一、问题的提出

自从二十世纪九十年以来，我国开始了大规模的城市社区建设，社区自治确定为社区建设的基本目标。我国理论界广泛接受的社区自治概念的基本内涵为：社区自治是指政府管理之外的社会自治，即政府管理行政事务，社区自治组织管理社区公共事务。它强调社区的自主权，主张通过政府与社区分权，使社区成为独立的权利主体，独立管理社区公共事务。与计划经济体制下的社区管理理念相比，它突出了社区的自主地位，有着积极意义。但是，在实践中，它也存在很多的缺陷：一是理论上的困惑。其关键点是社区自治的现实形态是什么？我国现在正在进行的社区建设的实践是在实现社区自治吗？很多学者认为，既然是走向社区自治，就应该通过相关的制度配置来确保目标的实现，而不是强化社区的行政性质，于是就出现了关于“是社区自治还是社区行政化”的争论，焦点是社区有没有自主权，社区能否在社区公共事务中发挥主体作用，社区自治目标能否实现？二是实践中的难题。首先是政府组织与社区组织之间的对立化倾向。在社区建设过程中，主张政府组织和社区组织各行其是，互不干涉，把两者对立起来，从而走向了另一个极端，从原来政府对居委会的绝对控制走向政府与居委会绝对分离。其次是社区“全能化”倾向，认为社区组织可以包揽政府行政事务之外的所有社区公共事务，可以独立地解决所有社区公共问题。这种倾向一方面存在于政府中，认为政府不需要介入社区公共事务，另一方面也存在于社区组织成员当中，他们反对政府介入社区公共事务，结果是社区组织在解决社区公共事务时遇到了各种难题，很多社区公共问题得不到解决。

总体看来，社区自治这个概念的缺陷在于它过于强调政府与社区之间的分权，强调社区组织的自主性，而忽视了两者之间的合作与协调，也就是说，在解决社区公共问题的时候，政府组织与社区组织之间首先应当是加强合作，发挥各自的功能，其次要注重加强两者之间的沟通与协调，缺少这一点，就无法消解政府与社区之间的张力，无法解决实践中产生的矛盾和问题。

二、分析框架

本文的分析框架建立在“社会控制论系统的治理(社会政治治理)”的基础之上。治理（governance）原意是控制和操纵，主要用于与社会公共事务相关的管理活动和政治活动中。自二十世纪90年代以来，西方政治学者对治理做出了许多新的界定，概括起来，其理论要点有：1、治理的主体的多元性，它的主体不仅是政府，也可以是民间机构，还可以是政府机构和民间机构的合作；2、主体关系的多样性，它反映的是各种参与主体之间的一种关系，这种关系强调协作与依赖，而非市场竞争，亦非科层(hierarchy)等级式的上级命令与下级执行关系，其权力向度是多元的、相互的；3、治理过程的持续性，它强调的是一个各方参与者持续的、互动的过程；4、治理手段的多样性，在按照治理模式管理公共事务时，参与者主要通过合作、协商、确立相互认同的目标等手段来实现，体现的是自觉、自愿的主动行为，体现的是参与社会管理的责任感；5、治理结构的多样性，为实现共同目标，治理过程往往体现为主体间多样化的行动、干预和控制，主体间可以是契约性合作，也可以是国家让渡部分管理权给社会其他组织；可以是正式的制度约束，也可以是非正式的制度约束。

20世纪80年代以来，我国开始了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，逐步建立了社会主义市场经济体制，伴随着这个过程而出现的是一体化的社会管理模式被打破，多元利益主体逐步形成。随着政府职能转变，政府开始从很多社会生活的领域中退出，要有效解决众多的社会问题，政府必须与其他的社会组织结合起来共同行动，逐渐形成制度性的持续互动，所有这些与治理理论的理论前提完全相符，治理理论对我国正在进行的社区建设具有很强的适用性。本文重点从政府对社区建设的目标追求、社区居委会的双重性质、社区治理的相关主体、社区公共事务的性质以及政府社会职能转变等方面展开论述，试图论证我国社区建设的目标应该定位为建立合理的社区治理结构而不是走向社区自治。

三、国家对社区建设的目标追求

当前，在社会主义市场经济条件下，与计划经济体制相适应的社会管理体制逐渐失灵，国家对社区建设的目标追求是建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体制，以有效解决改革过程中面临的一系列社会难题。

