一、渊源与比较

“社区”这一概念是社会福利思想的核心［１］（Ｐ６４）。社区福利服务起源于工业革命后西方国家的社区慈善运动，其目的是为有困难的人提供福利服务，以改善和提高社区成员的生活质量。早在１７世纪初，英国为了解决当时城市化进程中的社会问题，特别是社区内的贫穷、失业等社会问题，于１６０１年颁布《济贫法》，以社区为单位，对无亲属照顾的贫民实行有条件的救济。１８６８年，英国牧师索里建议成立一个理事会来协调民间各种慈善组织活动，推动民间的志愿救助活动，更好地从事社区服务。１８６９年，“慈善组织会社”在伦敦正式成立，取代传统政府的救济角色，同时也结合其他私人慈善组织共同提供服务，开启了社区组织参与社会计划的工作模式。１８７７年，美国也组织了第一个慈善组织会社，他们促进了各救济机构、慈善组织为解决社区问题，采取合作的方式。１８８４年英国兴起的睦邻组织运动则致力于发挥社区在助贫救困中的作用，鼓励志愿工作者进入社区活动中心为贫民服务。早期的社区福利服务基本都是由社会慈善机构和志愿组织来提供的，处于一种自发、分散状态。１９4２年，英国著名的《贝弗里奇报告》发表体现了福利国家的思想，它主张社会福利应体现普遍和全面的原则。于是社区福利服务的基本责任也由慈善机构和志愿组织转移到政府部门。２０世纪７０年代中期，在西方各国普遍遭遇到经济衰退后，开始重新反思政府在福利制度方面的角色，主张福利的责任应该由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭社区等四个部门共同负担。于是大量的社区福利服务又回归到由非营利组织和民间社会团体来提供。社区福利服务更多地被强调以居民的需求为基础、自下而上的运行模式。

社区福利在世界各国的发展是不平衡的，在概念内容上也各不相同，比如英国的“社区照顾”，美国的“长期照护”，中国的“社区服务”等。但其基本理念都是一致的。２０世纪５０年代英国兴起的社区照顾最初是针对院舍照顾而提出的。多年来，其概念的内涵发生了一些变化，即由社区里的福利机构来照顾（ＣａｒｅｉｎｔｈｅＣｏｍｍｕｎｉｔｙ）到强调由社区提供照顾（ＣａｒｅｂｙｔｈｅＣｏｍｍｕｎｉｔｙ）。香港的社区照顾深受英国的影响，其服务内容包括社会保障、照顾老人、弱能人士康复服务、儿童及青少年照顾等。在美国，无论是“福利机构的”还是“以社区为中心的”关怀，关注重点总是放在“长期关怀”上。［２］（Ｐ１２７）台湾从１９９６年开始推行福利社区化，其意涵指在社区内或家庭所提供的“就近照顾”或“在地服务”。其目的是落实社区照顾，推展社区机构小型化、社区化、并提倡福利机构开拓外展服务，促使资源有效利用。［３］（Ｐ５６－５９）在国内，随着单位所有制的逐渐解体以及“单位人”向“社会人”和“社区人”的转变，社区凸现为社会运行过程中基本又是重要的单元。［４］（Ｐ４２－４６）在这方面中国政府认识到了社区政策的重要性，社会政策调整已在有意识地朝着强化社区功能４的方向发展。［５］（Ｐ９９－１０４）１９８６年民政部首先提出社区服务概念，９０年代初开始推行社会福利社会化。

所谓社区福利是社会福利制度发展的新趋势，其主旨是整合社区内、外资源建立福利服务网络，并根据各地的特点和需求为社区居民提供福利服务。本文的界定涵盖了其最宽泛的含义，它不只是社会福利在社区范围内的简单实施，更为重要的是，它是在社会转型时期社区重要性日益突出的条件下，一种在含义、形式和运作方式上都有自己特点的全新的社会福利模式。其核心就是政府与非营利组织和其他社会团体的合作来满足社会成员对于福利的普遍性需求。

