经过几年的探索实验，中国城市社区建设和社区自治取得了出乎预料的成就，同时，体制创新也提出了一个必须回答的问题：如何认识城市社区自治的演变轨迹、演变路径、社区自治面临哪些问题以及改革的方向在哪里？这是关乎中国城市社区建设、城市基层政权建设以及社区自治如何向前迈进的重大理论与实践课题，也是当前政府领导人、实践工作者、学者们都在苦苦探索的问题。

一、城市社区自治的历程：从无到有、从小到大

从建国后的50年代开始，城市基层管理采取“单位社区制”，这是计划经济体制和全能政府管理模式的微观体现和运行基础。伴随体制改革和社会结构转型，政社分离成为20世纪90年代改革必然要求，以城市基层管理体制改革为主题的城市社区建设应运而生。

在社区建设与体制改革进程中，六个城区的基层社会管理体制改革完整地体现了中国城市社区自治演变的轨迹，即社区从无自治领地到有一定的自治领地，再到自治领地的扩大；社区组织从没有自治权到有了一定的自治权，再到自治权的扩大。事实上，六个城区都在围绕一个核心问题来寻找体制改革的突破口，这个核心问题就是怎样才能把优化政府管理体系与发育社区自治能力结合起来。围绕这一核心问题来开展的体制创新活动，使得中国城市社区建设明显具有“双重民主化”特征，即政府管理体系的精简效能与社区居民民主自治结伴而行。

1999年的沈阳模式回答了“社区是什么”这样一个基础性和根本性的问题。沈阳模式最大特色是明确了社区定位，它包括社区性质定位、社区功能定位、社区区域定位，社区区域定位从属于社区功能定位，区域定位和功能定位又根源于社区性质定位。同时，1999年的沈阳模式为人们提出了另一个问题：怎样才能保障社区自治，防止社区组织再一次演变为政府的行政附属物？

2000年的江汉模式[2]回答了“怎样保障社区自治”这样一个关键性问题。“江汉模式”是继沈阳模式之后的又一次体制创新。江汉模式最大特色是为重塑政府组织与社区组织的关系提供了较为配套而且简便易行的制度设计，它包括双方关系的界定：指导与协助、服务与监督的关系；双方管理范围和管理权限的划分；政府管理机制的改造，通过“五个到社区”（行政任务落实、人员配置、经费划拨、服务承诺、考评监督到社区），使职能部门权力与责任“内部化”；政府考评制度的改革。与此同时，江汉模式也为体制改革提出另外一个问题：伴随区政府职能部门权力与任务的“内部化”以及社区自治功能的发育与发展，出现了街道办事处功能弱化甚至多余的现象，这就使街道办事处的改革势在必行。

具体说来，街道办事处体制改革的必要性包括：①区政府职能部门权力与职责的“内部化”，街道办事处这一“块统”的功能减弱，从上海的经验看，街道办事处很难发挥“统”的功能；②社区管理的信息化与网络化，市、区政府可以直接获取社区信息，街道办事处的信息中转作用有所减弱；③稅费体制改革使街道办事处赖以生存的行政性收费越来越少；④城市功能空间的转换，中心城区成为中央商务区，老城区的整体改造，居民外迁，使中心城区出现了居民区“空心化”的格局，依托于街道办事处对居民进行管理成为多余。正是在这一背景下，国家民政部因势利导，指导多个城区开展街道行政管理体制改革的试点，积极探索街道行政管理体制改革的可行性。

