[内容摘要] 本文利用帕森斯AGIL模型来分析城市社区发展。提出社区作为最基层的功能整体，必须要具备获得资源的能力、实现目标的能力、整合资源的能力以及维持模式的能力。社区功能整体是一个动态的协调过程，离不开社区经济、社区目标、社区参与以及社区制度体系四方面的互动合作，并在此基础上形成由下到上的社区发展道路。论文针对这四方面的功能对推进我国城市社区发展提出若干思考。
[关 键 词] 社区发展，AGIL模型
一、作为功能整体的社区
社区概念的内涵和外延在学术界一直存在较多争论，但这并不妨碍对社区研究的日益深入。据统计社区的定义有140多种，有的从社会群体、过程的角度去界定社区；有的从社会系统、社会功能的角度去界定社区；有的从地理区划去界定社区；有的则是从价值观、生活方式的角度去界定社区；还有的从归属感、认同感及社区参与的角度来界定社区。徐永祥（2002）对社区概念加以总结，提出“社区是由一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体”。综合各项研究结果，社区有两个本质特征：一是在地域性方面表现出的“初级地方单位”，二是在利益共同体方面表现出的 “人口紧密互动”。这两个方面是紧密融合的，人们在共同居住的生活区域中紧密互动，并在互动过程中形成共同观念和公共事务，于是群策群力建立组织机构，改善生活环境，并进而实现社区内部整合，构成一条由下到上的社区发展道路。
具有地域性的社会科学概念有四个，分别是邻里、社区、区域和国家。社区是介于邻里和区域之间的概念。社区比邻里范围更大，能够满足人们的各项基本需求，从这个意义上说社区是最基层的功能整体，是社会的细胞。社区、区域和国家是不同地域层次的功能单位。一个区域往往是众多社区构成的大的网络性结构。社区对生活在本社区内的居民发生深刻的影响和内在整合，而区域和国家是通过社区为中介，影响具体生活着的个人。自马林诺夫斯基以来，就一直强调社区作为功能整体的性质，因此社区承接各项公共事务的基础载体。社区的功能优化，推动着宏观区域整体的社会进步。
把社区作为功能整体来研究，关键是考虑整体中各部分之间相互作用的关系和各部分对整体的关系。在关于社区功能的诸多研究中，有的学者提出现代城市社区具有互动功能、人际影响功能、互助功能、组织和参与功能和赋予地位的功能。也有学者提出社区具有经济功能、政治功能、教育功能、卫生保健功能、社会功能、休闲娱乐功能、宗教功能和福利功能等。从方法论上而言，目前对城市社区结构和功能的研究大多停留在描述阶段，缺乏科学的综合，还缺乏合适的分析框架来分析城市社区的功能和运行。
结构功能主义提出所谓功能整体是在功能上满足整体的需要并维持着整体社会稳定的各个部分构成的复杂系统。帕森斯（T.Parsons）可以说是对功能主义进行了全面而系统的理论研究的领袖人物之一。他提出人类行动的一般原理，即AGIL模型，认为一个功能整体只有满足了四个需求，才能发挥其功能、才能维持其秩序和稳定。这四项最基本的需求为：对环境的适应（Adaptation）、对目标的实现（Goal attainment）、将社会整合为一个整体（Integration），以及对功能模式的维持（Latent pattern maintenance）。社区作为最基础的功能整体，也需要上述功能协调地发挥作用和稳定地良性运行。我们借鉴帕森斯的AGIL模型应用于社区研究，提出社区作为城市发展的基层功能载体，它的管理、运行和发展也离不开这四部分功能的有效运作和动态推进。在此基础上，我们将分析我国当前城市社区发展存在的若干不足，并试图提出有针对性的对策方案。
二、获得资源的能力：社区经济与公共资源积累
城市社区经济是以社区为载体，依靠社区力量，促进社区经济水平提高和公共资源积累，并通过社区公共资源的优化配置，满足社区成员物质和文化生活的需求，为社区建设提供物质基础的物质资料生产和商业服务活动。社区经济有两层含义，一是社区街道所属的经济，二是社区辖区内所有的经济活动。
