一、社区:具有归属感和认同感的区域社会

“社区”一词来源于德国著名社会学家滕尼斯的著作Gemeinschaftund Gesellschaft。美国学者查尔斯#罗密斯(C·P·Loomis)在英译滕尼斯这一著作时,把德语Gemeinschaft翻译为英语community(译为公社、团体、共同体等一20世纪30年代初,费孝通等一些燕京大学社会学系的学生在系统介绍和引入西方社会学经典著作时,把community译为“社区”。

滕尼斯认为,社区和社会是两种不同的人类群体“前者是一种建立在亲密的、不分你我的私人关系基础上的社会共同体,而后者是一种建立在目的、利益、契约及以此为条件的人们之间保持一定距离的共同体。”一切亲密的、秘密的、单纯的共同生活,被理解为在共同体里的生活“社会是公众性的,是世界”。另外,社区是在自然的基础上建立起来的人们之间具有共同的价值观和情感联系,既可以指家庭、宗族,也可以指友谊或师徒关系。而社会是在理性的基础上有目的的建立起来的。人们之间的关系是情感中立、缺少认同感和相互分离的。因此,在滕尼斯看来,社区应当具备人口的同质性、归属感、共同的价值观、共同的信仰和风俗习惯但不包括需要一定的地域范围。

另外一位社会学大师涂尔干所说的“机械关联”这一概念,与滕尼斯所指的社区有相近的涵义。涂尔干认为,个人是通过“机械关联”和“有机关联”两种方式来组成社会的其中,“机械关联”是一种由于彼此相似而形成的关联,当这种形式的关联主宰社会时,个人之间的差异不大。同一团体的成员彼此相似,因为他们有着同样的感情,赞同同样的道德准则,承认同样的神圣事物。作为一种社会的组成形式,“机械关联”体现了与“共同体”相似的特征,那就是组成人员具有相似性,具有共同的情感归属以及共同的价值判断和信仰。

美国社会学家帕克指出社区应当具备三个方面的基本特点,从而使社区的概念更具体和更有可操作性。这三个基本特点主要是:”一是有按区域组织起来的人口;二是这些人口不同程度地与他们赖以生息的土地有着密切的关系;三是生活在社区中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系。”对于社区与社会之间的关系,帕克也做出了一定的辨析,“无论任何人口分布的方式,都表明着有一种竞争式的合作在人群中存在着。这竞争式的合作,是一切人类社会特有的一种形态。从生物竞争产生出来的人口分布,就是社会的区位组织。根据区位组织而起来的社会(在地域的基础上建立的社会),就成了一个社区(community),而不止是一个社会(society)了”。

继帕克之后,不断有社会学家对社区的涵义进行探索并形成不同的理论流派。不同的流派之间虽然存在这样那样的差别,但在社区是人们对其具有归属感和认同感的区域社会这一点上却已形成共识。

二、我国社区定位的特点:社区的行政化与形式化

1986年,民政部首先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务,标示着“社区”概念第一次进入到政府工作的视野中来。但是对于应当在哪一个层面来定位社区,一直存在不同的看法。

第一种观点是街道办事处所辖区域说。其理由是,城市社区服务和社区建设这两项工作都需要有一定权威的部门去领导、规划与协调。街道办事处目前的功能已相当于一级政府,是事实上的辖区范围内的权力机关。将社区定位在街道层面,能使街道工作方向更明确、任务更突出,便于街道的规划和建设。其次,街道办事处所辖范围的大小适合建立社区。另外,将社区定位在街道,实际是街道和居委会两个层次,这样能够统筹安排、互补遗缺,使社区工作中的许多硬件设施具有一定的质量,可以满足不同层次的需要,建立起高质量的社区。

第二种观点则认为,可以在市辖区或其派出机关街道办事处之下、居民委员会之上这个层面来建立社区。其主要理由在于,如果将社区定位在居委会这个层次,会缺乏足够的能力,因为社区建设要能够顺利开展,完全靠基层群众自治组织,没有一定的政府协调和干预是不行的。如果放在街道这个层面,由于街道办事处是城市基层政府的派出机关,不论是社区服务还是社区建设,都容易变成政府行为,可能会压抑居民参与的积极性,侵犯群众的民主权利,造成政府包办代替的局面,而事实上政府又无法全部包办。

为了保持实践中的统一,中办发[2000]23号文件作出规定,“目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革作了规模调整的居民委员会辖区。”即将社区定位在居委会的层面。