归纳起来，目前街道管理体制改革包括三种思路：第一，在新建城区成片开发的居住区不设立街道办事处，直接建立区政府——社区两个层次的治理体制（如贵阳市小河区、青岛市市北区、北京市石景山区等）。按照这一设想建立的社区，在社区区域范围上，类似于“上海模式”，即街道行政社区范围，大于“沈阳模式”的小社区，人口规模从4千～1万人扩大为2万～10万人；在社区性质上，与“沈阳模式”相同而与“上海模式”不同，是一个没有街道办事处的、倾向于自治的共同体；社区组织结构包括：社区党委（区委的派出机构）、社区行政事务受理中心（直接承担行政管理和公共服务职能）、社区自治组织（社区居民委员会、社区议事委员会），这与“沈阳模式”没有实质性区别；在政府与社区关系上，吸收了“江汉模式”的成功经验。第二，在旧城区撤销街道办事处，建立区政府——社区两个层次的治理体制（例如南京市白下区撤销了淮海路街道办事处[3]）。一方面，街道办事处的行政管理职能转交给相关的区政府职能部门，街道办事处的部分社会服务职能转交给社区自治组织。另一方面，通过集中和分散的两种方式，改造政府管理和公共服务运作机制。所谓集中方式，就是通过社区行政事务受理中心完成基础性管理和服务工作；所谓分散方式，就是通过一个社区配备一名警察和一个社区配备一名计划生育专职管理干事等，直接在社区完成行政事务。第三，按照政事分离，改革街道办事处行政管理体制。北京市东城区将依附于街道办事处、承担社会公益服务的事业单位（如社区文体中心、社区保障中心、街道环卫所、绿化队、慈善协会、红十字会等）剥离出来，使之成为独立的事业法人单位。这种设想的实质是要从政府的怀抱中孵化出中国的非营利性组织（NGO 或NPO），其目的是既要精简街道办事处的机构和人员以提高其行政管理效能，又要剥离街道办事处的社会公益服务职能以发育街道层面的非营利组织，从而提高社会公益服务效能。

虽然，上述三种改革思路尚处于探索之中，属于“个案”的典型经验，全面推广尚未成熟，但其改革价值不可低估，它促进中国城市基层民主的结构性转换，推进中国城市政治文明建设。首先，它使政府行政管理体系优化与社区自治发育双重转型的特征更加明显，使人们更加清醒地认识到：社区建设是政府与社会由“同构”走向“适度分化”的长期性的转换过程；其次，它可以为城市行政管理体制的精简、效能提供本土化经验，促使城区政府成为真正意义上的基层政权，成为“亲民政权”即直接面向老百姓而不再需要街道办事处这个中介层次；再次，它可以为拓展城市社区自治空间提供条件，从社区居委会所辖区域逐步扩展到街道办事处所辖区域，社会公益服务将从过去依托于行政机关转向依托于社会中介组织，为居民自治权利的扩大提供条件。

二、城市社区自治演变轨迹：一条不同于西方社区自治的中国化道路

西方发达国家的社区自治与地方自治是同一概念，社区自治首先是基层政权自治或地方自治，即政府公共管理、公共服务均纳入居民民主参与和民主监督范围，包括地方政治家（即民选议员）的选任、地方财政预算与运行、城市公共设施、公共安全、公共生态环境、公共文化、公共体育、公共医疗保健、公共社会保障等所有的公共管理和公共服务活动均纳入居民民主参与、民主监督之中。例如，从20世纪80年代以来，英国社区自治的演变轨迹是从上到下、从大到小，从大社区自治（地方自治）深入到小社区自治（居住区管理与服务自治），又通过小社区自治来推进地方自治、地方民主。

那么，中国城市社区自治是不是应该采用西方城市社区自治的发展路径呢？是不是应该像英国一样，先建立大社区自治（地方自治），再深入到小社区自治呢？这是一个揭示中国城市社区自治发展路径和发展趋势的战略性问题，也是当前必须回答和深思的问题。[4]

要回答这个问题必须先弄清楚一个基本概念：社区自治。笔者认为，所谓社区自治，是指在一定的时空范围内居民采取集体行动自主表达、维护权利的制度安排和过程，凡是与居民权利有关的各类活动都应该纳入居民民主参与和民主监督之中。具体说来，社区自治的涵义包括：