社区经济是社区发展的经济基础，社区经济为社区发展提供了必须的公共资源积累。城市社区如果能在建设初期拥有雄厚的经济基础，街道经济比较发达，那么一般来说，社区建设的起点会更高，力度也会更大。社区发展需要必要的社区管理设施、社区文体设施、社区福利设施、社区卫生设施、社区环境和市政设施等，根据分级社区配置不同标准的硬件条件，满足不同层次居民的需求。各项社区发展项目也需要必要的公共投入保证其开展和运行。如果社区经济发展薄弱，缺乏必要的公共资源积累，社区发展是缺乏根基的，是无源之水、无本之木。不少城市地区政府财政通过这样或那样的工程塑造了不少社区建设的样板，但如果缺乏社区层面上公共资源积累的有效机制，这样的社区发展是难以持续的。
目前城市社区发展还很大程度上依靠地方财政。虽然城市发展加强了基层政府的财政能力，但如果社区发展过度依靠财政拨款的话，面临的资金瓶颈还是非常巨大的。因此社区经济发展的程度直接决定了社区发展的能力。目前，社区经济的经济积累机制呈现多样性的发展趋势：一是自营经济，即由街道直接经营的公司、工厂和商店等。而这种原始的街道经济形态在社区建设的初期大多转向了市场化，与街道脱钩了。二是社区服务经济，主要指发展便民利民的服务项目，依靠有偿服务来发展社区经济。三是承包经济，即把原来由街道直接经营的实体以一纸承包合同，交给其他主体经营。四是租赁经济，即将街道拥有支配权的经营场地出租给厂商。五是税收返还，即通过招商引资创办企业，这些企业上缴的税收中按一定比例返回街道。六是股份经济，即街道投入某种资产或出资，与另一方组成股份制公司。为了更好地实现政企分开，街道逐步从自己办企业转向招商引资、办经济园区，当前除了第一种外，其他五种形态都是目前街道经济的重要形态。特别是从1994年我国开始试行分税制起，街道税收返还逐步成为社区经济的主要来源。
三、实现目标的能力：解决社区公共事务
社区经济是社区发展的手段，而非目的。社区发展的根本目标是解决社区公共事务提高社会公益，促进社会进步。在城市化发展、经济改革、社会结构变迁的过程中，人口老龄化、城乡人口流动增加、旧城区改造和城市更新、居民生活质量和社会服务需求增加，使城市公共生活空间的不断扩大，逐步产生积累了一系列的城市问题。在“小政府、大社会”的管理格局下，以解决社会问题为导向的社区发展在经济就业、人口发展、社会保障与环境保护等各个方面发挥积极的作用，使社区成为社会经济协调发展的有效载体和良好机制，具体包括以下若干方面的公共事务实践：
（1）社区服务。社区服务是以社区组织为依托，以社区居民的自助互助为基础，面向全体社区成员，以提高社区居民生活质量为最终目的的社会服务。它既包含面向社会弱势群体和优抚对象的福利性服务，包含面向全体居民的便民利民服务，也包含面向社区企事业单位和有关团体的“后勤服务”，因而具有福利性、社会性、互助性和区域性等特征。
（2）社区就业。社区发展和社区服务的过程中同时创造了大量的就业岗位和就业机会。20世纪90年代以来，我国城市失业和下岗问题日益突出，社区就业通过提供灵活性、阶段性和弹性就业，日益成为缓解城市就业和再就业压力的补充渠道甚至是主要渠道。
（3）社区保障。社区救助和互助是整体社会保障体系的重要组成部分和实施基础。如社会救助的审查和发放、失业保险和职业介绍、部分优抚对象的定期抚恤、定期定量补助和优待金的发放等，这些工作以社区为依托实现保障的社会化，避免对社会福利和社会救助的多头管理，能有针对性地对社区居民提供适当的救助，更好地发挥政策的执行效果。社区保障尤其强调社区互助，强调社区居民的参与式互助及志愿者行动。社区救助和互助是低成本高效益的解决方案，特别对于老年人口和残疾人口的社区照顾，社区保障的效果尤其突出。
4）社区卫生保健。社区卫生保健服务主要包括社区预防、社区医疗、社区保健、社区康复以及社区健康教育等内容。社区卫生是以基层卫生机构为主体、全科医师为骨干，合理使用社区资源和适宜技术，以人的健康为中心、家庭为单位、社区为范围、需求为导向，以妇女、老年人、儿童、慢性病人、残疾人等为重点，融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体，为社区居民提供有效、经济、方便、综合、连续的基层卫生服务。