二、背景"福利多元主义的兴起

 蒂特姆斯将福利制度分为三种模式：残补型模式、工业成就型模式和制度化再分配型模式。在人类社会未进入工业化和现代化之前，社会福利的主要责任是由家庭、社区、教会和民间慈善团体负担，政府很少对公民提供直接的生活帮助。从２０世纪３０年代开始，政府逐渐取代家庭和社区，扮演福利提供的重要角色。自１９４８年英国宣布为“福利国家”，其成为西方国家标榜和追求的一种理想制度。政府成为福利的主要承担者，福利范围“从摇篮到坟墓”无所不包，开支也越来越大。７０年代中期，西方各国普遍遭遇经济衰退，福利国家面临危机。于是人们开始重新反思政府在福利制度方面的角色，主张福利的责任应该由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭社区等四个部门共同负担。政府应该与民间合作，共同提供社会福利的各项内容。福利开支将不再是完全由政府来创造和分配，而是由政府和其他机构（包括企业）一起通过合作来提供。［６］（Ｐ１３３）为了解决福利国家危机，于是有很多改革措施出现，主要内容包括：（１）政府财政紧缩；（２）分权化与社区化；（３）福利科层体系的削减；（４）管制的开放；（５）社会福利供给的民营化、社区化、小型化与家庭化。［７］（Ｐ６４－６８）政府逐渐从福利领域后撤，允许各种力量的介入实行组合式的福利提供模式。

这些措施背后所隐藏着的价值就是“福利多元主义”思潮的兴起。福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭社区等四个部门共同负担，改变以往政府作为福利供给的唯一角色，让民间有更多参与福利提供的机会，加强他们之间的合作，提高福利服务提供的效率和质量。另一方面强调非营利组织的参与，规范对这些组织的管理，把它们引向福利服务领域。减少民间参与福利供给的限制，弥补政府机构与个人需求之间的空白。福利多元主义的两个主要概念是分权化与参与，所谓分权（ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ）不仅只是将福利服务的行政权由中央政府转移到地方政府，同时要从地方政府转移至社区，由公共部门转给私人部门。［８］ (Ｐ５６－５８)参与（ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ）指希望福利提供者（社区、非营利组织等）和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程。譬如服务提供者可以根据机构、社区属性设计提供服务内容的权利。［９］（Ｐ１７４）参与的实质是非政府组织可以参与福利服务的提供或规划，福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。

回顾近代社会福利理念以及社会福利发展道路的选择和背景，西方国家福利政策发展经历了残余式福利、福利国家、福利多元主义这三个阶段。有些学者还提出“福利市场化”的趋势。［１０］（Ｐ２１－２５）为了吸取西方国家的教训和借鉴其经验，而且在中国传统社会，家族、乡里的互助互济行为尤其明显。所以在这点上讲，推行社区福利在中国有着现实意义。其存在三种基本理由：第一，每个公民拥有享受社会福利的权利。社区是人的社会化的主要场所，居民的日常生活与社区联系最为紧密。随着“单位人”向“社区人”转变，社区也日益成为社会整合的载体和平台。社区福利能直接提高居民的生活质量，是社会成员享受社会福利的有效方式；第二，有关社会福利的选择，既可以是个人、家庭、社区，也可以是政府及其他组织。社区福利就是要充分发挥政府、市场与民间组织的福利组合功能；第三，社区福利服务是一个非常重要的服务产业，拥有很大的增长潜力。在这个领域，人力资源仅仅在很小的程度上被机器所替代，因为福利服务必须在短距离内传递，促进社区福利服务能够有利于当地的劳动力市场。

