摘 要:随着中国市场化进程的深化和经济的转型,效率和公平之争日趋激烈。如何保障弱势群体尤其是边缘群体的基本权益尤其是基本经济权利已经成为一个热点课题。当前,传统的政府办社会的福利提供方式出现了种种棘手的缺陷,同时这种机制的缺陷也促成了民办社会福利机构的出现和发展。文章通过分析传统社会福利提供方式并与民办方式进行一定比较,最终提出相应的政策建议。

关键词:社会福利 政府 民办

一、引言

从我国国情出发,尽快逐步建立一个较为完备的社会保障体系,完善现行社会保障支持政策已成为当务之急。老人生活不能自理,谁能来照顾?弱智儿童、弱能人士所需的特殊教育、职业训练、康复训练等服务有谁来提供?传统意义上,社会上的这些弱势群体,政府责无旁贷地要提高他们的福利水平,民政部门直属的很多社会福利事业单位正是承担这一职责。然而完全由政府担当这一任务,是不是有效率?有没有市场和第三部门(非政府非营利组织)参与供给?

二、国家办社会福利事业单位存在的问题

从理论上说,社会保障就是国家依据一定的法律和规定,为保证社会全体成员的基本生活权力而提供的救助和补贴。联合国国际劳工局社会保障司将社会保障定义为:社会采取一系列保护性措施,以帮助人们度过由失业、年老、疾病、生育、工伤和死亡而造成工资或收入损失的难关。

社会保障的范围很宽,其中社会福利事业单位承担其中一部分社会保障职能。社会福利事业单位是指集中收养社会孤老、残、幼的机构,主要包括由民政部门管理的社会福利院、儿童福利院、精神病人福利院和城镇集体办的福利院,以及农村集体举办的敬老院。随着我国社会主义市场经济体制的发展和国家各项改革措施的出台,福利事业单位面临着许多新情况,新问题,具体表现在以下几个方面:

1.与市场经济体制不相适应。社会福利事业单位作为社会保障的重要组成部分,具有福利性、公益性。在市场经济条件下,一方面,由于经济效益优先的原则,收入差距拉大,社会弱者有所增加,迫切需要建立健全社会保障制度,也迫切需要社会福利单位发挥其应有的作用,社会福利事业单位肩负的救助社会弱者、维护社会公平的责任加重。另一方面,市场不会因为福利事业单位的福利性和公益性而对福利事业单位的消费品实行优惠供应,加之社会补偿机制不健全,造成了社会福利事业单位以市场价格购入、以福利性支出的恶性循环的局面。

2.原来单一的服务对象的僵化的服务模式与社会需求不相适应。由于工业现代化、人口老龄化、家庭小型化的急速发展,家庭自我服务功能下降,退休孤老、无人照料的精神病人、老人、残疾儿童明显增加,这些人迫切要求进入条件较好的社会福利事业单位,社会福利事业单位的服务功能与日益增长的社会需求之间的矛盾也日趋凸显。面对这种形式,社会福利事业单位若囿于原本单一的服务对象和僵化的服务模式,则不仅无法充分满足日益增长的社会需求,而且有悖于社会福利事业发展的大趋势。

3.设施陈旧、设备简陋与其功能定位不相适应。早在20世纪80年代初,民政部就向全国提出了社会福利事业单位要由单纯供养型、向供养、康复、教育并举的现代康复型转变的总方针,要求摒弃传统的单纯供养的办院模式,逐步向收养、治疗、康复相结合的方向发展。同时,随着我国国民经济的飞速发展和国民生活水平的提高,公众的医疗保健需求也在发生变化,需要社会福利事业单位利用现有的医疗康复条件大力发展社区康复。而长期以来,由于欠账过多,某些社会福利事业单位用房危旧、护理设施落后、医疗设备简陋、工作人员工作环境差等老大难问题依然存在,严重制约了社会福利事业的发展。