（5）社区文化。社区文化是社会文化在社区生活中的反映，是社会主义精神文明的重要载体，具有教育感化功能、调节融合功能和陶冶修养功能，同时为经济发展和提高居民生活质量提供人文环境和智力保证。
（6）社区教育。社区教育以社区为依托，以全体社区成员尤其是社区青少年为教育对象。社区教育的对象具有全员性，教育的内容具有多方面性，包括学校教育的社区化、社区活动的教育化和居民终身教育等等。社区教育改善社区人文品位，提高人口素质，是建立学习型社会的基础内容。
（7）社区安全。社区安全包括社区法制教育、社区调解、预防和控制犯罪、公安消防和其他社会治安综合治理等方面的工作，是社区居民和辖区内单位正常活动的必要条件。社区治安综合治理是在依靠公安、政法机关的基础上，充分发挥了群众参与，维护社区秩序、保证社区稳定的有效手段。
（8）社区人口管理。城市发展日益活性化和大量流动人口聚集增加了人口管理的难度。与计划经济相适应的单位管理和行政管理难以适应社会经济转型，以社区为依托，加强对人口的属地化管理和自我管理，能够未城市所有居住人口发展提供更好的服务和管理。
（9）社区环保。社区环境保护包括良好的绿地建设、垃圾处理和市政设施建设、同时包括社区居民及辖区内各单位的环境保护意识的提高、参与环境保护、监督和维权，通过以社区为依托的草根性环境组织的行动，不仅能改善小区环境和提高居民的生活质量，对增强社区凝聚力，调动广大居民参与社区建设的积极性也有积极的作用。
（10）社区健身。社区健身是以基层社区为区域范围，以辖区的自然环境和体育设施为物质基础，满足社区成员的体育需求、就地就近开展的体育健身、娱乐和休闲。社区健身改善人口的身体素质，也通过群众性的竞赛活动增强社区的凝聚力，强化人们的社区归属感和社区认同意识。
社区发展的根本目标是提供公共服务，满足社区居民群众的各种需求，提高社会福利。这一目标在传统的单位体制和由上到下行政推动的框架下无法得到有效解决，要求基层社区能根据自身资源条件和发展水平，通过自我决策、自我管理解决公共事务，并决定社区在未来的发展方向。费孝通（2002）提出社区发展应尽可能把社区层面与居民直接有关的公共事务交给居民自己来决定，最后形成认可和尊重自我决定的习惯和制度。有了这个基础，社区居民的自治体系就可以比较顺利地建立起来了，基层公共事务就能够有效地加以解决。
四、整合资源的能力：社区参与和伙伴关系
在确立了社区公共事务目标以后，社区发展需要通过合作关系将当地居民和基层政府、企业以及非政府组织团结起来，结成社区内部的伙伴关系。社区不是一个空泛的概念，而是一个具体丰富的实体，其中有各行为主体的互动和广泛的社区资源，如何有效地整合这些资源，充分地利用这些资源，形成社区内部的共同合力，这对于社区来讲，是个现实而客观的问题。
（1）社区居民是社区参与的主体。社区居民的参与程度是社区发展程度的重要标志，而社区归属感和社区参与意识则是社区发展的动力源。居民参与对于社区发展是十分关键的，决定了“由下到上”的发展道路和内生的发展道路。志愿者活动是居民参与社区发展的一种重要形式，事实上大多数非政府组织主要由志愿贡献时间和资源的人们组成，志愿者活动涉及社区发展的各个领域，如福利、卫生、教育、紧急服务、艺术文化、体育娱乐、环境、宗教、动物保护和青年发展等等。志愿者活动往往以非正规的方式进行，形成城市发展的重要社会资本。
（2）社区内部各种社会经济组织的广泛参与促进社区整合。在“政府主导、企业参与、同创共建文明社区”的原则指导下，各企业单位主要通过提供资金、场地、人力等方式参与社区精神文明建设，而社区组织则依靠与群众的广泛联系和组织架构来负责具体活动的开展，形成社区内部资源的开放共享。我国城市社区中已经涌现出不少社会事务的专项委员会，如社区文化委员会等，对于促进各社区组织的合作伙伴关系已经发挥了积极的作用。不管是何种性质的社会经济组织，社区都是他们正常运行的微观环境。从这个意义上说，共同参与社区建设，共创生活便利、治安良好、环境优美、人际关系和谐的文明社区，不仅是每个社区内单位应尽的义务，而且符合社区内单位的共同利益。
