摘 要： 发端于 ２０ 世纪 ８０ 年代的社会福利社会化， 其改革动机不断复杂化。尽管该政策产生了一些积极的效果，但离政府的预期目标尚有距离。

关键词： 反思； 社会福利社会化； 政策

２０ 世纪 ９０ 年代之前， 中国内地的养老机构几乎全部是国有或者集体所有的。因此，资金不足、福利机构少和服务水平低使得老年人的有效需求始终得不到满足， 而且缺口越来越大。为了改变这一状况，民政部开始探索社会福利社会化思路。这一探索在 １９９８年以后变为实际的政策引导和资金扶持。一方面， 国有养老机构改革了内部管理制度； 另一方面， 民办养老机构开始出现。到 ２００２ 年底， 社会力量举办的社会福利机构达到 2000多个， 占全部 3800 个社会福利机构的 ５．２６％（中国网， ２００３）政府在社会福利社会化方面的目标是： 到 ２００５ 年基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络。由此目标出发，推进社会福利社会化的总体要求包括四个方面， 即投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多元化和服务队伍专业化（国务院办公厅， ２０００。）

一、社会福利社会化政策的发展过程

改革开放以来社会福利事业的发展过程， 就是逐步走向社会化的过程（多吉才让， 2000）。陈之楚和曹颖（2000） 认为民政部早在 1983 年就已经提出： 社会福利社会化是中国社会福利事业改革和发展的根本方向。实际上，当时民政部的说法是“兴办会福利事业要调动多方面的力量， 广开门路， 采取多种渠道。”这一指导思想在1984年漳州全国城市福利事业单位改革整顿经济交流会议上得到进一步明确。1989年，民政部召开全国社会福利事业单位深化改革工作座谈会， 进一步提出“坚持社会福利社会办的方针”。1994年， 民政部在第十次全国民政会议正式提出“深化福利事业单位改革，加快社会福利社会化进程”。1998年以后， 政府加大了对社会力量兴办福利机构的政策引导和资金扶持。同年， 为了推动社会福利社会化的进程， 民政部在各地探索与实践的基础上，选择 13 个城市进行了社会福利社会化试点。1999年底， 民政部颁发了《社会福利机构管理办法》， 就社会福利机构的审批、管理和法律责任等方面进行了明确规定。２０００年， 在民政部的努力争取下， 国务院办公厅转发了民政部等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》。至此， 社会福利社会化突破民政部的局限， 上升为整个政府层面的行为。

在此有利形势下， 民政部于同年 ４ 月在广州召开全国社会福利社会化工作会议。此次会议总结了以往发展社会福利事业的经验，确定了今后五年积极推进社会福利社会化进程、加快发展社会福利事业的总体要求、目标任务和政策措施。此后， 民政部与建设部一道颁布了《老年人建筑设计规范》， 下发了《关于开展区域社会福利机构设置规划工作的指导意见》。２００１年 ３ 月，《老年人社会福利机构基本规范》作为行业标准予以实施。２００４ 年民政部工作重点中， 推进社会福利社会化也被列入三项主要工作之一（民政部， ２００４）。

二、利社会化的内涵及动力

虽然社会福利社会化已经有二十余年的历史， 该概念的正式提出也已经有十年时间， 但是人们对“社会福利社会化”的准确定义还没有形成共识（孙炳耀，杨团， ２００１）。从政府方面来看，《关于加快实现社会福利社会化的意见》（２０００） 提出， 社会福利社会化的总体要求包括： 投资主体多元化， 服务对象公众化，服务方式多样化， 服务队伍专业化。从学术方面来看， 一般认为社会福利社会化的内容应当包括：第一， 政府必须将一些能够由社会承担的职能交给社会机构去办， 从而使政府得以精简，集中精力做好行政工作； 第二， 改变政府直接办服务机构的做法， 参考经济领域中“政企分离”的做法， 重构政府与下属服务机构的关系， 扩大服务机构的经营自主权，使其成为不依附于政府的独立的社会服务机构； 第三， 允许甚至鼓励民办非企业组织的发展， 让它们在社会服务领域发挥越来越大的作用， 以扩大福利服务的总供给量， 满足人们的需求；第四， 开发民间资源， 拓宽资金渠道， 改变过去政府单独承担全部福利服务成本的状况， 发展慈善事业， 为福利服务注入新的血液（孙炳耀， 杨团， ２００１）。

从社会福利社会化的发展来看， 该政策的形成是一个渐进的过程。改革开放以后， 由于国家工作重点转移到经济建设上来，人们的生活节奏加快， 一部分富裕的双职工家庭要求自费收养的对象越来越多。同时， 民政部门兴办的社会福利事业， 由于城市中实行普遍就业政策，“三无对象”锐减而呈现萎缩状态。因此，社会福利社会化最初的动机有两个， 一是摆脱民政部门社会福利单位及其员工的困境； 二是满足自费老人机构养老的需要。此后， 一些机构和个人出于营利或公益的目的， 希望政府放宽进入标准，以使他们有机会致力于社会福利事业。后来， 政府发现国有社会福利单位效率比较低下， 也希望通过私人机构参与竞争来促使国有机构提升服务效率。