1、计划经济条件下的社会管理方式  在社会主义计划经济体制下，国家对城市社会的管理主要通过单位制度和街道居委会制度这两种方式来完成的。社会主义改造完成后，为了实现国家的发展目标，以户籍制度为核心，以城乡分割为特点，建立了城乡二元结构，实现了对整个社会的管理；在城市中建立起单位和街道——居委会制度，以实现对城市社会的管理。单位制度以部门和行业为主线，将城市居民组织到各个单位之中。各个单位有按照行政级别的高低分为不同层次，并赋予相应级别的资源分配权力，这样，整个城市社会就以部门或行业主管部门为顶点，形成了多个相互平行的“类蜂巢”结构。在单位内部，设立了与单位行政级别相对应组织，如党的组织、行政组织、共青团组织、妇联、工会等，以便完成党和国家下达的各项任务、分配本单位所拥有的各种资源。单位依赖国家的分配计划获得各种资源，同样，单位中的个人依赖所在的单位获得各种生存的资源，在实际上就形成了“国家——单位——个人”这种依附链条，国家正是依靠这种依附链条，把城市中的居民整合到不同的部门和行业之中。城市中的各个单位除了完成其本身承担的经济任务外，还承担了对本单位成员及其家属的社会管理和社会服务的任务，为他们提供诸如住房、医疗、教育、就业等各种服务，在这种体制下，单位是一个“全能性”的组织。街道——居委会制度主要是管理单位制度以外的居民，将他们划分到不同的街道、居委会中，国家通过这套制度实现对资源的配置和对单位体制外居民的管理。应当明确的是，在计划经济条件下，单位制度以外的居民数量较少，所以，街居制度在城市社会中并不占居主导地位，只是起到“拾单位之遗，补单位之缺”的作用。这样，在计划经济条件下，以资源分配为主轴，通过城乡分治、单位制度和街道——居委会制度，国家实现了对城市社会的有效管理。

2、社会主义市场经济体制条件下城市社会管理遇到了新挑战  随着以市场化为导向的各类改革的进行，我国城市社会生活发生了很大的变化，具体表现在：一是城市人口发生了巨大变化，一方面，原有城市居民的“单位”属性逐渐减弱，大量“单位人”转为“社区人”，另一方面，城乡人口流动加剧，大量农村人口涌入城市，给城市的人口管理提出了新课题。二是随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、职能转变，我国进入了“后单位时代”，企业剥离出来的社会职能和政府转移出来的服务职能，客观上要求建立一个独立于企事业之外的社会保障体系和社会化服务网络。三是随着住房、医疗、养老、就业等制度的改革，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切，他们对社区服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。四是随着各项任务向社区集中，相关的制度配置又没有到位，导致社区内部的矛盾和问题不断增加，单一的行政手段已经很难有效地解决这些问题。情况表明，与计划经济体制相适应的以单位制度为主的社会管理体制已经失灵，迫切需要找到一种新的管理体制以有效地解决改革过程中出现的各种问题。在原有的单位体制无法使用的情况下，街道——居委会制度就成为现有条件下国家可以直接利用的组织资源和制度资源。而面对新情况和新问题，街道——居委会体制既有有利的一面，又有不利的一面。有利方面表现在城市社会管理工作的重心在逐步下移，街道日益成为地区性事务的管理责任主体，对街道而言，机遇与挑战并存；不利方面是居委会力量薄弱，很难适应新的形势，具体表现在：一是居委会规模太小，资源共享难度大；二是居委会工作人员素质低下，工作能力差；三是社区组织力量薄弱，无法承担城市社会发展变化带来的繁重任务；四是政府对社区居委会管理过死，社区缺乏相对的独立性和自主性。国家要完成目前的管理任务，必须通过加强社区居委会组织建设，并以此来解决城市社会中出现的新问题。

在“两办”转发的关于《民政部关于在全国推进城市社区建设意见》的通知中，明确社区建设的目标：（1）适应城市现代化发展的要求，加强社区党组织和社区自治组织建设，建立以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系；（2）以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务项目，促进社区服务的网络化和产业化，努力提高居民的生活质量；（3）加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济相适应的社区管理体制和运行机制；（4）坚持政府指导和社会参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，不断提高社区居民素质和整个社区的文明程度，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、生活便利、治安良好、人际关系和谐的新型社区。由此可见，国家开展社区建设的目标就是重构城市社会管理体制，充分发挥政府、社区自治组织和其他相关组织的功能，实现对城市社会有效管理和调控，为改革开放和现代化建设创造良好的社会环境。                   

四、城市社区居委会的双重属性与社区建设目标

在现实的社会生活中，社区居委会是一个具有双重性质的组织，一方面，它是一个居民自治组织，具有“民”的性质，另一方面，它又是一个类似行政性的组织，具有“官”的性质，所以，“官民二重性”成为社区居委会的组织特性。