（3）草根性社会团体和社会中介组织对促进社区整合的作用。社区组织一方面指社区内的实体组织，同时指社区内部的“组织化”过程，各类草根性社区组织处于政府和社区成员之间的中介，具有非政府、非营利，自治的性质，联系社区成员参与和支持社区建设，有效地实现社区的内在整合。“第三部门”这个词就是指这类组织及其组织化过程。西方国家中各种社区中介组织发展的比较成熟，我国尚处于成长的初期阶段。真正民间性、自治性的社会团体和中介组织数量很少、组织结构尚不健全、发育不完善，还难以承担社会整合的作用。当务之急，一要逐步实现部分事业单位的转制，将直接从事社会发展事业的部门按照社会中介组织的架构进行改革，使之具有独立运作能力来承担政府的部分社会责任，成为沟通政府与居民之间的桥梁；二要大量培育合促进社区社会团体的建立，调整社会团体对政府的依赖关系，促进社区社会团体、政府和社区居民合作伙伴关系的建立。
五、维持模式的能力：法律保证和制度建设
社区功能整体的良好运行离不开法律的保护和社区发展管理体制的塑造。法律环境和制度建设是维持社区发展模式基础。
西方国家社区发展的法规体系相对比较成熟。以美国为例，自60年代以来，联邦政府通过若干包括税收和资助内容的法规和法律来推进本国的社区建设：1974年实施《住宅和社区发展法》；1977颁布《社区再投资法》。除了联邦法律和法规外，各州政府和立法机构也制定了相应的法规和法律来促进社区的发展（丁元竹，2002）。除了针对社区发展的立法以外，社区各项公共事务的规划标准和法律法规对于完善的社区发展运行模式也具有重要作用，例如社区卫生、社区公共设施规划、社区非政府组织管理等法律体系，为社区发展塑造了良好的外部环境。
在社区发展管理体制上，各个国家一般都建立了相应的宏观管理体制来规划和管理社区发展。例如美国联邦政府住房和城市发展部（HUD）下设社区规划和发展办公室（CPD），颁布社区发展条例为指导社区发展和规划，其目标是“为国家和地方组织在全国范围内的社区建设中提供资助，内容包括教育、公共安全、人类发展、环境需要。”新加坡与美国类似，有国家住宅发展局，负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括：（1）对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划。（2）对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人的培训。（3）为居民委员会提供办公场所和设施，沟通政府与社区的联系渠道。（4）发起某些社区项目，倡导特定的社会价值观。（5）对社区建设予以财政上的支持。日本则由自治省负责社区
工作，地方政府也设立“社区建设委员会”和“自治活动课”等相应机构。而在社区层面上的管理体制，不同国家根据自身人文特点有很大不同，有“行政区-社区”在空间范围上趋于整合的管理模式，也有一些国家是没有对应的行政区的存在，没有对应的基层政府依托的社区自治管理模式。
六、推进我国城市社区发展的若干思考
利用帕森斯AGIL模型来分析，社区作为最基层的功能整体，必须要具备获得资源的能力、实现目标的能力、整合资源的能力以及维持模式的能力，才能实现功能整体的基本需求，维持功能整体的良好运行。这四个基本功能不是孤立存在的，而是彼此紧密联系的。社区发展首先离不开财力机制的支持，有了充足的公共积累，才能提供各种公共服务、处理各项公共事务，满足社区主体不同类型、不同层次的需求。在对社区居民及社区组织提供服务的过程中，这些主体也扩大了彼此之间的联系，构成良好的伙伴关系，通过居民群众、社区社会经济组织和社区草根性团体的共同参与、自我决策和自我管理，社区的凝聚力由此得到增强，社区的自我组织能力得到增强，并在此基础上，整合社区内部的各种资源，形成自我运行的社会体系。同时，这一过程的规范运行及社区目标的最终实现也有赖于健全的法律保证和制度建设。社区功能整体是一个动态的协调过程，离不开社区经济、社区目标、社区参与以及社区制度体系四方面的互动合作，并在此基础上形成由下到上的社区发展道路，使社区作为城市基层细胞带动城市整体的发展进步。从功能整体上述四项基本功能看，我国目前社区发展仍面临着不少问题，有待进一步加以解决。
