一、社区公共事务与社区利益相关者

社区治理主体是社区利益相关者，即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人和组织的总称，包括政府组织、社区组织、社会中介组织、驻社区单位、居民等。社区利益相关者的多元性和复杂性是由社区公共事务属性所决定的。社区公共事务是公共产品的组合而不是某项公共产品，它不仅是某一家庭或某一组织的需求，而是涉及多个家庭和多个组织的共同需求，是个体需求的集合，它涉及多个行为主体之间的复杂权利关系，它需要建立一种集体选择机制来解决个体需求表达与整合问题。治理社区公共事务需要社区利益相关者贡献资源，分摊成本，共享利益，这也需要建立一种平等协商机制，以实现资源倍增效应。目前，政府组织是资源的主要拥有者，没有它们的参与，社区公共问题难以解决，但是，政府资源相对于社区需求来说也是有限的，政府组织也需要动员其他社会资源。公共产品的非排他性和非竞争性会促使人们产生“搭便车”（捡便宜）的行为，这也需要建立一种相互监督和相互约束机制，它比外部力量的强制性监督往往更为直接、成本更低而收益更大。我们结合案例做一分析：

案例：澄浪社区便民桥的建设与管理

在宁波市海曙区的澄浪社区，南塘河将“三水丽景小区”和“小南海小区”自然分开，社区居委会办公室坐落在“三水丽景小区”。绝大多数居民都是从市中心搬迁而来，这种迁移使邻里之间互不认识。如何增加居民之间的熟悉程度，进而增强社区认同感和社区团结，既是居民的普遍性要求也是社区组织的工作重点。但由于“三水丽景小区”和“小南海小区”之间没有直接通行的桥梁，这不仅使居住在“小南海小区”的居民出行不便，也使居民之间沟通、参与存在天然障碍。“小南海小区”居民常常因通行不方便而难以参加社区活动，其反响强烈。2001年3月，在社区议事委员会全体会议上，委员们建议在“小南海小区”与“三水丽景小区”之间的南塘河上架设一座便民桥，将两个居住小区联接起来，消除居民之间沟通、参与的天然屏障。架设桥梁首先涉及如筹资的问题。委员们建议：采取三个三分之一的办法来解决资金问题，政府、社区居委会、居民各出资三分之一，议事委员会具体操办居民捐款事宜，社区党组织负责与政府部门协调，居委会负责筹集另外三分之一资金。社区组织与区城市建设局、街道办事处召开三方协商会议，最后达成协议：桥梁仅供步行之用，不得承载机动车辆，设计和建设及其资金全部由区城市建设局负责，日常管理由社区物业管理部门负责。根据协议，不到3个月，便民桥建成通行。社区议事委员会常务副主席、宁波市文化名人王重光将便民桥命名为“柳亭桥”（唐代时，此处建有一座凉亭，取名为“柳亭”），并撰写“柳亭小记”，社区议事委员会主席曹厚德题写桥名；社区组织与物业管理公司协商，共同制定了“柳亭桥”管理规定：①为了维护夜间“小南海”与“三水丽景”的相对封闭，实行定时通行，通行时间是每天6：00～18：00；②“柳亭桥”为人行便桥，禁止通行机动车，禁止聚众滞留，纳凉聊天；③不准攀爬桥梁及栏杆，不准在桥面上蹦跳追逐，不准在栏杆上晾晒物品；④“柳亭桥”的日常管理由物业管理部门负责；⑤希望广大居民当家作主，共同爱护“柳亭桥”，对违反规定者，人人有权批评禁止。

案例说明：（1）“柳亭桥”是一组公共产品，包括选址、设计、资金、建设、管理与维护、行为规则的组合，不只是其中的某项公共产品，如果我们认识不到公共事务的“产品组合性”，就会产生“重建设轻管理”问题，最终出现“公地悲剧”。（2）“柳亭桥”建设与管理涉及政府组织、社区组织、物业管理部门、居民等各种利益相关者，需要他们走出“集体行动困境”，彼此贡献资源与分享收益。（3）面对面协商是利益相关者之间的合作机制，通过社区议事委员会的面对面协商使居民分散性个体需求整合为居民一致性集体需求，协议标志着桥梁短缺以及建设便民桥成为 “社区公意”；“社区公意”容易吸引政府“注意力”，增大了社区获取政府资源的概率（机会），促成了社区组织与政府组织之间的面对面协商；社区组织与政府组织之间所达成的协议提高了社区组织与物业管理部门的谈判地位，促成了双方之间的面对面协商并共同制定管理规定；管理规定明确界定了居民的正当行为和不正当行为，为居民自我约束以及居民之间相互监督提供了制度规则，从而解决了第三方（如城市管理部门）监督因成本过高而难以实施的问题。

社区治理是社区利益相关者之间通过面对面协商，增进共识，消除分歧，合作互动，共同解决社区公共问题的过程；社区利益相关者之间的平等参与不仅仅是一种手段，也是一种资格（参与者之间权利和义务对称），还是社区走向自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程；社区平等参与机制既不可能是行政命令机制，也不可能是市场交换机制，而应该是面对面协商机制。

二、“理念主体”与“行动主体”

但现实生活中，并非所有的利益相关者都会同时参与某类社区公共事务的治理。对此，我们需要借助于“理念主体”和“行动主体”这对概念，来对社区治理主体做进一步分析。所谓“理念主体”，是指治理的价值理念倾向于所有的利益相关者都是社区治理主体，均拥有平等参与权利和参与机会。所谓“行动主体”，是指实际参与某类公共事务治理过程的行动者。一般来讲，“理念主体”多于“行动主体”，它来源于公共空间范围、制度安排、技术条件、公民意识等多种因素的影响。