从街道层面来定位社区,固然能有效地调动社区资源但正如第二种观点所说,街道毕竟是政府的派出机构,在工作上具有“唯上”的特点和追求政绩的动机,因此街道的工作具有较强的行政色彩。在这一层面上成立社区可能带来的弊端之一,就是政府意志决定一切,无法充分调动居民的积极性,使得建立起来的社区最终与社区应有的特性相去较远。中央做出统一决定将社区定位在居委会层面,也是利弊参半。利的一面就是,居委会的所辖区域不大,能够及时掌握和反馈居民的情况与需求,同时也便于调动居民的参与积极性,组织社区内的各项活动。但在同时,居委会的尴尬身份又会阻碍这一功能的有效发挥。现实中,居委会的工作权能非常有限,经费来源和业绩考核都受限于街道层面。居委会如果在财政和工作导向上仍然处于受支配的地位,那么在这一层面上建立起来的社区是否能符合社区的规范概念,也是存疑的。至于不局限于街道和居委会层面来定位社区的观点,在目前中国的城市社区建设中还缺乏可操作性。这种定位方式一是需要重新调整业已形成的行政规划并配备相关的人员和物资,对于政府来说,需要调动的行政资源太多二是如果在这一新的层面上来定位社区,根据目前我国城市居民的自治程度和对社区生活的参与程度不高的现实情况最终还是需要依靠政府来承担社区的建设工作,从而形成不必要的重复建设。

从目前社区建设的情况来看,我国的社区带有较浓的行政化和形式化的特点。首先,社区是在行政指令下建立的。目前的社区大多数都是根据中办发[2000]23号文件建立起来的。其次,社区在地域范围上与原有的行政区划基本重合。大多是在原有行政区划的基础上改变一个称谓,例如将居民委员会称为社区居民委员会,社区所辖地域范围并没有太多改动。第三,社区的发展是在行政安排下进行的。我国现在的社区建设,是政府对基层社会管理体制进行调整后的结果。例如,对于社区的各种提法中,常见的便是将社区制视为与单位制并行的一种组织形式,并在流行的各种对于社区的认识中,逐渐形成了“单位——社区”这样的将二者置于同一层面的表达格式。由此可推断政府推行社区建设的目的,就是希望通过社区这种形式,来补充“单位”制逐渐解体后基层社会在管理上出现的真空地带。从某种意义上说,社区建设可谓是政府在基层管理状况发生变化的情况下所做的不甚自觉的应对,但这也正说明我国城市社区是在政府安排下形成的。

严格地讲,与规范概念对应的那种“社区”至少在目前的中国是不存在的。因此,有的学者将我国城市社区的特点概括为“行政社区”。相比之下,改革开放前的单位与社区的本意还更为接近一些。“人们居住在社区,但利益却在单位;人们生活起居于社区,但这里既无政治参与的舞台,也无市场搏击的战场以及社会活动的结构和空间。人存在于这样的社区,没有依存感、归属感、休戚与共感,感情疏远、漠然、实用主义,这都是很自然的。这样的社区只是一个地方,没有社群性,没有团体感,没有爱和情感纽带,是Place,而不是Community”。

三、个案分析:北京市LG社区在街道层面组建社区的实验

LG社区位于北京市西南郊的城乡结合部。新中国成立后至改革开放前,该社区是由衙门口村、焦家坟、双女坟三个自然村组成,当时人口稀少,农民占人口的绝大多数,农业收入为主。改革开放以来自然村的社会各方面都取得了长足发展,其中一些工厂和单位的迁入,加快了人口流动和社会结构的变化。后在石景山区的规划之下,从东至八宝山街道,西到八角街道,北临老山街道,南接丰台区交界的地方,成为今天LG社区所辖的范围。目前社区的辖区面积为7平方公里,常住人口2万户,56183人。辖区内驻有中央、部属单位11个市属单位9个,区属单位26个,农、工、商公司3个,中、小学校5所,小区物业管理部门23个,社区居委会20个。

从2002年开始,LG社区的筹建工作就已经开始,经过为期两年的调研、论证和筹建,于2”“4年组建了新的管理体制,LG社区宣告正式成立。

(一)社区成立的背景及其过程

在LG社区的官方文本中,关于筹建社区的背景是这样介绍的:

1.街道管理能力难以承载人口膨胀的压力。外来人口大量涌入,更多的“单位人”转化为“社会人”,下岗人数相应增多,城市化进程的加快,更多的农民转化为居民,这些都对社区管理的能力和水平提出了更高的要求。同时城市人口老龄化、失业、残疾等弱势群体的扩大,迫切要求解决就业、医疗、住房、养老保险等社会保障问题。这使得政府管理成本越来越高,已无能力包揽所有社会事务,应调动社会其他力量,减轻政府管理负担,提高自身行政效率。

2.政府不能满足社会各阶层的多元需求。随着居民物质生活水平和文化需求水平的提高,社会信息普及和交流的频繁,居民的民主意识和自治要求日益强烈,自觉组成了互助组、协会、志愿者队伍等不同性质的团体,他们在社区建设中相当活跃,但缺乏引导和规范。政府对如何组织和协调发挥社会中介组织的作用缺乏足够的认识,协调不力,管理不到位,原来的行政命令挫伤了居民自治的积极性。

3.市场机制发育不充分。政府现在仍在包办适合市场运转的事务,例如,社区保洁、绿化等事务,不仅增加了政府财政负担,而且浪费严重、效率低下,同时社区内市场组织形式单一和运行不规范,难以适应居民多样化的需求。