政府则重点从供需矛盾来阐述社会福利社会化的必要性。《关于加快实现社会福利社会化的意见》（２０００）认为长期以来， 我国社会福利由国家和集体包办， 存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题， 难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要。因此， 社会福利社会化就是要扩大资金来源、扩充机构、提高服务水平，从而满足民众对福利服务的需求。除了要进一步建立健全社会保障制度，促进社会稳定和社会文明进步之外， 政府还希望通过推进社会福利社会化， 来扩大内需， 拉动经济增长，增加就业。简而言之， 社会福利社会化的动力是历史形成的， 在此过程中， 有不同的利益群体介入其中， 而政府的期望也不断复杂化。

三、会福利社会化的影响

政府对于社会福利社会化的评价是相当正面的， 唯其如此， 才会希望继续推进该政策。民政部部长多吉才让（２０００）在全国社会福利社会化工作会议上， 回顾社会福利事业改革与发展时， 认为国家、集体举办的社会福利机构面向社会深化改革， 增强了自身活力； 而且， 多形式、多渠道发展社会福利事业的局面开始形成。

各类国家举办的社会福利机构从改革内部管理制度入手， 全面推行了管理人员聘任制、服务人员合同制和按劳分配制度，增强了服务意识和效益意识， 提高了管理水平和服务水平， 初步了实现了由封闭型向开放型、单纯供养型向供养康复型、救济型向福利型的转变， 软硬件都得到了加强 （ 中国网，２００３）。集体举办的社会福利机构是“社会办”福利机构的最主要部分，在民政部的统计口径中，“社会办”福利机构大致包括集体办和民办两类。因此， 集体举办的社会福利机构基本就是那些由街道及乡镇政府兴办的福利机构（孙炳耀， 杨团， ２００１）。１９８３年民政部提出街道可以办社会福利事业， 促使集体社会福利机构迅速发展。仅仅从 １９８３ 年到 １９８９ 年， 街道兴办的社会福利事业单位就达 ８１３３ 个， 增加２４ 倍（北京师范大学社会发展与公共政策研究所社会福利社会化课题组， ２０００）。２００２ 年， 集体办福利事业单位拥有床位 ９２７， ０００ 张， 占总床位数的７４．１％（民政部， ２００２）。１９９８ 年之前， 民办社会福利机构几乎处于空白。从 １９９８ 年开始， 政府加大了对社会力量兴办福利机构的政策引导和资金扶持。许多投资者也认为，兴办福利机构虽然在创业阶段具有利润率低、成本回收慢等特点， 但从长远来看， 只要有政策的扶持， 福利机构的收养人数逐步增加并形成规模后， 将是一个省心省力、收益稳定、抗风险能力强的投资领域。因此，１９９９ 年民政事业统计公报中首次列出民办福利单位的数据。当年， 民办福利单位拥有床位17， ０００ 张， 占 １．６％。到２００２ 年， 床位数增加到 ６３， ０００ 张， 占比重也增加到 ５％（民政部， １９９９， ２００２）。

这些变化产生了积极的后果， 任振兴和孙志祥（２０００） 认为， 社会福利社会化已经达到了部分目标尚晓媛（２０００）则认为，在政府资金短缺的情况下， 国家福利院的以经费来源多元化为中心的改革，“社会福利社会办”和“社区服务”等政策在解决社会问题和满足社会需求上取得了有限的成功。由于一系列相关法律和政策的实施，政府向社会力量提供了更多支持， 其管理也变得更为正规。社会福利融资渠道初步实现多元化， 政府在没有直接的、大量的财政投入的情况下成功地帮助弱势群体， 并且通过利用市场和社区力量的运作满足居民对福利服务的需求。民政部门开始转变自身功能，把经营功能移交给社会福利机构， 部分管理功能也由行业协会来责任。服务对象由“三无老人”扩展到全社会， ２００２ 年自费老人占全部收养老人的比重达到四分之三（民政部财务和机关事务司，２００３）。因此， 金双秋（２０００） 认为社会福利社会化的提出， 给转型中的国有社会福利院事业带来了一次挑战和机遇。

其他学者尽管承认社会福利社会化取得了一些进展， 但是他们认为这一政策并没有产生实质性变化。一方面，许多深层次问题并没有触及到。民政部社会福利社会化调研组也认为许多民政部门仅仅停留在社会福利社会化的倡导和号召上， 登记审批没有依据， 监督管理没有办法， 鼓励兴办没有政策，在一定程度上严重滞后于形势的发展， 形成被动应付的局面； 另一方面， 改革过程中出现了一些新问题，它们主要涉及如何处理政府、社会和市场的关系。例如， 郭伟和（２０００）就认为政府、社会和市场无法成功合作。部分民办福利机构过于关注利润， 损害了社会福利的基本属性。在对山东省两个民办养老机构的调查研究基础上， 孙艳艳和王炜（２００４）认为在目前过渡时期， 民办养老机构实际上作为一种特殊的第三产业进入市场的， 因此不可避免地具有福利性与产业性的双重属性。部分民办养老机构为了获得更多利润， 减少服务人员、使用未经培训的廉价护理人员、降低服务质量；或者利用政府提供的机构设施和场地兼营营利性项目。这些活动都违背了非营利机构的经营原则， 是对社会公共福利资源的歪曲使用， 损害了社会福利对象和公众的利益（梁鸿，唐苏颖， ２００３）。政府在减轻财政负担的同时， 并不愿意给国有福利机构完全的独立权。因此， 在社会福利社会化过程中， 政府职能出现越位与缺位的现象（ 高灵芝等，２００４）。