美国政府在社会管理和国家管理方面有很多成功的实践，成功的背后有一套高效的运作机制在起作用，而机制的形成有一个过程，一个不断改革进步的过程。分析美国联邦政府的改革过程，明晰其改革的路径选择和联邦政府的职能分化对政府层级职能变革的推动，使联邦、州、郡、市的职能分配层次分明，实现有效的管理，对我国地方政府管理社会的职能改革、体制创新会有启发意义。
一、20世纪美国联邦政府的改革过程
美国的社会管理经验已经成为世界各国社会管理改革借鉴的主要参考样本。其社会管理的成功可以归纳为六个字：小政府，大社会。这种结果是经历了漫长的改革过程实现的，而且这种改革还在不断进行之中。
贯穿整个20世纪的美国政府改革，可以划分为五个阶段：
第一阶段（1900－1940年）为效率阶段，以好政府为目标。19世纪末20世纪初，政府改革关注的主要是效率。当时的改革者认为，改革的目的在于创立一个好政府，好政府就是更有效率的政府，而更有效率的政府意味着更加廉洁的政府。这个时期的改革成功有赖于把政治与行政彻底分开，后来学者称之为政治／行政二分法。改革者认为，“只要避免裙带关系、任人唯亲和贪污贿赂等弊病，在专家指导下的政府必能为公共利益服务。”
第二阶段（1940－1970年）为预算阶段，以控制开支为目标。控制政府开支过大成为这一时期提高政府生产率的主要动因。当时人们普遍认为政府的开支浪费是最大的腐败，认同这样一个观点：组织设计能够查禁腐败。用当时著名的公共行政学家伦纳德•怀特的话来说就是：“在以道德为动力的改革中，通过技术和管理手段实现重新组织。”人们相信，只要将行政原则加以用，建立起精心设计的组织结构和程序，这些（政府过程中）可乘之机就可以逐渐消除。
第三阶段（1970－1980年）为管理阶段，以效率和效益为目标。这个过程的改革，人们集中关注效率和效益两个问题。解决效益的问题是革除政府中的欺诈、权力滥用和浪费等行为；效益的提高通过效率来解决。尼克松总统和吉米•卡特总统十分支持这个过程的政府改革运动，联邦政府采取重大步骤将方案评估和全面的生产率结合于政府政策的施行过程中。尼克松总统还下令建立全国生产率委员会，这个委员会后来发展成为全国生产率和工作质量中心，1978年后又发展成为全国公共生产率中心。该机构主要是研究公共部门的生产率和推动公共部门生产率的发展。效率与效益至今一直是政府改革不断改善的动因之一。
第四阶段（1980－1992年）为私有化阶段，以精简政府为目标。这一时期的改革，开始于1980年里根当选总统以后，主要是通过更多地由私营企业提供特定政府服务的方式，提高生产率。进行私有化的目的是阻止联邦赤字惊人的增长、降低税收及节约政府开支。更深远的意义则在于缩减联邦政府自身的规模和职责。上世纪80年代，美国的社会中有一种思潮，认为由私营企业负责政府的各种方案，它们能做得更有效率和效益。1982年的“88号改革”即为总统的管理改进委员会做出的一个尝试，目的在于使生产率目标融入政府基本程序，“使官僚机构像公司一样运行”，通过更多地由私营公司提供特定政府服务的方式，提高生产率。
第五阶段（1992年至今）重塑政府阶段，以振兴政府为目标。上世纪90年代初，由于受国内外各种因素影响，美国公民对政府的信任度下降，出现“信任赤字”。1992年出版的《重塑政府：企业家精神如何改变公共部门》成为当时全美最为著名的畅销书，是民间要求政府改革的一种强烈声音，标志重塑政府运动的开始。1993年，比尔•克林顿在宣誓就职不到3个月就建立了全国绩效审查委员会，由副总统阿尔•戈尔任主席。对于重塑政府运动，克林顿宣称：“我们的目标在于使整个联邦政府降低开支，提高效率，改变国家官僚机构中骄傲自满、不思进取的现象，增强主动性和责任心。我们力图重新设计、塑造、振兴整个全国政府。”这就是美国20世纪最后一次政府改革的目的。
目前这个阶段的改革还没有结束，但企业运作的观点已受到普遍的质疑，企业的精神就是竞争，但“民主政府最基本的要求是运用法律来驾驭公共官僚制度，而不是通过竞争。”