①社区自治的主体是居民。宪法规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，居民是社区自治的主体正是这一原则在社区自治实践中的体现。如果把社区自治的主体从居民颠倒为社区自治组织，就会把社区自治简单地看成是社区自治组织的自治，把社区自治权简单地等同于社区自治组织的自治权，把社区自治的范围简单地等同于社区自治组织工作范围。这种颠倒实际上就不再是“以人为本”，而是过去传统的“以单位为本”的翻版，使居民被迫处于政府、社区自治组织甚至社会中介组织的“管制”之下，同时，把社区治理简单地分割为“政府管理的”、“社区自治组织管理的”、“社会中介组织管理的”等互不联系的“块”。学术界有人所主张的“社区自治是政府管理以外的社会自治”正源于此。

②社区自治的核心是居民权利表达与实现的法制化、民主化、程序化。社区自治的关键问题是通过制度创新确保居民在社区治理中的地位和影响。从理论与实践看，在宪法和法律所规定的范围内，居民权利至少包括：居民对社区自治组织活动的参与权（选举自治组织的权利与被选举权，工作事务的决策、管理、监督的参与权）；居民对社区中政府活动过程、社会中介组织活动的参与权与监督权；居民对企业活动所带来的外部负效应拥有监督权和要求权；居民拥有组建群众性小社团的自由权等等。因此，制度创新的出发点应该是保障居民权利，不仅仅是保障社区自治组织的权利；当然保障社区组织的权利也是保障居民权利必不可少的条件，但它不是全部，更不是落脚点。

③社区自治的对象包括与居民权利有关的所有活动和所有事务。社区生活中的行政事务－政府活动、自治事务－社区组织活动、公益事务－非营利组织的活动、市场－企业活动都应该纳入居民民主参与和民主监督之内，不存在“政府管理的”与“社区自治的”简单分割。居民的权利需求不是抽象的而总是指向某种具体的产品形态（社区产品），如稳定的社区秩序、洁净的街道、清新的空气、便利的生活、和谐的人际关系、完善的社会保障、良好的医疗保健、便捷的公共活动空间等。根据社区产品内在属性的差异（是否具有排他性、是否具有竞争性），社区产品可以分为：个人物品、集体收费物品、共用资源、集体福利物品；社区产品的供给机制也有多样性，可以由政府、社区组织、社会中介组织、企业甚至居民自己分别或合作生产。[5]因此，所谓社区事务，是指为满足社区居民权利需求而由政府、社区组织、社会中介组织、企业、居民分别承担或共同承担的各类事务的总称。也就是说，政府、企业、社区组织、社会中介组织之所以存在差异就在于它们各自承担着不同的产品供给。既然，社区事务都与居民权利相关联，因而都应该纳入居民民主参与、管理、监督之中。而现实生活中，政府、社区组织、企业、社会中介组织、居民都是相对独立的“利益主体”，存在着个人利益或组织利益与社区公众利益的矛盾，解决这种矛盾的出路就是建立相应的制度规则，抑制个人利益或组织利益对社区集体利益的侵害。因此，需要建立居民对政府、企业、社区组织、社会中介组织的民主监督机制，以维护居民权利不受损害；同时又要建立居民个体行为的约束机制，防止个别居民对其他居民权利的损害。

总之，社区自治不仅仅局限于社区自治组织作用的领域，而是包含社区范围内所有与公民权利相关的组织以及个体所作用的领域。弄清楚这一点非常重要。它意味着社区自治运行系统是一个权利与权力之间的多元交叉网络，在居民、政府组织、社区组织、社会中介组织、企业等节点之间形成纵横交错的互动网络。换言之，社区自治是一种权利与权力的生态链。[6]比如社区治安，这是社区生活中典型的公共产品，从产品属性看它具有非排他性与非竞争性，从成本与收益看它具有正外部性，从人的行为倾向看它存在“搭便车”可能，企业没有生产的积极性，居民个体也缺少生产积极性，也就是说，社区公共安全不能通过个体行动来实现，而必须采取集体行动。集体行动构成了一个权利与权力的生态链：居民纳税；建立公安、司法部门，赋予其行政执法和行政管理权力，维护社会安全；居民组建社区组织，赋予其自治权，开展经常性的安全教育、安全预防以及对居民个体不安全行为的规劝；居民监督考评公安、司法部门、社区组织。[7]这就是一个以公民权利表达与实现为宗旨，以政府权力和社区组织权力为保障的交互网络。由于社区自治是一个权利与权力的生态链，因此，制度设置的重点就在于使这一生态链上的相关要素和谐、均衡和有效。