三、反思：“小政府—大社会”与中国社区福利

   截至目前，我国事实上并没有具体明确的社区福利政策和法律，而所使用的“社会福利社会化”或是“社区服务”也没有具体的法律支持。１９８６年民政部首先提出社区服务概念，１９８７年在武汉召开社区服务会议，公开倡导并全面发动在全国城市开展社区服务试点，标志着社区服务的正式形成以及在全国范围的推广。［１１］（Ｐ７６）１９９３年发布的《关于加快发展社区服务业的通知》，将社区服务定义为：在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务。９０年代初，民政部副部长张德江在北京召开的“中国内地与香港社会福利发展第一次研讨会”上提出了社会福利社会化的核心内容是：服务对象的社会化、资金来源的社会化、管理的社会化、服务设施的社会化、服务队伍的社会化。而《国务院办公厅转发民政部等部门〈关于加快实现社会福利社会化意见〉的通知》文件中也强调了社会福利社会化要坚持以居家供养方式为基础，以社区为依托，以社会福利机构为补充的发展方向，探索一条国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子。从这些资料和文件中，可以看出我国的“社区服务”和“社会福利社会化”在理念上与社区福利是一致的。

我国的社区福利是伴随着经济体制改革进行的，而且最初只是作为国有企业改革的一种配套措施。在计划经济体制下，根据国家的规定，单位包办了社会福利服务。政府政策的导向是确保“高就业、低工资、高补助和高福利”，单位直接承担福利提供的责任，这给企业带来了沉重的负担。随着市场经济体制的建立，客观上打破了计划体制下形成的政府包办或企业包办社会福利的格局，“单位人”逐渐向社区回归，国家改变了传统的父爱主义角色。政府提出减员增效和建立小而廉价的政府目标，使“小政府，大社会”中的社会福利发展将依赖于广阔的社会部门（如社区、社会团体）和企业化的社会组织来承担，国家也将从资源分配者转变为政策制定者和法律监督者。［１２］（Ｐ９－１２）

在我国，社区服务中心作为基本的福利服务机构，提供的社区服务有面向老年人、残疾人等弱势群体的社会福利服务，也有面向全体居民提供的便民利民服务。但是在实践中，我们所采取的社区福利模式与国外的发展趋势是有所不同的。首先，与国外“从机构化到去机构化”的趋势不同，我国的社区福利的提供模式主要还是依赖社区服务中心和福利机构，政府在社区中仍然处于一种强势的地位，社区行政化趋势愈益严重；第二，政府政策中强调所谓“社区化、社会化”在实践中较多的针对社区内的弱势群体，事实上与过去传统针对低收入者和老年人、残障人的福利救济并无差异，政府在满足其他社区居民的福利需求方面显然投入不够；第三，社区内缺乏足够多的，成熟的民间社会组织。政府在福利服务领域没有积极的引入非营利组织。政府、市场与民间组织的福利组合功能还没有充分发挥；第四，专业化水平低。所谓专业化是指社区服务有专业化的组织、专业化的队伍及专门的资金来源等。［１３］（Ｐ１８５）而我国在这方面还处于起步阶段，远远没有达到这个水平。

四、政府与非营利组织的合作

政府与非营利组织的合作是成功的关键。社区福利的首要目标是将非营利组织引入到福利服务领域。政府与非营利组织以及其他志愿团体更加积极的合作，整合社区内、外一切资源，建立社区福利服务支持网络。非营利组织和志愿团体相对于政府机构有着自己独特的优势。它们可以弥补政府与个人需求之间的空白，能够有效地促进社会整合和公众的社区参与。另外非营利组织在服务提供上比较专业和职业，能够及时深入地了解社区成员的需求，而且具有广泛的社会性，能有效地调动社会上的资源，包括形成一支强大的志愿者队伍。政府与非营利组织合作，可以通过不同的技术和方法来实现，其主要运作方式包括：

（１）合同承包：这是最常用的形式。政府与非营利组织以及社会志愿团体签订承包合同，由它们来提供社区福利服务。这就是通常所说的“政府购买服务”。政府主要负责合同实施过程中的监管和评估。

（２）特许经营：在特许制下，政府授予非营利组织一种权利———直接向公众出售其服务或产品。这些组织通常也要为此向政府付费。特许有两种具体形式：资产和公共设施租赁，场域特许使用。特许经营和合同承包都应在一个公开、透明、公正的环境里进行。

