一、资源调动与城市社区建设

中国中央政府在全国推动城市社区建设至今已十年有余,这项自上而下的改革,其用意主要有两方面。一是把居民基层组织——居委会的角色及功能从过去以政治控制为主转向以社会服务为主,二是逐步推动基层民主。社会服务主要有两方面的内容:方便居民的生活以及对老弱病残的社会救助最初推广的几个城市社区的成功经验各有不同模式,各个城市社区在实践中按照该市的有关政策以及本社区的具体条件选择自己的社区建设方式。就我们在上海、广州、珠海、深圳等城市对城市社区的观察而言,许多社区的建设方式沿袭了计划体制时期的思路,强调政府的资金支持和政策支持,强调中心、场馆等硬件的建设,强调街道办、居委会为居民提供便民服务和社会保障的项目,相对来说很少有社区建设方式真正调动了居民参与的积极性,尤其是具有贡献性质的参与。但是按照中央的改革精神,政府退出社区事务、至少在资源供给或配置上退出社区是总体目标之一,于是在轰轰烈烈的转制时期过去之后的今天,街道重归平静,社区建设带来的表面改变通常是剩下一幢高大的建筑——社区服务中心大楼,许多街道的社区服务和社会保障项目在市区各级政府的财政支持中断后难以为继。

学者和实践者常常认为资源是社区建设可持续推进动力的一个核心问题。社区建设资源通常有三种来源:政府、市场和社会。社区的服务项目和福利项目通常都是非盈利的或者盈利率较低的,这决定了它们从市场获得资源的可能性较低,为了吸引投资经营者社区通常都需要作出一些补贴,例如减免租金、收费等,即使如此,能够吸引来的资源投入仍然很有限。相对来说,政府是最方便的资源来源,面向上级政府是各级官员的习惯思路。对于街区行政机构来说,社区建设既然是一项政治任务,那么政府要给予财政支持是理所当然的,得不到财政支持的事就只好搁置。向社会寻求资源是一个颇为流行的口号,而且看来这条道路在今后似乎是唯一可行的。但是,从当前来看这一口号往往被简单地理解为雷锋式的募捐和奉献,因而实践的效果并不理想。究竟问题的症结在哪里呢?本文意图从社区安老服务——这一需要大量资源的项目入手,通过比较不同的发展方式来探讨现有的社区建设模式对调动社会潜在资源的启示。

探讨这个问题,我们需要使用“公民参与”的概念。公民参与是近代各国社会民主化进程必然经历的实践。西方学者认为公民参与对社区发展、社会决策有积极的影响,在一个由公民广泛参与的社区,物品和服务的供给是最符合居民需要的,居民自己能够调动必需的资源、控制成本从而无需过度依赖外界的支持,这种参与也成为公民自我学习和发现的过程,有助于他们在实践中树立自信和价值观,并且更乐于信任自己的邻居。[1](48-50)社区发展策略正是在这一认识的基础上确立并由联合国向发展中国家推广的,1956年联合国的“经济和社会委员会”年度报告中说:”社区发展一词,业经国际通用,指一种过程,即由人民以自己的努力,与政府联合一致,去改革社区的经济、社会、文化环境,把社区与整个国家的生活合为一体,俾其对国家的进步克尽最大的贡献。此一复合的过程包括两种要素:即由人民自己的参与、尽可能靠自己创造以努力改善其生活水准,由政府以技术或其他服务以促进其发挥更有效的自助、自发与互助。”[2](151)

此外,我们还需要引入“社会资本”的概念,虽然西方学界对社会资本一词的定义和测量仍然存有不少争论,但多数社会学者都赞成,社会资本是存在于社会关系网络当中的一种资源,这种资源获得的可能性是由成员在社会网络中的身份决定的。虽然社会关系网络和社会资本具有排他性、保守性的一面,但它也具有生产性。在中国的传统文化里,社会关系网络从来都被认为具有生产性,许多著名的社会学、人类学家例如费孝通、林耀华、金耀基、李亦园、阎云翔等都以大量的民族志资料证实中国社会是以关系为本位的,中国人的身份和个人存在的意义是从与他人之间的关系当中辨认出来的。所以,我们认为在中国社区建设过程中,通过推动居民邻舍关系来实现社区资源调动是一种有效方式,但这种与现代城市社区相适应的邻舍关系与传统中国社会以亲缘为基础的私人关系不同。