1、公共空间范围影响着“行动主体”数量

社区公共事务在公共空间范围上存在大小之分，也就是说某类公共事务的受益群体或受损群体存在多少之分。例如预防火灾涉及社区所有利益相关者诸如社区居民、驻社区单位、社区组织、消防部门、其他政府部门等，如果没有所有利益相关者的共同参与，要有效预防火灾是相当困难的。任何一位居民或单位的不安全行为都可能造成一场火灾，一场火灾可能使多个家庭或多个组织受损，而有效预防火灾则可以使所有家庭和所有组织受益。缪勒认为，“社会秩序、环境质量，是每个人通过不偷窃或不污染的行为方式对这类公共物品的‘生产’做出贡献来提供的。对这类典型的公共物品来说，所供给的数量在某种程度上是每个人的贡献的累计加总。克制自己不偷窃的人们越多，社会就越有安全保障，所有成员所享受的利益就越大。”[①]维护社区安全需要建构各种利益相关者之间分工合作、协同共事的治理网络。

相反，楼道有序或无序对本楼道居民来说利益关联度高、敏感度强，而对其他楼道居民来说则利益关联度低、敏感度低，因此，实际生活中，楼道秩序的优化往往需要本楼道居民合作提供多种公共产品诸如垃圾清扫清运、路灯维护、禁止乱推杂物，和谐邻里关系等。

2、制度安排影响着“行动主体”数量

以选举制度为例，直接选举制度为全体选民提供了参与机会，户代表选举制为较多的选民提供了参与机会，而居民代表选举制则为较少的选民提供了参与机会，三种选举制度所规定的参与者数量依次递减。假如一个社区有资格的选民为4000人，居民家庭为2000户，居民代表为100人，在不考虑其他因素的情况下，三种选举制度分别规定的参与者就是4000人、2000人、100人。如果说民主意味着参与机会和参与权利均等，那么，直接选举制优越于户代表选举制，户代表选举制优越于居民代表选举制。

但是，社区成员到底选择哪一种选举制度，也需要通过一种集体表决机制来决定。社区治理在坚持平等参与原则的同时，更应该坚持集体选择制度，即在尊重居民自主选择权的基础上，通过一套公正程序和民主协商机制，将居民个体选择集合为社区集体选择。制度建设的重点不在于制度的设计而在于设计出来的制度是否可行，是否具有可实施性，制度的可实施性取决于制度是否被行为者集体认可和集体遵循，只有那些被集体认可并遵循的制度才可能进入自我运行状态；从自组织角度看，即使是外部输入的制度，也需要为共同体成员集体认可和遵循，制度才能从“被组织”状态进入“自组织”状态。对此，青木昌彦将制度进一步界定为：“关于博弈重复进行的主要方式的共有信念的自我维系系统……博弈规则是由参与人的策略互动内生的，存在于参与人的意识中，并且是可自我实施的……”[②]

3、技术条件也影响着“行动主体”数量

这里所指的技术，是指影响社区利益相关者参与的设施、方法、手段等的总称。现代城市社区的人口规模较之过去发生了很大变化，从过去《中华人民共和国城市居民委员会组织法》所规定的100～700户居民设立居民委员会，发展到现在的1500户以上居民组成社区。社区地域面积也大幅度扩展，从过去的1～2条里弄（背街小巷）发展到现在的跨越大道包容若干街道和里弄的地域。在非市中心的社区，其地域面积可能比市中心一个街道办事处所辖地域面积还大。人口规模和地域面积的扩大都增加了居民参与难度。社区居民工作场所与居住场所的分离以及人员流动也增加了居民参与难度。如何吸纳居民参与公共事务，需要开发和利用新的技术，建设居民交流、沟通、议事、投票等平台。宁波市海曙区建立的“81890”（宁波话的谐音就是“拨一拨就灵”）公共信息平台，集电话求助网络和电脑网络于一体，既成为社区服务需求与商家上门服务的信息中介和信用中介，也成为各个社区居民开展“网上论坛”的技术平台，也可进行网上投票，这在一定程度上可以减少了居民参与困难。

4、公共意识影响着“行动主体”数量

社区生活领域坚持集体福利最大化原则，社区生活有序化需要利益相关者具有社区公共意识。社区公共意识的一般要求是社区成员对社区要有认同感、归属感、责任感、伙伴意识，具有参与公共事务治理的行为；社区公共意识的高标准是有志愿精神和乐于助人的美德并积极参与志愿者行动。不少学者论述过公民意识与公共参与之间的正相关关系。早在19世纪初期，托克维尔就称颂美国人的志愿参与精神是美国繁荣民主所不可或缺的“革命性文化”；德鲁克认为，“公民身份意味着积极承诺，意味着责任。公民身份意味着一个人在社区、社会和国家中有某种影响。”[③]罗伯特D.帕特南认为，公民身份是参与、平等、团结、信任和宽容的集合，“公民共同体的公民身份首先是由积极参与公共事务来标识的”，“要求所有人拥有平等的权利承担平等的义务”，“有美德的公民还是乐于助人的、相互尊重的和相互信任的，尽管他们在具体事情上的意见并不一致。公民共同体绝不是没有冲突的……但他们对他们对手的观点是宽容的。”帕特南通过实证研究，发现了意大利不同地区公民意识差异与民主参与程度差异以及治理绩效差异之间的正相关关系。[④]

理解“理念主体”与“行动主体”的区别及其影响因素，有助于我们观察和研究实在的社区治理行动。一方面，它为我们判断制度的合理性提供了一个标准，制度设置应遵循平等参与原则和集体选择制度，至少要保证社区成员均属于“理念主体”；另一方面，它为我们分析社区治理过程中谁是“行动主体”及其影响因素提供了一种方法。