4.社区、街道、区政府管理关系职责不清,由于政府的职能和工作方式没有改变,街道几乎无所不包,街道又把任务剥给社区居委会,形成“上面千条线,下面一根针”的现象,社区承担了过多的行政任务。区职能部门权大责小,街道有责无权,导致管理职能错位,责权不统一,政府部门该管的没管好,社区无权无经费,不该管的硬管,管不了也管不好,导致社区各种矛盾日积月累,隐患问题增多。

由于存在着这样一些问题,LG社区所在的石景山区决定将原有的八宝山街道重新划分辖区,组建新的LG社区为此,北京市民政局作出京民划函[2001]475号决定,同意在八宝山地区设立LG街道办事处,同时调整原八宝山街道办事处的辖区范围,由此形成了前文所述的LG社区的所辖范围。在调整后的行政区划的基础上,LG社区对各职能部门的关系进行了协调和职能的定位,其主要目的是对既将成立的工作机构的具体职责进行明确,并根据各工作机构的职能来设立各部室。新成立的LG社区管理工作机构的设置职能及人员编制的情况是这样的:

1.设立了“中共石景山区委LG社区工作委员会”作为区委派出机构,对辖区内地区性、社会性、群众性工作全面负责党工委下设党群工作部、办公室,负责社区相关党务工作。

2.设立了“北京市石景山区人民政府LG社区行政事务管理中心”作为区政府派出机关,对辖区城市管理、社区建设及社会事务进行管理、协调、指导、监督和服务。内设社区事务部、城市管理部和办公室。LG社区党工委和行政事务管理中心共设行政编制人员39人。

3.选举组建了“LG社区委员会”这一社区自治组织。社区委员会与各居民委员会、社区各中介组织一起,组成了L社区自治工作体系。

4.设立LG社区委员会办公室、LG社区企业服务办公室、LG社区社会保障事务部。这都是LG社区全额拨款事业单位,人员编制共17人。至此,LG社区的管理体制正式形成。

(二)社区定位的特点及存在的问题

LG社区的定位采纳的是“街道办事处所辖区域说”,即在街道这一层面成立社区。在LG社区的公开文本中,认为这是“在全国第一次提出并实践着大社区的理念”,其目的是希望“通过这种大社区的体制,理顺政府和社区的关系,转变政府职能,解决长期以来街道办事处、政府职能部门与社区居委会之间的关系不顺、职能错位的问题,改变政府部门和街道对居委会的命令和服从的行政隶属关系,建立新型的指导和协调,服务和监督的关系”。这一定位和全国其他地方多在居委会层面建立社区的情况有明显的差别,但是,存在的问题也是明显的。

一是从社区的含义来看,社区应当是一个让社区居民具有归属感和认同感的区域社会。如果在实际生活中不能体现出社区的特点,社区建设就会仍停留在为居委会或者街道办事处“冠名”或“改名”的阶段。LG社区名为社区,实为街道办事处。街道办事处所辖范围和人口数都比较大,要使居民对社区形成认同感难度比较大。在笔者对LG的走访过程中,居民对LG社区的认同感仅限在身份意义上或地理位置上的社区,例如,“我住在这里”、“我是这个社区的”。至于对社区事务的了解和参与程度,例如对街道办事处改为社区一类的情况,除了居委会和街道办事处中参与了组建社区的工作的人,大多数普通居民的回答都是“不清楚”或“不知道”。

二是社区定位具有很重的行政色彩。在LG社区的官方文本的介绍中,之所以在街道层面来组建大社区,是因为街道存在着许多与城市社会发展不相适应的种种问题。文本将这些问题视为组建LG社区的背景因素,以及对这种背景因素进行强调都是在有意识地和政府推行社区建设的政策背景相迎合,其结果就是社区建设主要成为了官方的政绩工程,而建立起来的社区是否符合社区应有的特点并不是首要的追求目标。例如,新成立的社区称为LG行政事务管理中心,就体现出了较浓的行政色彩。另外,虽然街道办事处改名为社区,但是居民委员会还是按照原来的社区建设的要求,继续沿用社区居民委员会这一称法,两个社区概念并行使用,造成的不仅是称谓上的混乱,也说明了政府在社区定位上对一些基本问题还没有理清。

三是街道办事处虽然改为社区,但作为政府派出机构的行政机关的工作作风并不能在短期内祛除,这必然会使得建立起来的社区与规范概念之间存在距离。为了调动社区居民对社区事务的参与积极性,LG社区在成立的同时,从居民中选出了一个名为社区委员会的社区自治组织,并将这一组织纳入到社区的管理体制当中。抛开自治组织在实际中的运转效能不讲,单从社区自治组织的性质来说,这的确有助于在街道层面建立起更为符合社区概念的大社区。但是街道办事处长期作为政府派出机构存在,无论在观念上还是行为方式上,都很难马上协调与社区委员会的关系,让社区委员会发挥出作为居民自治组织的“监督和评议社区工作”的作用。街道不能转换观念和行为方式,这一在街道层面上成立的社区具有的仍只是形式上的意义。