二、从两个案例看社区资源调动的不同效果

1.上海外滩街安老服务个案:

上海外滩街道办以社会救助工作出色而著称。1999年9月,上海市政府发出5关于完善本市城镇居民最低生活保障制度的通知6,对居民的社会保障制度进行了两方面的调整,一是原来由单位负担的保障金改为由市、区财政负担,街道办代表市、区政府承担具体实施工作;二是国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障三线衔接。根据这个文件的要求,上海市外滩街道办建立了一个比较完善的社会救助网络,称为“一个网络覆盖、一个口子上下、一个基金托底”。“一个网络覆盖”即上海市居民社会保障网, “一个口子上下”即街道办民政科统一安排救助, “一个基金托底”指街道性的社会救助基金,对因某些原因未能受到市、区社会保障制度援助的个案进行救助。老弱病残特困是社会保障和社区服务的重点对象,1999年内,外滩街道民政科向包括老人、病弱、失业者在内的居民共发放粮油帮困卡15909人次,受理实物补助2505户次,接受救助者达1339人,发放救助金10.24万元,代理区民政局及其他有关单位向有关居民发放的各类困难补助金67.12万元,涉及309人次。外滩街现有60岁以上的老人13584人,占常住人口的22.9%,其中90岁以上的老人137人,特困老人58人。街道办把安老服务视为实现社会救助和社区服务相结合的突破口,为此建立了以老年教育、老年医疗、老年生活、老年体育、老年文娱和老年法律六大主题的安老服务体系;筹建了一个街道敬老院、一个老年活动中心、3个老年健身苑、1个爱心助老基地;老年大学入学率达22.7%;为246位独居老人建立了关心小组,社区医疗服务站向491人提供送医送药服务,为371位老人设立了家庭病床。针对改善老年人体质问题,街道办聘请了多位全国、全市的太极拳、健身舞冠军前来开办老人拳操培训班,参加健身的老人逾73%,每年举办老年人运动会,选拔优秀者参加区、市比赛和国际交流。

2.广州市逢源街安老服务个案:

广州市逢源街,面积0.78平方公里,人口约6.5万。1999年文昌街与逢源街合并,成立逢源街道办事处。逢源街位于老城区,许多居民已经在那里居住了几十年,而成长起来的新一代大多搬迁出去,留下不愿或不能搬走的老人,因此该社区老人较多。据街道统计,60岁以上的老人有1.1万人,占街道总人口的16.9%,其中孤老和特困老人近300人,残疾400人。这些特困老人大部分原来是8”年代以前的街道福利性企业的工人,由于这些企业因各种原因在八九十年代已相继关闭,他们不能再从单位获得福利或保障。他们当中最初只有18人有机会得到政府救济,而救济金也不足以保证老人的基本生活。1995年,街道办计划为这些特困老人提供生活补助,使他们的生活费从每月的二百余元增加到五百元。但调查之下发现需要补助的老人不是十余人,而是二百余人。要帮助这些老人,仅生活费一项街道办已经难以承担,更勿论其医疗及照顾了。经过半年多时间的讨论商议,文昌地区慈善会于1996年7月8日成立,由此开始了以安老服务为中心的社区发展。七年来建立了托老中心、文化中心、康复中心、医疗中心等;还有一支以照顾老人为主的近3000人的义工队伍。社区卫生医疗站为3000多位老人实行医疗跟踪服务,共设立了993张家庭病床和慈善病床,慈善会每月为孤老、特困老人每人支付5“元医药费,为老年人免费提供200多套康复健身器械。1998年街道办与香港社会服务机构邻舍辅导会联合创办“文昌邻舍康龄社区服务中心”,各种设施和服务构成了一个逐渐完善的社区服务体系,这个体系所提供的服务从安老逐渐扩展至其它服务领域,参与社会工作的志愿人员也早已超出了社区居民的范围,近两年来为325名孤老、832名残疾人、182名特困人士、2名孤儿提供了援助和服务,成为一个以社会力量发展安老服务的典范。