（３）补助：为了保证社区内低收入者和弱势群体都有权享受高质量的福利服务，政府可以通过补助来鼓励非营利组织从事特定的福利服务项目。

（４）凭单制：政府通过发放抵用券，引导非营利组织提供的福利服务集中在目标人群，从而直接提高他们的生活质量。政府在推动社区福利的过程中，不能没有非营利组织的参与，通过形成分工互补关系，满足社区居民对于福利服务的普遍性需求。在政府与非营利组织的合作中，需要处理好几个重要问题：

第一，政府与非营利组织的角色和职能。在福利服务领域各参与方角色和职能应该得到合理的确定。由于政府拥有社会资源的分配权，应当扮演福利的规划、整合和指导的角色。它通过与服务提供方签定合同，把福利服务交给非营利组织或自发组织起来的志愿团体。在这个意义上，政府应该从原来的直接管理和提供者向服务的规范者、服务的购买者转变，主要负责监督、评估和促进合同的履行。而非营利组织是社区福利中不可或缺的角色，承担着福利提供的工作。通过与政府方案的结合，保证服务的效率和质量，对民众的福利需求作出积极有效的回应。

第二，竞争性招标。为了保证合同承包以及其他项目的合理实施，比较理想的是几个非营利组织共同参与竞争性招标。这样可以提高服务的效率和质量。政府应该选择合适的方式，并设定清晰、透明的程序，通过竞争性招标，将福利服务承包给非营利组织。但目前最大的障碍就是没有足够多的非营利组织参与，这方面政府应该采取积极的政策，比如税收等方面的优惠，鼓励非营利组织以及其他自愿团体参与社会福利领域的竞争。

第三，资金来源。显然，如果没有资金支持，将严重影响服务提供的质量和效果。福利资金主要有三种基本的获得途径：政府拨款、慈善捐款、收费。非营利组织不以营利为目的，但不意味着提供免费的服务，有些服务项目可收取部分的费用。非营利组织收入的主要部分是政府拨款，通过“政府购买服务”补充其收入来源。同时可以拓展筹资渠道，通过有效的宣传，鼓励慈善捐赠和自愿捐款，并且壮大志愿服务队伍，以节省资金和成本。

第四，具体明确的法律和政策支持。政府与非营利组织的合作应当建立在稳定的、具体明确的、能够有效实施的法律体系上。以往政府作为福利供给的唯一角色，对非营利组织采取比较消极的政策，这一定程度上限制了非营利组织在福利服务领域的发展。非营利组织扮演着社区整合的重要角色，为了引导它们积极参与福利服务，必须有具体明确的法律和政策支持。

五、讨论与思考

显然，中国的社区福利还处于起步阶段，还远远不够完善。社区福利在出发点上以社区为基础，在理念上落实社区福利服务，在资源运用上注重政府与非营利组织的合作关系。但在具体的过程中，政府应该承担什么样的角色，其他非营利或民间团体的作用是什么？政府与非营利组织的最佳组合方式又是什么？理清这些关系，才能更有效地推进社区福利的发展，保证公众对于福利服务的可及性和可得性。            

我国的社区福利在实践过程中与其他国家相比还有很多不足和缺陷。作为一种制度化的过程，推动社区福利可以从这三个方面着手：第一，对社区居民的福利需求和社区可利用资源进行重新评估和分类；第二，确定政府与非营利组织各自的介入角色；第三，制订相应的具体明确的政策和法律。

现在摆在政府面前的不仅是提供多少福利服务的问题，还有提供何种服务和如何提供服务的问题。而要成功解决这些问题，就必须发挥政府的政策导向作用，正确定位，确定社区福利的优先发展顺序。综合运用多种方式，发挥福利组合功能，加强与非营利组织的合作关系，并且随着社会的发展和变迁，社区福利的政策选择必须体现人们不断变化的价值和需要。                                                          

［参考文献］