4.医技力量与事业发展需求不相适应。社会福利事业单位担负着收养残疾儿童、老年人、精神病人等对象的职责,面临着残疾儿童康复、特殊教育、老年人康复、精神病人康复等多重任务,这就要求有较强的医护力量和过硬的特殊教育师资队伍。近年来,各地社会福利事业单位的医技队伍建设虽然有所加强,但相对于社会福利事业的发展状况而言仍有很大的差距。相形之下,师资力量则显得更为匮乏。由于技术力量薄弱而引发了很多问题,如医护制度。病历档案制度不健全,护理操作不规范,个别儿童营养状况欠佳等,康复和特殊教育工作在有的单位则几乎是空白。

三、民办社会福利机构存在的合理性

我国现行社会福利事业单位长期以来采用政府办政府管的模式,依靠上级拨款,机构臃肿,人浮于事,造成了福利机构内部无动力,外部无压力,用人机制和运营机制不活,管理体制僵化,服务质量上不去的后果,导致服务对象该享受的服务享受不到;国家有限资源应该发挥的效益发挥不出来,形成财力和物力的浪费,长此下去,必然严重影响我国社会福利事业的发展。

正由于此,民办社会福利事业单位是不是也能存在?民办社会福利收养服务机构,是指私人投资、合伙投资或社会社团举办的,不以营利为目的,为老年人、残疾人和其他有特殊困难的人提供居住、生活照顾、医疗护理、康复教育和职业培训服务的社会福利机构。从定义上看,把这里所谓的民办社会福利收益服务机构归结为第三部门供给更为恰当。

事实上,民办社会福利事业单位在我国是存在的,虽然目前民办社会福利事业单位数量还不多,规模还不大,但它毕竟是存在的,而且正在蓬勃地发展。

民办社会福利事业单位举办主体一般有四类:由社会团体举办;由经济实体、企业投资举办;自愿组合,合伙举办;私人出资举办。这四类举办实体的共同点是依靠自己的力量,开办社会福利服务机构,为社会上有需要的人士提供帮助。机构的资金来源以自筹为主。实行自收自支,自负盈亏。日常的经费来源,主要是服务性收费,其次是接受社会各界的捐助和政府的资助。机构的服务项目主要分为两类,一类是为老年人提供居住、生活照顾、医疗护理、康复等服务,该类服务占民办福利服务机构主要部分,二是弱智儿童、弱能人士提供特殊教育、职业训练、康复训练等服务。每个机构有不同的侧重点,有侧重临终老人、重病老人的照护的,有为4~18岁中、重度弱智人士提供特殊教育、托养服务的,有为弱智青年提供职业训练服务的等。

综观这些民办社会福利收养服务机构,具有规模大、专业性强的特点。在服务项目的设置上,它们根据社会需求,看准空缺,在有一定难度的项目上下功夫,弥补了国家办的社会福利事业单位的不足,已成为社会福利事业的重要补充。

广州市自1984年首家民办社会福利机构--益寿医院创办以来,各类民办社会福利服务机构逐渐开办和不断发展。经历了从无到有,从小到大,从单一的到多种的,从比较简陋到较完善的过程。促使其产生、存在、发展有以下因素:

(一)客观因素

1.政策导向。1979年以前,社会福利事业基本上由国家包揽,社会福利事业由国家单一包办。十一届三中全会以后,特别是改革开放政策后,一方面,国家允许多种经济成分并存,政府扶持和鼓励个体经济发展,为民办社会福利事业的发展提供条件,另一方面,社会福利体制改革促使社会福利事业由国家包揽向多层次、多渠道、多形式方向发展。政府在资金筹措、土地使用等方面积极鼓励和扶持集体、个人举办不同形式、不同内容、不同体制的社会福利服务机构,这也为民办福利事业的发展提供了有利的政策环境。

2.社会需求。社会需求是民办社会福利机构得到发展的基础。过去,由于福利体制单一,福利服务设施不多,社会福利设施配置、服务项目、服务内容、服务方式,显然不能满足社会的实际需要。在这种情况下,民办社会福利收养服务机构应时而成,它既满足了社会的需要,也为自己找到了生存的空间。中、重度弱智儿童教育学校和益寿医院的创办就是典型,填补了服务空白。