1、社区发展需要建立和完善稳定的财力机制。
我国目前城市社区发展所需的资金积累，主要靠政府财政及在政府政策扶持下的自办经济项目。社区发展的财力机制面临着一个两难境地：一方面，街居经济中的政企不分、职能错位的弊端越来越突出；另一方面，社区发展任务繁重，使办公经费、人员工资和场所建设所需资金进一步增加，公共积累不足使社区发展缺乏必要的资金保障和物质支撑。社区发展要得到自我发展，应该使社区具有稳定的自我运行的财力机制，而不是事事依靠申请报告，依靠区街财政“买单”。
建立社区公共资源积累的财力机制，首先需要加强政府财政投入和转移支付。可以借鉴西方国家经验，增强财政资金对社区发展的专项投入，在此基础上运用财政支付转移的办法，来解决社区组织的经费来源和有关社区项目的资金投入。
街居组织应逐步退出自办经济项目，转向创造优良社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，把社区的公共积累的“蛋糕”做大，具体可考虑三个方面的税收杠杆：第一，实行税收增量比例返还制度；第二，实行“条费转块”、事权与财权相统一；第三，可以借鉴日本的做法，在我国现行的税制结构中增设或调整属社区的税种，由区财政代征，明确归社区支配的税种，并以有关的法律加以保证，以便形成社区财力的良性循环。
鉴于我国城市是社区经济发展和公共资源积累能力的不足，需要积极探索建立社会事业的多元投融资体制，促进社会资金和民间资金投入社区发展。借鉴国外经验，可以通过社区经济发展基金、可转换债券等金融工具的创新来挖掘社会资金的潜力。在基层社区中，可以建立“社区发展公司”来解决社区居民的生活需求和部分就业问题,并在改善环境、市容管理和社会治安等方面减轻政府的财政负担。如何探索多种形式更好地促进社区经济发展，形成制度化的社区财力发展机制，是城市社区发展必须首先要解决的重要问题。
2、因地制宜确定社区发展目标，提高社区的自治能力。
在社区建设的初始阶段，大多数社区的工作重心都是积极发展社区经济。但我们知道，社区经济只是手段，不是目标。社区在各项公共事务的和谐发展是社区发展的目标和方向。各个社区具体条件不同、社区居民的社会阶层和需求不同，对迫切需要解决的社区社会事务也有所不同。所以，应避免在计划经济体制下形成的通过行政命令推动社区建设，避免社区建设一刀切和统一行动。政府通过各个条线布置工作任务，由上到下推进社区发展项目有可能反而造成社会资源的浪费，各个条线建立社区中心造成功能重复表现一斑。社区发展要积极促进居民的参与决策，通过民主自治来确定自身的发展目标，使各个社区根据自身基础条件来确立发展目标、制定社区发展规划、确定适应的工作方法、解决迫切问题和调整社区发展的投入，将能更好地满足社区居民的需求。
换句话说，基层社区要更好地解决公共事务满足群众需求，不是要加强政府的权力，而是社区要拥有自治能力。这种自治除了包括社区居委会组织由居民选举，同时包括社区居民的参与决策，自行管理社区事务，社区公共财务应接受社区居民的监督，社区应自我决策、因地制宜地发展社区服务项目和其他社区活动等。当然，而这种自治权力必须在相应的法律法规范围内，在社区居民和企事业单位广泛支持的基础上，通过自主决策、自主实施的方式来加以实现。
3、促进社区参与，培育社区草根组织，形成社区发展的良性伙伴关系。