三、社区建设的资源调动中政府与社会的不同角色与效果

上海外滩街与广州逢源街居民总数相近,根据推算,这两个街道行政区的常住人口都在6.5万左右,老年人口的总数也都在12000-14000之间。两个街道办所采取的安老服务发展方式基本上都兼有政府引导和公民参与的因素,但比较两个社区的发展方式,能够发现政府因素与公民因素在资源调动过程中所扮演的角色和作用不同。

1、政府角色。在上海外滩街,老人的生活保障基本上由市、区两级政府财政和居民原所属单位提供,这种制度在实施援助的同时也强调公平、节省的原则,而这两个原则的实现则只能依靠基层——即街道办民政科提供的信息和资料,这就对街道办民政科工作人员掌握资料的准确性提出了很高的要求。例如由上海市政府发放的“上海市帮困粮油供应卡”(俗称“绿卡”),资料需要每季度核对一次,每半年核对、汇总享受“绿卡”待遇对象的资格一次。为了符合这个要求,街道办、居委会必须设置相应的机构和工作人员负责这项工作,对居民和接受援助对象的资料进行动态管理,经常根据变化调整救助对象、救助金的数量,并通知应负责救助的单位部门——区民政部门、单位工会或街道保障基金,力求救助不重复、不遗漏。有一个典型的例子,居民朱某长病假工资每月100多元,家庭总收入不足800元,需要负担一个孩子上学,按帮困政策规定当时享有3张“绿卡”,其后朱某办理退休手续,每月退休金有400多元,于是工作人员按政策核定取消了朱家的“绿卡”。不久之后朱妻患病长休,家庭收入骤减,于是工作人员又为朱家恢复了“绿卡”。由此可见,透过行政构架提供的社会服务在大部分情况下是自上而下的,反映了政府与居民之间主动与被动的关系。

广州市逢源街道办在安老服务和社会救助过程中也担当了重要的角色。老人活动场所的建设须由街道办承担,安老服务组织的组建、大型慈善活动的组织也需要依靠街道办牵头以及承担主要的相关工作。逢源街最重要的安老服务组织——文昌慈善会具有一个半官方半民间的身份。慈善会的理事会39名理事中有19名是街道办的干部或工作人员,街道办主任任会长,也就是说慈善会是在街道办的主持下成立的,同时也主要依靠街道办的工作人员负责运作。慈善会的工作纳入街居年度工作计划,每年的募捐活动,由街道办的领导及工作人员分别负责不同行业的劝募工作。但是,逢源街对老人的救助和服务工作不是对应市政府的行政政策进行的,而且街道办也很清楚,按照广州市的社会救助政策规定,安老服务的资源主要不会来自上级行政拨款,只能来自社会的支持。所以街道办干部的工作重点不是放在对居民个人的直接救助上,而是放在通过建立半官方半民间的中介组织、通过各种活动推动邻里关系重建、通过各级干部的示范作用带动社区居民积极参与到安老服务当中来。

2、资金来源。外滩街老人的社会保障资金有三个来源,一是上海市、黄浦区政府的财政拨款,二是由各相关部门和单位负责的救助开支,三是外滩街道地区保障基金。基金于1997年成立,本金7万余元,主要由街道财政拨款,社会及个人捐献只占很少部分。成立之后头三年基金支出已达43万多元,由于街道财政收入增长不大,存款利率低,基金处于不断减少状态,目前存额已少于本金。面对资源的短缺,外滩街道办期望通过上级专门拨款、发展街道营利性项目以增加收入、替基金寻找低风险的投资渠道以获利等方式缓解。

广州逢源街对老人的救助资金主要来源于文昌慈善会,该会于1996年成立,街道办投入启动资金30万元,1998年基金总额增至50余万元,至2001年基金总额增至155万余元。慈善会收到各界捐赠实物总计折合人民币5”多万元。其中街道办拨款约占12%,辖内区属单位捐助约占30%,街道办居委会干部捐献(街道党政领导人每人每年捐出一个月收入作为慈善基金)约占13%,社区居民捐献约占40%,海外人士捐助约占5%。逢源街道办促进安老服务资源增加的方式主要是通过推出新的互助项目、发展和增强社区内企业之间、个人之间联系、领导人示范作用等方式来争取社会各界支持的