自《城市居民委员会组织条例》颁布以来，居委会首先是作为一个法定的居民自治组织而存在。作为社区的一个主体组织，居委会在解决社区事务中扮演着重要角色，它是居民参与社区性事务，解决社区问题的重要组织形式，在为方便居民生活、维护居民权益、表达居民要求、调节民间纠纷、增进居民福利、实现社区生活和谐等方面发挥着其他社会组织无法替代的作用。

在扮演社区居民自治组织角色的同时，现实生活还赋予了居委会类似行政组织的角色，使其带有官方组织的色彩。这主要表现在：其一，居委会是我国政治体系的重要补充部分。我国是一个单一制国家，从中央到基层，我国政府的组织层级有：国务院——省（直辖市、自治区）人民政府——（地级市）人民政府——县（旗、区）人民政府——乡镇人民政府（街道办事处），应当明确的是，我国的基层政府只到乡镇这一级，城市中的街道办事处并不是一级政府，而是市（区）政府的派出机构。在这个组织形式中，从横向上看，每一级政府都在自己的辖区范围内拥有相应的管辖权，从纵向上看，每一级政府都是这个组织体系中的一个环节，上级政府运用行政方式对下级政府进行领导和管理，这种管理从上到下是一贯的。与这种政府组织形式相适应，在每一级政府组织中都设立有党的组织，对同级政府实行政治领导，保证党的路线、方针和政策的贯彻执行。现在的问题是，最基层的政府组织和党组织怎么实现与社会的有机结合，以保证党和国家的各项路线、方针、政策的贯彻落实？要解决这个问题办法只有一个，那就是在基层社区中建立类似的组织形式实现与政府的基层组织和党相应组织的对接。因而，城市社区居委会就成为党和国家组织体系中的一个重要组成部分，正是有了这个组织，才使得国家的整个组织形式完美而有效。居委会虽然不是政府组织，但是在政府的直接授权下，它代行了基层政府委托的部分行政职能，协助政府完成各项任务。其二，社区居委会的性质、设立、变更及其基本职能得到了宪法和法律的确认。我国宪法规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国居民委员会组织法》明确规定居民委员会的任务有：宣传宪法、法律、法规和政策；办理本居住地区居民的公共事业和公益事业；调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作，向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议等六项。其三社区居委会成员的选举都是在政府的指导下进行的，其成员的当选一方面是社区居民认同的结果，另一方面也是政府认同的结果。其四，从社区居委会的财力支撑来看，其经济支持主要来自政府。虽然从理论上说政府的财政收入来自纳税人，政府支持社区居委会开展工作是政府的职责之一，但是，在实际运行中，政府往往通过对社区居委会财务的控制从而实现对社区居委会控制。最后，社区居委会各项决策的合法性和权威性除了居民的认可外，还必须得到政府的认可，否则，居委会也同样难以实施。

在现实生活中，居委会好像首先是一个行政性组织，其次才是一个居民自治组织。正是居委会这种双重组织特征，决定了在社区建设过程中，它不可能走向自治，而是首先作为国家管理社会组织体系中的重要组成部分而存在，其次才是作为居民自治组织在社区事务发挥重要的作用。

五、社区治理主体的多元化趋势与社区建设目标

在城市社区中，居委会一直作为社区中的主体组织而存在的，社区党组织也随着社区建设的进行而更加完善，成为社区主体组织。但随着各项改革的深入进行和城市居民与所在社区关系的不断加深，基于各种关系而建立起来的社区中介组织的数量在不断增加：如基于产权关系而建立的业主委员会；基于经济关系而建立的物业服务公司、商业企业；基于共同的利益而建立的居民自治组织如老年协会、残疾人协会；基于共同的兴趣和爱好而成立的各种小团体如晨练队、腰鼓队；出于解决共同面临的难题而形成的社区松散组织——社区论坛；基于便民利民目的建立的便民服务网点等。除了社区中介组织外，还有辖区单位（包括社区内的行政单位和企事业单位）。不同的组织代表着不同主体的利益，为了保障不同群体的权益，在解决社区公共事务中，这些组织也要发挥相应的作用。社区中介组织的发育和辖区单位的存在表明，参与社区治理的相关主体在不断增多，由于他们需求差异的客观存在，决定了在解决社区事务的过程中，没有哪一个组织能够有足够的能力来妥善地解决所有的社区问题，要想达到社区生活的协调与和谐，必须建立相关主体按照一定的规则共同参与的社区治理结构，本着互利的原则开展合作，这不仅有利于形成完善的解决方案，而且有利于方案的顺利实施，最大限度地减少决策的实施成本，最大可能地收到决策的预期效果。