长期单位体制削弱了居民对社区生活的依赖和社区组织之间的共同合作，同时，随着大规模的城市改造，城市居民离开了原来熟悉的社会关系网络，当前社区居民的社会互动和社区参与还是非常薄弱的。社区参与和社区志愿者的主体多是离退休老人，绝大多数中青年很少参与社区事务。社区发展过程中应加强各种形式的社区参与渠道和参与形式，如推进社区自我管理、自我决策和公共监督，深入推动志愿者行动，将有效地塑造社区内公共参与、互助奉献和积极进步的精神，培养一种关注公共生活和承担公共责任的新的公共精神。
我国社区发展从行政一体化社会脱胎而出，在目前阶段，在确立了公共事务解决目标以后，往往依靠政府解决和政府推动实施。而从社区发展的机制来看，需要培育政府、非政府组织、企业和个人在社区发展中的伙伴关系，一切由政府承担、政府包办、政府唱独角戏的行为,只能使社区建设又回到计划经济时代,成为了一个无所不包的社会单位。社区不是一个空泛的概念，而是一个具体丰富的实体，有效地整合社区内部的公共资源及人力资源，实现社区资源共享，这对于社区来讲，是个现实而客观的问题。社区发展需要鼓励市场企业促进社会公益。特别是应将社区社会组织的发育作为当前社区发展的重要内容。政府应与社会中介组织建立起合作互补的关系，使其能在大社会广阔的舞台上发挥中介组织的优势与力量。培育良性伙伴关系，是社区发展各组织形成合力的过程，在这种合作中逐步改变当前社区发展的行政推动特征，依托多主体的合作促进社会化发育，构筑社区治理格局。
4、建立社区发展的法规体系，及探索完善城市社区管理体制。
在社区发展过程中，应在坚持政府推动社区发展的基础上，避免由于政府行政扩张对社区自主权力的损害，及阻碍社区中介组织的自由发展。社区发展必须建立在稳定、明确、共同认可的法律规范的基础之上，并依托制度化的管理体制和运行机制。因此，促进社区发展、社区民主自治和社区中介组织发育的法制建设和制度建设势在必行。
相对而言，我国在社区发展方面的法律法规建设还相当薄弱，还缺乏专项的社区发展法规。社区居民委员会民主自治是我国社区发展的重要制度基础。我国宪法第111条规定:“城市居委会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国城市居委会组织法》第二条明确规定:“居委会是居民自我管理，自我教育，自我服务的群众性自治组织。”现实中，居委会扮演着居民自治机构和协助政府工作的双重角色，而各级政府部门将居委会当作其行政事务的操作层很大程度上伤害了社区的自治性质。因此，应根据新的形势加强立法和执法工作，加强社区民主自治的专门法律以及相关法规的操作性，促进社区自治管理有法可依。
在社区社会组织的注册和管理的法律保证和制度建设方面，我国也经历了一个从无到有的过程。1989年颁布了《社会团体登记管理条例》，初步建立了社团登记管理机关和业务主管单位双重分层管理体制。1998年 10月，国务院颁布了修订的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，规定对社团、民办非企业单位实行登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制和分级登记管理体制。但现有的双重管理体制，存在着不利于民间组织产生、发展和管理的弊端，不利于对民间组织实施规范化管理，对社区非政府组织发展的影响尤其显著。对于完善我国城市社区发展运行模式而言，这方面的法律建设和制度建设还亟待进一步的推进。
促进社区功能体良性运作的基础是社区管理体制的建立。中国社会有着自己独特的历史和独特的人文生态环境，它的社区发展的具体方式、运行模式和表现出的特点与西方的社区发展存在明显的区别。同时，不同城市区和街道所拥有的行政管理权力存在很大差别，使我国目前难以形成一个统一性的社区管理模式。客观地说，我国城市社区管理体制还处于探索实践阶段。不同城市社区需要根据自身实际情况和面临的具体问题，在充分借鉴国外社区管理模式经验和我国具体实际的基础上，在探索完善城市社区管理体制上进行充分的实践。
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