回顾美国发展黄金时期的20世纪，是政府改革最为活跃的时期，关于政府的效率和效力的改革争论不断，这种争论推动了政府改革的不断前进。改革的五个阶段都有着不同时代的烙印和改革目标。五个阶段政府改革集中解决的不同问题折射着政府与时俱进的改革意识和改革发展方向。公共方案评估和生产率是席卷美国的政府改革运动的核心部分，改革得认为一个政府在社会管理中的表现是通过政府公共方案实施和生产率表现出来的。上时期的改革初衷往往不是最终的改革结果，改革者在改革过程中也不断调整改革的目标和策略，以实现最适合时代的改革结果。社会发展推动了政府的改革，经过改革的政府又进一步促进社会的发展。100多年来的美国政府改革运动虽然在形式上有诸多不同的表现，但目标是一致的：通过公共方案实施过程的控制与效率的提高实现社会事务处理上的高效。
联邦政府的改革是富有成效的，降低运作成本提高政府效益的改革初衷成为现实。政府事务不同层面化，上下级的政府部门不是简单的对应、重复，而是把社会管理事务分层面由不同级政府完成，简化联邦层面的事务处理，实现地方政府的社会服务不断细化和具体化、个性化。强化国家内部社会管理成为政府职能演变的一个主流方向，日常社会管理的细节性行为慢慢地由基层一级的政府实施，这是世界各国政府改革的一个普遍发展方向。社会管理从注重宏观，逐步变化为地方的精心营造和社区的个性化管理。
公共方案评估和生产率的发展过程
特征 效率阶段
（1900－40） 预算阶段
（1940－70） 管理阶段
（1970－80） 私有化阶段
（1980－92） 重塑政府阶段（1992年至今）
动因 好政府（即更有效率、廉洁的政府） 控制开支 效率与效益 减少赤字，降低税收，节约政府开支，精简机构 节约政府开支，提高效率、效益和责任心，向公共行政官员授权
主要的政府层次 地方政府及30年代的联邦政府 各级政府介入不多 联邦、州和地方政府 联邦政府 地方政府，然后是联邦政府
生产率运动的倡导者市民、商人、学者和专家以预算为导向的公共行政官员，运营／管理专家民选官员，而后是公共行政官员和学者公民和商人公共行政官员，而后是民选官员方案评估技术的倡导者时间－运动研究，市政研究局，新政，全国市政标准委员会“伟大社会”行政官员，组织发展的先驱城市研究所，大学工商界，大学，保守主义思想库公共行政官员，大学政治环境／运作假设 政府与管理分离；效率等于好政府；好政府等于消除腐败 全面生产率并未成为一个明确的目标，而是被纳入预算改革之中 公私部门对生产率给予高度重视 私有化能够提高公共方案的生产率得到授权的公共行政官员能建立更有效率、效益和更负责任的政府腐败的文化批判 腐败是政党滥用政权的产物，已遍布于政府上下 腐败现象仅存于少数不诚实的个人和小团体中，他们利用可乘之机向政府欺诈 腐败是包括浪费、欺诈和权力滥用在内的罪行，严重侵害了纳税人和公民的利益腐败控制的方法 把政治与行政分开，使公共行政逐步职业化 在公共机构的结构和程序设计上运用行政原则加强执法，对公共行政官员和民选官员实施更加严格的制约、程序和调查得到授权的公共行政官员和新信息系统可以控制腐败注：公共方案评估，美国审计总署的定义是指便于公共决策者获取相关信息的一种方法，比如关于某一问题，关于为解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性，关于特定方案的实际有效性。政府的生产率是进行公共方案评估的大环境，是追求最少而不是最完善。生产率是政府效益的提高和在服务中的效率。更正式的说法，是“投入与产出之比。当单位投入的产出增加时，生产率便得以提高。”
二、美国政府改革对我国的启发性意义
美国政府延续100多年的改革历程，围绕着维护市场机制、弥补市场缺陷的基础性工作而不断深化。透视这个过程，有以下的启发。