3、社会网络与社区服务志愿者。上海外滩街道办在20世纪90年代展开“结对帮困”活动,由个人或单位与需要帮助的个人或家庭结成一对一的“帮困”关系,做到每月上门服务一次,已有126个企事业单位和60名街道机关干部与138个困难对象结成了“帮困”关系。外滩街的社会服务志愿者据统计有7000人,街道办每年组织他们在建党日、3月5日学雷锋日等上街设摊为本社区及过路市民提供便民服务。

除文昌慈善会雇有18位专职人员负责孤寡老人的日常照顾之外,广州逢源街还发动社区居民参与安老服务,分别于1998年和1999年推出老人助养计划、老人认养计划,在助养计划中,助养者与被助养者关系非固定,而是由助养者捐出一定金额的助养费,慈善会统一安排钱、物发放,助养金专用不与慈善会的其它项目资金混合。在认养计划中,认养者和被认养者签定一对一的认养关系,认养者除每月为认养老人提供物质援助以外,还须经常探访老人,每个计划推出时,荔湾区、逢源街党政领导人都带头参与,至2000年底,接受助养老人有200人,接受认养的老人有90人。逢源街道办还发动地区单位和个体户捐赠慈善卡6000多个,让服务对象凭卡到指定商店免费享用生活必需品。社区内有许多单位如广州卫生学校、荔湾消防中队、广州酒家团委、金剪美发美容中心等单位参加了认养、助养计划和志愿安老服务,经常为老人们清洁家居、理发、购物、读报等。在社区志愿者联络站登记的个人志愿者有2200人。

四、居民参与、社会资本与社区建设的资源

中国学者的相关讨论大都赞成:中央政府所推行的社区建设的含义与国外“社区发展”的含义基本一致,中央以及各级政府关于社区建设的文件精神都同时提及政府行动与居民参与两方面。观察几个城市社区建设的实践,我们认为有几个问题值得再讨论。一是公民参与的实质和时限。在政治体制改革之前,我国的基本政治关系从国家到基层都是政府领导公民,因循这种习惯思维,公民参与往往被片面地理解为公民追随政府和政党的政治动员,例如参与爱国卫生运动,参与学雷锋运动等。于是在社区建设过程中,社区服务和社区福利计划的提供常常是由街道办或居委会基干决定的,并且把服务项目的清单视为成绩评比的指标。在这种“为民做主”策略的限制之下,居民处于被动的地位,管理机构提供的项目并不一定符合居民的兴趣,因此居民参与的积极性通常都比较低,尤其是贡献性质的参与例如做义工和捐献财物等。有些社区提供的设施和项目居民是乐于使用或参加的,例如运动场所、与健身和医疗有关的学习班,由于这些设施的使用或项目的参与通常是免费的,所以公民参与实质上是“免费搭车”。至于居民参与项目选择或决策、通过参与社区活动来建立或增强自尊或成就感则基本上难以体现,因此这种公民参与不具有调动社会资源的效果。许多社区会组织实质上的公民参与行动,例如义务为老弱病人士提供照顾、上街摆摊提供咨询或服务等,可惜这些行动使用的是传统的政治动员方式,动员期过后公民参与便终止了。由政治动员调动起来的人、钱、物等资源也就随之消散,不能储蓄起来,社区建设也就没有了可用于持续推进的资源。