那么，构建社区自治系统应该选择一个多大的范围呢？是照搬西方的做法即直接选择大社区自治（地方自治）？还是先从小社区自治做起再逐步过渡到大社区自治呢？

制度建设的重点在于设计出来的制度是否可行，是否具有可实施性，也就是说，制度设计的原则必须与现实条件结合起来。我们认为，中国城市社区自治演变的路径是：从“小社区局部自治”到“小社区全面自治”，再从“小社区自治”到“大社区自治”。所谓小社区局部自治，是指居民直接参与社区自治组织活动的全过程；所谓小社区全面自治，是指居民除了直接参与自治组织活动外，还直接参与社区内政府活动、社会中介组织活动的民主管理、民主监督，即参与社区内所有与居民权利有关活动和事务，真正确立居民权利主体地位。这是从自治范围与自治深度两个方面来考虑的。这条演变路径的特征包括以下几个方面：

①从认同小社区到认同大社区。目前，社区自治的范围适宜选择小社区（即有一定规模的居民区），也就是中共中央办公厅2000年23号文件（即民政部关于在全国推进城市社区建设的意见）所指出的“目前城市社区范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”选择小社区的原因在于：其一，它更有利于培育居民的社区认同感与归属感。长期以来，在全能政府模式和单位制下，居民有着浓厚的单位意识（这是一种依赖意识而不是自主意识）；经历市场经济的洗礼以及单位制趋于解体，居民的单位意识衰退，个体自主意识增强，但社区共同体意识尚处于发育之中。社区范围主要不是一个地理概念而更主要的是一个文化概念即居民心理认同边界。影响居民认同的因素包括：居民之间对共同需求的认识与确认，居民与社区公共产品之间的利益关联度，居民接近与利用公共设施的交通便利状况和时间消耗情况等等。在上述因素的制约下，一般来讲，社区范围越小，社区认同感越容易形成、也越强。其二，选择小社区更有利于采取集体行动。一般认为：集体规模越大，集体行动的成本越大，成员的影响就越小，搭便车的可能性越大，采取集体行动就更加困难。小社区比大社区更容易促成居民采取集体行动。

②从“打工仔”到“个体户”（一个相对独立的权利主体）。也就是说，社区居委会必须从政府的“腿”变成居民的“头”，从政府行政事务的承担者转变为居民权利的代言人和维护者。各地社区建设实践都提出建立政府与社区合作治理的社区治理结构。合作的前提在于合作双方必须是相对独立的权利主体，治理意味着权威不仅仅是政府组织，社区自治组织应该成为权威并且获得一定的自主权和自治领地。也只有当社区自治组织真正成为一个权威（居民权利的代言人和维护者）的时候，社区也才会真正成为居民认同的权利共同体。

