完善干部政绩考核机制，推行生态审计制度，明确“环境保护也是一种政绩”的思想，完善对领导干部施政过程的监督机制，发挥群众监督和舆论监督的积极作用，对群众反响强烈的虚假政绩、形象工程，要及时、严肃地进行查处，加大公众参与力度，提高移民和当地居民的积极性，在移民的准备“实施”过程及搬迁以后的生产恢复、生活恢复阶段，都需要公众参与获得安置区居民和移民的合作，参与及反馈意见坚持生态经济协调发展观，将节约用水、清洁生产、污染治理、循环经济、生态产业与移民村的建设紧密结合起来，在移民村的基础设施建设上，要坚持有形资产、经济基础设施，与无形资产、社会基础设施“并重”，确保移民迁入区经济的可持续发展。
5.6建立移民社会保障制度
移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后他们的生活、生产将面临巨大的风险和困难。如何解决移民安置中存在的问题，保证移民目标的顺利实现，除了有关部门的移民安置政策外，要从根本上长久地保持移民生活安定，就必须为移民设置一道“安全网”。因此，构建和运行移民社会保障制度，可以为移民顺利度过过渡期提供制度层面上的根本保障，对保持社会稳定有重大的现实意义。移民社会保障制度可包括：移民社会养老保险、移民医疗保险、移民社会救济以及移民社会互助。
5.7妥善处理生态移民过程中的民族问题
生态移民是一个复杂的系统工程，尤其是对民族地区的生态移民工作来讲，它与民族问题交织在一起。因此，在我区生态移民过程中必须充分重视蒙古族牧民在迁移中面临的问题，要搞好牧区生态移民的宣传动员工作，让牧民了解搬迁的目的和意义，使牧民充分认识到草原游牧文化的精髓是草原生态文明，进而取得牧民的支持，在移民迁入区的城镇化建设中要重点考虑民族传统文化的保留、继承和发扬问题，注意移民迁入区学校、文化医疗机构及人员的合理配备。
总之，生态移民是一项有利于生态环境保护有利于扶贫攻坚，促进内蒙古生态经济社会全面发展的系统工程，是内蒙古经济可持续发展的最重要的地方战略措施之一。移民工程的成功实施，将会稳定农牧民收入，提高农牧民的生活水平和生活质量，加速内蒙古全面建设小康社会的历史进程，其生态经济意义将是积极而长远的。