3.生活水平提高。近年来,随着经济的不断发展和人们生活水平的提高,家庭的经济实力也大幅度提高。一般来说,与国家办的福利事业单位相比,民办福利服务机构的收费标准较高。随着人们经济收入的提高,也为有需要的人进入各种服务机构提供了条件。

(二)主观因素

民办社会福利收养服务机构创办人都是具有一种开拓进取、热心社会公益事业的精神。他们追求的不是个人利益,而是为社会做一些事情。

四、政策建议

传统上由政府办的社会福利事业单位,出现了种种问题,而与此同时,民办社会福利事业单位正蓬勃发展起来。民办社会福利收养服务机构是社会福利事业的一种新形式,充满着生机和活力。它满足了群众对社会福利服务多层次的需要,有利于充分利用社会资源,挖掘人、财、物的潜力,调动各方积极性、多渠道、多层次、多形式兴办福利事业。随着商品经济的迅速发展,福利体制的深化改革和政府工作职能的转变,许多福利服务设施将从机关和企业中分离出来,民办社会福利事业的前景将更为广阔。社会福利社会办,民办公助将成为今后社会福利的发展方向。所谓社会福利社会化是在政府的领导下,改变社会福利事业由国家包办的局面,广泛动员和依靠社会力量多层次、多形式、多渠道兴办社会福利事业,逐步形成政策配套、设施完善、多方参与、管理规范、服务优良的工作体系,建立起以国家举办的社会福利机构为骨干,以社区福利服务和民办社会福利机构为主体,以家庭保障为基础的社会福利服务网络。

下面提出几点具体的政策建议:

1.社会福利事业这一领域,政府可以改变原有的完全由国家包办包管的政策,放手让私人和第三部门去处理,尤其是某些专业性服务领域,例如照护临终老人、重病老人的,为4-18岁中、重度弱智人士提供特殊教育、托养服务的,有为弱智青年提供职业训练服务的等,因为这些专业性服务在政策上所办的社会福利事业单位中不能很好地提供。

2.政府放手社会福利事业,并不意味着政府不管,完全随民办社会福利事业单位自己来干。因为这样有可能会出现私人部门和第三部门严重亏损的情况,最终导致私人部门和第三部门撤出这一服务领域。民办福利服务机构替政府分忧,解决部分社会问题,是社会福利社会办的一个重要方面,因此政府应把它纳入社会保障规划,从而全面规划、宏观调控,扶持引导,在政策上有所倾斜。

3.私人部门和第三部门从事社会福利事业,可能出现极个别牟取暴利的现象,这就失去其原本的“福利”涵义,而政府的职能中有一条就是要兼顾社会公平,因此,政府必须出面干预、指导民办社会福利事业单位的活动。例如,要加强管理,明确主管部门及其职责,明确民办福利机构的性质、任务、宗旨、规定开办必须具备的条件,明确注册登记程序、管理要求、服务标准、监督机制、扶持优惠政策等一系列的问题,使民办福利机构有章可循,有法可依,管理部门也能依法行政、依法管理。

总之,针对国家包办的种种弊端,必须铲除旧弊,革故鼎新,在管理体制和运行机制上实行彻底地改革,在优胜劣汰的市场经济规律作用下重新调整,改变人们原有的思维模式和工作方式,发挥人的生命潜力,尊重人的个性,真正贯彻以人为本的宗旨,不断改进服务质量,提高服务水平,扩展服务领域和服务对象,从根本上革除国家包办包管福利事业单位而形成的体制僵化,分配不公等弊端,加快社会福利社会化进程,是社会福利事业改革的方向。

参考文献:

1.苏明.财政理论研究.中国审计出版社,2001

2.张仲.立足社会化 深化社会福利事业单位改革.中国社会工作,1997

3.徐驰,陈云嫦.广州市民办福利收养机构的调查.社会工作研究,1995(4)