③从局部参与到全面参与。当前，居民参与社区治理还是局部的，参与的范围仍然有限。以武汉市江汉区为例，居民参与主要包括：一是参与社区自治组织活动，二是评议政府活动，三是参与居民自发开展的活动。相对而言，居民参与社区自治组织活动的面更广、程度更深，包括参与社区组织的选举，通过居民代表参与社区重大事项的决策，通过协商议事委员会参与社区居民委员会工作事务的协商、“居务公开”的审定，参与对社区居民委员会的年度评议。居民参与政府活动的面较窄，程度不深，主要是参与对9个区政府职能部门、13个街道办事处、400多个公务员、1300多个社区干事（政府与社区联合聘用的）的年度评议，下一步应该逐步推广到居民参与政府在社区活动中的全过程。比如，社区公共设施的建设，居民可以直接参加规划、实施、评估；再如，居民可以参与社区民警的选任、参与监督社区民警的行政管理工作（办证服务、巡逻等），参与对民警的年度考核。居民参与自发开展的活动，目前还主要局限于群众性文化、体育活动；参与志愿者公益服务组织的动力较弱；另外，虽然部分社区出现了社区居民论坛这种更具权利表达属性的自发性团体，但尚未成为一种普遍现象；因此，志愿者组织的发育、居民权利表达属性的团体应该成为今后培育的重点。

④从个体化参与到组织化参与。一般来讲，居民参与可以分为两类：一是居民自发性的个体参与，二是组织化参与。个体参与虽然必要，但很难把居民权利要求整合起来，需要转向组织化参与。也就是说，团体参与是居民民主参与的有效途径，它使居民的个体力量整合为群体力量。如何发育居民组织化参与将是今后社区自治的重点。有的地方已经开始大胆地探索，比如，宁波市海曙区通过2000～2001年对社区议事委员会自治功能的培育，明年准备在部分社区试点，完善社区自治组织机构，基本设想：一是把现在全部兼职的社区议事委员会转变成社区居民委员会，将社区居民委员会转变为社区工作者（职业化）；二是居民直接选举产生新的社区居民委员会（由社区议事委员会演变而来的）；三是新的社区居民委员会直接参与社区工作者的选聘。这样做的目的在于促使社区居民委员会真正走向社区自治组织，不拿“政府”一分钱，经济上独立，行为上自主，使社区居民委员会成为居民参与社区全部事务的组织化渠道。其可行性在哪里呢？以海曙区澄浪社区为例，一是社区民间精英已经出现，例如社区议事委员会主席曹厚德、副主席王重光，通过“议事委员会主席接待日”收集居民意见，表达居民意见；社区党总支委员王忠耿，居民称之为“三不停”：脚不停（每天到社区居委会走一趟），嘴不停（每天到社区居委会议事），手不停（主动承担社区宣传工作）；曹静娣，多次向社区居委会提交议案，并提出建议。二是社区事务“四分天下”相对明确（所谓“四分天下”见后文），这样的话，社区居民委员会就会有更多的时间和精力来表达和保护居民权利。也就是说，澄浪社区未来的社区居民委员会将有可能成为居民参与社区所有活动和所有事务的组织化机制。当然，除此之外，各地还可能创立各种团体参与机制，如沈阳市的沈和区山东堡社区居民自发成立的“社区文明督导队”。

⑤从非法人社团到法人社团。这包括两个方面的内容：一是社区居民委员会由现在非法人的群众性自治组织走向法人社团，作为一个自治组织，必须能独立承担责任和独立行使权力，这需要对相关法律进行修改，应该说这是一个必然趋势；二是现在依附于政府部门的各种非营利组织（包括事业单位、人民团体），将逐步转变为独立的法人组织，北京市东城区街道体制改革的价值正在这里。

总而言之，只有当上述五个条件趋于成熟时，中国城市社区自治才可能从小社区自治走向大社区自治，从居住区社区自治转向地方自治，从小社区民主转向地方民主。

二、城市社区自治面临的两个要害问题与改革思路

应该看到具有中国本土特色的社区自治演进轨迹才初步出现，尚未成形，还面临诸多不确定性因素。其中，城市社区自治发育亟需解决两个“要害”问题：一是社区自治基础薄弱的问题，二是政府行政管理体制内在冲突问题。