1、政府部门的不同时期的改革目标不同，但关注的内容是一致的，这就是如何建立一个有效率、有信用的政府。政府不必成为公共物品和公共服务的唯一提供者。厉行节约降低政府运行成本成为政府改革的关键。所以，有限政府成为政府改革目前可以预见的终极目标之一。改革的目的，就是降低社会交易费用，提高政府治理绩效，促进社会经济和文化以最佳速度发展。政府在现代社会的管理作用导致政府是随着社会的发展而不断实现对自身的否定。政府改革的发展趋势恰如其分的诠释了政府的功能：弥补市场的缺陷，提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务。
2、所有的改革过程都是要革除政府部门中存在的腐败行为，虽然对腐败的定义在不同时期有很大的不同。腐败是当今各国无法回避的一大社会毒瘤，对腐败比较认同的定义是：“滥用公共权力以谋取私人的利益。”根除腐败是政府肌体自我完善的直接方法。我国现在的“阳光政府”就是这一现象的体现。政府管理体制的改革是政府体系的自我完善，其目的在于提高政府部门的权威性、有效性和适应性。美国政府的一系列成功的改革体现了西方政治思想的一个重要传统：对权力运行的不信任，要求对权力的运行进行制衡。
3、政府的改革是一个动态的演变过程。美国联邦政府在20世纪共成立了11个主要的改革委员会，推动的改革，以建立“质优价廉的政府”。改革的完美程度与改革的时间跨度有必然的联系，改革基本都经历了制度创新——经济发展——制度创新的过程，任何改革都不能寄托于特效药。在行政改革中，暴风骤雨式推动改革的方法没有广泛的市场。改革的时间跨度大，所以改革的目标要不断地与时俱进，很多改革过程是经历了几任的政府才完成的。社会的可持续发展的前提是政府行为的可持续发展。这种长跨度的改革可以较为完整地制定和实施明确的改革目标，渐进式地推动改革措施的落实，较为妥善地解决改革过程中新出现的各种问题，改革的效果较为明显。
4、政府改革形成了对政府基础性职能的理性定位。政府的职能定位可以说是经过整个20世纪世界范围内的政府改革实践慢慢达成共识的。主流看法是，政府主要承担以下职能：创造和维护正常的市场运行和竞争秩序；调节总供给和总需求之间的关系；提供经济发展所必城贩基础设施；发展教育和科学技术事业；调节产业间的资源配置结构；调节地区间的平衡发展和合理分工；调节对外经济关系；调节收入分配和组建社会保障制度；维护国家安全等。
5、政府不应成为万能政府也不可能成为万能政府，政府管理的核心应是围绕社会公共事务展开的。不能仅仅以投入和产出的比来衡量政府，用企业的运作来运行联邦政府的观点已经受到普遍的否定。“政府并非市场，政府的企业家精神不一定有用武之地。政府并非市场，公民也非顾客。准确地说，在民主制度下，公民是政府的主人。”政府的改革关注市场发展的原则，但以顾客（公民）具有充分的自由选择权来驱动政府按照社会需求的方式提供公共服务的改革模式并没有广泛的市场。用企业的精神运作政府的方法在市场经济高度成熟的美国也证明是走不通的。但企业运作的成本学说却基本上为政府改革的实践者所接受，即政府改革的核心就是降低政府的运行成本。
6、政府改革都有经济理论支持和推动。经济理论建立在对社会经济现象与经济行为的规律性总结的基础上，基于经济理论指导的改革可以促使国家理性地配置经济政治资源，促进社会的良性发展。每一个改革的过程都有大量的理论工作者参加（见表）。罗斯福政府的改革主要采用了凯恩斯的经济观点。罗纳德•里根十分推崇20世纪80年代诺贝尔奖得主卢卡斯的经济观点，从一定意义上说里根政府改革就是实践以其为代表的芝加哥学派的经济理论，是对该学派“政府是问题之所在，而不是解决问题的方法之所在”理念的演绎。按照经济规律办事是政府成功改革的基础。
7、政府的改革是一个不断法治化的过程，但法治必须借助其它手段来实现。“法治”是产生于近代的市场契约经济基础之上的，以法律而非个人作为国家最高权威的治国之道。“法治的主要功能在于防止、束缚专横的政治权力”，但法治只是政治治道可选范式的一种，作用也是有极限的：（1）法律在总体上只能涉及人的外部行为，无法涉及人的内心世界；（2）法律只能调整人的部分行为，而非全部行为；（3）法律的评价标准是按介于君子和小人之间的大众设定的，它并不能强迫多数人去达到少数先进人物所能达到的“圣贤境界”。西方政府广泛运用宗教等手段来弥补“法治”的不足。虽然美国的宪法明确规定政教分离，宗教不能干涉政治，但美国立国的基础还是基督教，美国政府运用宗教等手段软性地管理社会，弥补了“法治”的不足，通过人的内心体认保证法治的社会效果的实现。我国提出“以德治国”是高明的治国范式选择，但要在“法治”较为完整实现的基础上才有鲜明的互补作用，如何实现“德”的辅助作用还要大胆创新和突破。