二是公民参与的目标。完成某个项目、例如清洁社区可以是推动公民参与的目标,但更重要的目标应该是通过参与促进社区邻舍关系的重建,因此它需要以居民之间持久的互动为基础。广州逢源街安老服务的发展方式带给我们这样的启示。“文昌邻舍康龄社区服务中心”组织了7个由老年人会员组成的长者义工组,包括服务社区孤老和残疾人的“爱心大使组”、表演文娱节目的“关怀义工组”、探访患病或家庭发生变故的会员的“亲善大使组”、担当义务记者的“康龄探射灯”、担任兴趣小组导师传授知识的“园丁组”、策划组织中心活动的“乐善组”、负责会员健康检查和维修设备的“万能组”最年长的义工陈翠荷92岁,坐着轮椅探访患病老人,通过长者义工服务,改变了社会认为老人只是“包袱”的负面态度,也使老人认识到自己仍可以学习新鲜事物,发挥潜能,贡献社会,从而建立自尊和自信,同时也建立了老人之间的情谊。同样,认养、助养计划、个体商户捐献“慈善卡”活动等也是促进邻舍个人关系、个人与助养组织之间关系重建的方式。而慈善会和康龄中心则是整个网络的中心。这些面对面的互动形式有助于推动邻舍关系的重建。这种关系不仅构筑在个人之间,同时也构筑在个人与组织之间、组织与组织之间。其中的个人和组织,既是资源的享用者,也是资源的创造者因此文昌慈善会成立以来都能够比较有效地调动社会资源。这种社区性关系网络就是社会资本,而社会资本是社区可持续发展动力的重要来源。相反,如果公民参与仅仅是为了完成某个临时性的任务那么参与通常就难以持续,而街道办、居委会基干的示范作用也就失去实际效果,正如我们在上海外滩街看到,主要行动者自始至终都是政府及其工作人员,就连参加结对帮困者也都是街道办干部。

三是对社区中邻舍关系的评估。由于改革开放以前城市人口很少流动,城市改造的速度慢,在很多城市社区当中有些居民已经互相为邻几十年。更由于关系本位是中国社会的特质,所以许多人认为城市社区当中邻舍关系是既定存在的。然而,必须注意到,在传统社会当中,中国人的社会关系网络是以私人关系为核心的,它与现代社会跨越亲缘关系和私人关系、以一种普遍主义的人文关怀为核心构成的社会关系具有本质的区别。同时,改革开放之前中国城市实行“单位”控制,城市居民的雇佣关系、政治关系、福利关系、社交关系等个人生活的不同关系网络在很大程度上是重合的,居民对自己同事的熟悉程度大大高于对邻居,对所属单位的关心大大高于对所住社区的关心,也就是说,中国城市居民的社会关系网已经超出了亲属范围,但非亲属范围的社会关系却被长期局限在所属的工作单位,因此这种社会关系仍然具有特定的取向。只有清楚这一点,才能理解为什么守望相助的情况往往只在局部的、个别的情况下发生,却总也不能变成社区性的、社会性的人文关怀。然而,人的现代化是一个漫长的、复杂的过程,它不是仅仅依靠从西方国家照搬公民教育的方式生硬地灌输给民众就能够完成的。因此,要使居民对社区参与具有持久的兴趣,除了参与能够满足他们某些个人的需求(例如学习的、建立自信的、对未来遇到困难时也能得到救助的期望等)之外,参与过程本身也必须是令人愉快的。如果邻舍关系能够带有浓厚的人情味,将有助于提高居民参与的积极性和持久性。也只有在这种邻舍关系和公民社会网络当中,我们才能期望居民愿意经常地做出奉献性质的参与行为。正如广州逢源街模范长者义工、76岁的陈达媛所说: “我参加义工活动,有所学,有所为,贡献社群,益己利人。”

五、结论

在不同的制度设置和政策环境下会产生不同的社区建设方式、不同的资源调动方式、不同的可持续发展方式。本文无意对不同方式作价值的判断。从政府争取资源的方式已为众人所熟知,所以我们把它视为无须注解的方式,而花费了较多的笔墨来阐述从社会调动资源的方式及其积极效果。社区建设要从社会调动资源也不是新题目,但许多论者和实践者没有充分注意到:只有把居民的利益、居民之间的关系和居民的参与三者结合起来,社区建设所需要的资源才有可能产生、聚集并储存。从社会资本的理论角度来看,资源蕴含在社会关系网络之中,正如社会学家皮埃尔·布迪厄所说,社会资本是实际或者潜在资源的集合,与由相互默认的关系所组成的持久网络有关。因此,中国城市社区建设需要通过公民参与的方式在社区重建非私人性质的邻舍关系,才有可能有效调动社会资源,真正实现社区建设的可持续发展。