社区自治基础薄弱的问题包括：①社区自治组织相对独立的权利主体地位尚未制度化、法制化。笔者认为：虽然，在沈阳模式和江汉模式的示范和民政部的推动下，大多数城市政府在有关政策中都规定了社区自治组织的权利主体地位和一定的管理权限，但这种政策规定往往是靠地方政府的行政主导而出现的，还缺乏法律和配套制度的保障。因此，社区自治的基础依然是如何巩固社区自治组织的自治主体地位及其管理权限的问题，也就是说，依然存在如何保障社区自治组织不被强大的政府所“收编”的问题。②社区尚未成为利益共同体，居民尚未认识到自己与社区的利益联系，也缺乏将居民个体需求整合为集体需求的机制，社区认同感和归属感尚未真正形成，与此相适应的是居民参与程度较低，也缺乏激励居民参与的机制。

政府行政管理体制内在冲突问题包括：①目前，转变政府职能、理顺政府部门与社区自治组织的关系、街道办事处行政管理体制改革等，还局限于一个城区范围，尚未变成市委、市政府的一种长期的而且自觉的行为，更不要说，成为省委、省政府以及中央政府的自觉行为。因此，社区自治的发育有可能因行政管理体制内在冲突而受阻。②目前，政府考评制度过分强调经济业绩而忽视其他，如果不根据党的十六大报告关于全面建设小康社会的精神做相应调整：从单一强调经济发展转向经济发展、政治民主、社会进步的协调发展，那么，社区建设特别是其所涉及的体制改革就难以成为各级政府长期的、自觉的改革行为。

针对上述要害问题，笔者认为下一步的基层政权和社区体制创新应从以下三个方面入手：

1、“四分天下”，夯实基础，保障社区自治组织的自治地位和自治权利。社区事务是根据居民需要由政府、社区自治组织、市场、社会中介组织分别承担的各类事务的总称。“四分天下”，就是指根据社区事务的内在属性以及相关法律、法规、政策的规定，按照公平与效率并重原则，将社区事务细分为行政事务、市场事务、社区自治事务、社会公益事务。具体说来，凡是必须以行政管理和行政执法主体资格才能承担的事务，就是行政事务，行政事务应该由政府部门独立承担，不得转嫁给社区自治组织；凡是可以通过市场来完成的事务，就是市场事务（由市场提供产品），诸如社区便民利民服务项目（包括代换煤气、快餐配送、钟点工、家政服务、牛奶配送、家电维修、服装干洗等这类私人产品），应该采用市场机制来提供，社区自治组织不要包办代替；凡是可以由社会中介组织（NPO）来承担的事务，就是社会公益事务（其效能范围不局限于一个社区，可以涉足多个社区，如果社区是一个俱乐部的话，那么，社会中介组织就是一个公益服务组织），社会中介组织可以从依附于政府部门的那些事业单位中或社会团体中脱胎而出，就像北京市东城区街道办事处行政管理体制改革那样，将事业单位剥离出来成为独立的法人事业单位，承担各类社会公益服务职能，这可以大大减轻社区自治组织的负担；按照排除法，凡是政府、市场、社会中介组织不能承担的事务就是社区自治事务，由社区自治组织组织承担。

“四分天下”的价值在于：一是可以防止社区自治组织的行政化，社区自治组织不再为政府“打工”，不再替政府从事具体的行政事务；二是可以防止社区自治组织像过去的“单位”那样大包大揽，将所有的产品都变成集体产品，排斥市场机制在私人产品供给中的基础作用；三是可以发育出具有中国特色的社会中介组织，既有利于政府机构的精简、效能，也有利于减轻社区自治组织的负担。除此之外，最大的价值还在于社区自治组织可以从繁重的事务中腾出手来、腾出时间来、腾出精力来从事居民权利的表达和维护，从而使社区自治具有政治文明的内容。所谓社区政治，说到底就是居民权利的表达与保护；所谓社区政治文明，就是通过社区组织（包括社区党组织和社区自治组织）使居民权利表达、保护走向程序化、制度化、民主化。可以说，只有当社区自治组织将主要精力用于居民权利表达和维护时，社区自治组织才会真正成为一个自治组织，居民才会真正认识到社区共同需求，才会具有社区认同感和归属感，才会有参与的动力和积极性。