8、政府的改革不断推动社会民主的发展。美国等西方国家的政府改革呈现不断扩大公民参与权和知情权，增加公共事务决策透明度的趋势。现代民主政治是一个世界性的潮流，越来越多的国家通过政府的改革不断调整自身的行为实现目标，最终达到“广泛民主”。列宁指出：“‘广泛民主原则’要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”发展中国家的现代化过程也是一个不断完善民主的过程，由于社会文化传统的差异和经济积累的不同，西方国家的民主化实现形式不一定适合发展中国家。与我国有较为相似的社会文化基础的韩国，其发展过程值得我们研究。韩国的经济奇迹与政府的主导和干预是分不开的，政府调动尽可能多的经济资源、社会资源和文化资源推动工业化的进程，实现经济的腾飞。权威主义在韩国的腾飞中功不可灭，但也造成韩国现在的两难景况：一方面“政治参与的扩大与权威的合理化同时发生，因此权利必须集中于某个政党或某个个人魅力的领袖，才能向传统权威挑战并唤起群众。”另一方面这种权威主义在政治上阻碍了民主化的进程，寻租腐败行为不断；在经济上扭曲了市场信息，窒息了市场经济的活力。这很值得我们借鉴。
美国的政府改革还在不断地进行中，政府又面临新的社会问题和自身运作问题。以美国为代表的西方技术理性主义政治改革，也有其局限性：“竞争白热化，人际关系开始疏离，造成人的精神家园的荒芜；对公共权力的信任，造成了行政效率的低下；对社会控制的软弱无力，政府和社会的有效制衡被打破等等。”美国政府的改革有鲜明的经验性和特殊性，至少在整个20世纪中，没有直接受到战争或灾难性的社会灾害的冲击，社会在稳定中发展。具有深厚儒家文化底蕴的东方国家，只能有选择地吸收这些经验，以在政府的改革中实现社会的稳定与发展。改革总是要付出成本的，直接借鉴其它国家在发展过程中积累的知识和智慧，可以大大降低发展中国家进行社会发展规则完善和制度创新的试错成本，以较低的代价实现后发优势。
2003年3月我国开始新一轮的机构改革，改革针对政府职能转变这个关键展开，明确“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能定位，加强监管和宏观调控职能，大力减少审批事项，增强服务功能，界定和理顺部门职能关系。改革吸收了西方经济发达国家政府改革的成功经验，凸现市场经济环境下的现代政府轮廓，在机构上、体制上把国家所有权机构的职能与承担社会公共行政管理部门的职能分开。行政公共管理权力部门不再承担出资人职能，国有资产管理机构也不行使社会公共管理职能；把货币政策职能与金融职能分开，进一步健全金融监管体制；加强公共安全体制建设，建立公共安全应急体制、机制和制度；把人口发展的战略研究与计划生育密切联系起来。这些方向性的变化，实质是还权于社会和市场，推动政府由“政府行政”向“公共行政”转变，提升政府公共服务职能和能力。我国政府改革是由上而下进行的，国务院的改革对地方政府的改革有极大的示范作用，也为地方政府的改革创造了宽松的外部条件。可以说，这一轮的改革是立足中国实际，广泛吸收西方先进发达国家的改革成果，将会更加实质性地推动我国政府改革的进程。
美国政府的改革历程对我国政府公共事务管理改革有很好的启示作用。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在社会管理上处于特殊的不可替代的位置，研究政府的运作对提高社会管理水平有直接的意义。美国在社会管理上的制度性安排很值得我们借鉴。学习先进发达国家成功的社会管理实践，可以使我们降低社会管理的实践实验成本，激发我们在社会发展中蕴藏的巨大能量，实现后发优势。