六、政府社会职能的变化与社区建设目标

长期以来，我国政府承担的城市管理工作主要可以分为行政执法、社会管理、社会服务等三类。在社会主义市场经济条件下，这些职能发生了一些变化，具体表现为：一是政府的行政执法职能得到强化，并成功地实现了工作重心下移。如20世纪90年代，上海市进行了城市管理体制改革，建立了“两级政府、三级管理、四级网络”这种新的城市管理体制，将城市管理重心下移到街道办事处，这样就使街道办事处在城市社会管理中的功能大大增强。武汉市江汉区在社区建设实践中，进一步将政府的工作重心下移到社区，实行“五个到社区”，即人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。其他城市也进行了类似的改革。二是随着政府职能转变，政府的部分社会管理职能实现分离，转移给了社会中介组织，政府管理逐步实现了由微观管理到宏观管理、直接管理到间接管理转变。如北京市宣武区在社会管理改革中，逐步将原来由政府直接办理的一些管理职能转移给社会中介组织办理。三是政府的部分社会服务职能被逐渐剥离，让度于市场、社会或社区。在实践中出现了“政企分开、政事分开、政社分开”，“责权利配套、权随责走、费随事转”以及完全市场化等模式。所有这些虽然还不是普遍存在的现象，但它昭示了今后政府社会职能转变的方向。在今后的社区治理中，政府只是治理主体之一，只有借助相关主体的力量，才能实现社区生活的协调与和谐。

七、社区公共事务的性质与社区建设的目标

就总体而言，社区公共事务可以分为公共安全、公共生态环境、公共医疗保健、公共社会保障、公共活动设施、公共文化体育、公共人口管理、公共社区服务等。就每类公共事务而言，它往往涉及到多个治理主体，这就决定了有效解决社区公共事务将是一个复杂的过程。由于社区公共事务具有复杂性、多样的、动态性的特点，决定了任何一个组织都无法单独解决任何一项公共事务，需要各类组织功能的合理分化：政府负责提供必须的公共政策，各种专业性组织负责提供专业性的服务，社区自治组织负责承担居民权益的表达和维护，社区自愿者组织负责履行互助功能，只有实现各个主体间的功能分化和合作，才能迅速有效地解决各种公共事务。

八、基本结论

基于以上分析，本文认为，我国社区建设的目标应当是建立合理的社区治理结构，即在一定的地域范围内，政府组织（指直接介入社区工作的政府职能部门、街道办事处以及政府在社区中的服务组织等）、社区党组织、社区自治组织、社区中介组织、社会中介组织、社区居民等相关主体联合起来，通过一定的制度安排，共同处理社区公共事务，增进社区福利，使社区生活达到和谐有序状态的运行机制。它包括以下要素：1、治理的主体：政府组织、社区党组织、社区自治组织、社区中介组织、社会中介组织、居民等；2、治理的客体：社区公共事务；3、治理机制：各类治理主体按照一定的制度安排，通过协商与合作，共同解决社区问题；4、治理的目标：各类主体的利益和要求都可以得到维护和实现，社区生活达到和谐有序状态。

强调把建立合理的社区治理结构作为社区建设的目标，并不是要削弱甚至取消社区内各类组织的相对独立地位，相反还要以此为前提。因为社区公共事务与社区居民的生活是紧密相关的，这些问题解决的好不好，居民满意不满意，最终还是由居民来评定。因此，在社区治理结构中，必须强化社区内各类组织的地位和作用，通过建立合理的运行机制，保证社区内各类组织对其他治理主体能够进行有效地制约和监督，否则，社区的主体地位和作用无法发挥出来。同时，在社区内部，必须通过加强组织建设和制度建设，保证居民的愿望和要求能够得以表达，保证居民的正当的权益能够得以维护。只有通过社区内组织与其他相关组织、社区内组织之间社区内组织与居民之间这三个层面的制度建设，才能有效地保障社区组织和居民在整个社区治理结构中的地位与作用，才可能真正实现社区的有序治理。

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作者简介：卜万红，男，1972年生，河南固始人，华中师范大学城市社区建设研究中心成员之一，现在为河南大学马列德育教研部教师，主要从事中国城市社区建设研究。

联系方式：E-mail：bwhong＠126.com；  电话：13938608813;  河南开封河南大学马列德育教研部475001.