2、切实保障社区现有的自治权利，巩固社区自治地位。①应该完善社区财务自治制度。目前，全国普遍做法是将原居委会的房产收归街道办事处统一经营和管理，社区居民委员会所需要的经费全部由财政列支，这种做法是“弊大于利”。据笔者的调研，即使在北京、上海、宁波等发达城市，政府拨款依然难以满足社区活动所需，经费短缺是一个普遍问题，许多社区不得不向辖区企事业单位伸手，这能否持久是一个很大的问题。相反，在武汉市江汉区，虽然政府拨款数量不如发达城市的城区，但由于原居委会的房产依然归社区居委会自主经营，没有收归街道办事处，因而社区财务状况好得多，如江汉区的长堤社区，政府下拨800元/月的办公经费只能解决社区日常办公费，社区福利、社区活动等所需要的经费全部来源于房产收入，正常情况下，社区房产收入每年有6万元。而且，在社区经费来源渠道单一的情况下，社区工作经费完全依赖于政府拨款，只会加重社区组织对政府的依赖感，变得越来越听政府的话，俗话说“拿谁的钱，替谁做事”；也就是说，经费来源的多元化更有利于保障社区组织的自治性，经济的独立有利于行为的自主，这是一个简单道理。②扩大居民参与政府活动的广度与深度，在巩固和完善社区民主评议政府制度的基础上，拓展居民民主参与政府活动的范围和深度，重点应放在制度创新上。③逐步推进社区居民委员会直接选举制度，但要防止走形式，因为强迫居民参加直接选举，结果只会是成本大而效益低，只会损害居民民主参与热情。④培育社区内部各类居民小社团，增强居民自我教育、自我管理、自我服务、自我约束能力，这是增进社区团结、规范居民个体行为、培育居民自治所必不可少的居民互动机制。

3、扩大行政管理体制改革的范围，为社区自治的发育提供可靠的体制环境。城市行政管理体制改革从城区范围扩展为城市范围，开展市、区、街三级行政管理体制的配套改革。在改革步骤上，可以在直辖市、副省级城市选点实验，取得成功经验后再逐步推广。在改革内容上，①继续进行街道行政管理体制改革实验，除在新建城区开展不设街道办事处的改革试验外，重点转向老城区街道办事处行政管理体制改革实验，这是街道行政管理体制改革的关键之所在。老城区街道行政管理体制改革也可以采取多种改革思路，一方面，继续推进南京市白下区直接撤销街道办事处以及北京市东城区街道办事处政事分离的改革实验。另一方面，在沈阳市的沈和区、武汉市的江汉区等实验“两步走”的改革策略：第一步是先合并老城区的街道办事处，逐步弱化街道办事处的职能，消化部分人员；第二步撤销街道办事处，并完成其全部职能的转换。然后对多个侧面、多种形式的改革实验进行比较分析，为街道行政管理体制的改革提供明晰的思路和经验。②进一步推广“江汉模式”的做法，实现区政府职能部门“条专”，专业管理、重心下沉到社区这个平台，减弱街道办事处的“块统”功能，事实上街道办事处的“块统”功能很难到位。③根据管理幅度合理、成本与收益比较原则，部分特大城市在街道行政管理体制改革的同时，也可以考虑调整城区行政区划，合理增加城区数量。④扩大城市行政管理体制改革范围，从个别城区范围扩展到城市范围，重点是调整市、区两级政府之间的管理范围与管理权限。这是保证区政府职能转变、街道行政管理体制改革、社区自治发育所必不可少的体制环境；如果没有城市行政管理体制改革范围的逐步拓展，现有的改革成果将难以巩固和发展。

总之，我们应根据党的十六大报告精神，着眼于未来，立足于现实，积极而又稳妥地推进城市社区建设和社区自治的发育和发展，使具有中特色的城市社区自治发展道路更加清晰、更加可行，以促进城市基层民主的结构性转换和城市政治文明的稳步发展。