非政府组织的活动被引入联合国体系

    非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，而NGO则是这一英文词的缩写。一般认为，非政府组织一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章的第71款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排。”1952年经社理事会在其288(x)号决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织。”在当时，这主要是指国际性的民间组织。

    在这之后的十多年里，非政府组织本身的活动以及它们同联合国的关系都处在相当低的水平上，并没有多大实质性的发展。直到1968年，在联合国经社理事会通过的1296决议中，规定了联合国同非政府组织关系的法律框架。该决议肯定了非政府组织的范畴，同时允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其它机构中获得咨询地位。自此以后，非政府组织的活动被有意识地、越来越广泛地引入了联合国体系的运作。

    在联合国经社理事会中，专门设有一个非政府组织委员会，负责审核批准接纳非政府组织，认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。非政府组织委员会有权要求在经社理事会注册的非政府组织提交书面陈述。获得经社理事会中咨询地位的非政府组织，有权以咨询者和观察者的身份出席理事会议并参加联合国的各种会议，并有权在会上作口头发言和书面发言，它们还可以应经社理事会的请求提供各种形式的咨询。

    在联合国1296决议中规定，非政府组织如要在经社理事会中得到咨询地位，首先应致力于联合国经社理事会及其附属机构所关注的问题，如国际经济，社会，环境，文化，教育，卫生保健，科学，技术，人道主义和人权，以及其

    它一些相关的问题。这些非政府组织的宗旨与使命，不得同联合国宪章的精神、宗旨以及原则相抵触。它们应支持联合国的工作，传播有关联合国所遵行原则的知识。在经社理事会享有咨询地位的非政府组织，必须要有一定的代表性和国际性，应具有代表其成员发言的权威。这个决议还规定，非政府组织如要在联合国注册，其组织成员必须以民主的方式参与组织活动，应有民主决策机制，应具有责任机制的安排和决策过程的透明度。这些非政府组织必须向联合国提交其预算和资金来源的资料，资金来源应公开，任何来自政府的资助都必须向经社理事会非政府组织委员会报告。该决议还鼓励各国同性质的组织组成国际性联盟，以便能更好地在联合国与非政府组织之间发挥一种纽带传送作用。

    除经社理事会外，联合国的公共信息部也制订了一套与非政府组织保持关系的规定，允许非政府组织在公共信息部享有咨询地位，侧重于发挥非政府组织在传播信息方面的作用。

    1996年，联合国经社理事会通过的1996/31号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定。 1968年决议只承认国际性非政府组织，而1996年决议则进一步承认了在各国和各地区活动的非政府组织。允许各国和各地区的非政府组织以自己的名义独立地在经社理事会发表意见，而不必像以往那样必须通过在经社理事会里有咨询地位的国际非政府组织去间接地表达自己的主张。该决议要求非政府组织支持联合国的工作，加强了经社理事会非政府组织委员会的作用，并为非政府组织参加联合国组织的正式国际会议及会议准备阶段制定了规则。经社理事会在其1996年的297号决议中，决定提请联合国大会审议非政府组织全面参与联合国工作的问题。

    非政府组织围绕着联合国体系的各次国际会议所建立起来的联系机制，是从1970年代初开始形成的。在联合国召开国际会议的同一时间和同一地点，举行同样议题的非政府组织国际论坛，是非政府组织参与和影响联合国决策的一种重要方式。与联合国的国际会议平行的非政府的，以后成为惯例。如1992年里约的环境与发展大会，1994年开罗的人口与发展会议，1995年的哥本哈根社会发展会议，1995年北京的世界妇女大会，1996年伊斯坦布尔的联合国第二次人类住区大会等。

    20世纪 80年代以来，联合国体系内的各政府间国际组织也在进行组织和职能方面的调整，努力发展同非政府组织的联系和合作机制。在联合国体系内，有20多个政府间国际组织致力于各类发展事业，如世界银行，联合国开发计划署，国际开发协会，粮农组织，世界粮食署，联合国环境规划署，农业和发展国际基金，世界卫生组织，联合国儿童基金组织，联合国难民事务高级专员，另外还有一些较小的组织。这些组织的成员是各国政府，其活动受官方决策的支配。联合国体系内的这些组织，有的设有专门的部门处理与非政府组织有关的事务，如联合国教科文组织下设有非政府组织会议，世界银行设有非政府组织-银行委员会。还有一些联合国机构同特定的非政府组织有着经常性的密切联系。如联合国难民事务高级专员与志愿机构国际委员会之间，联合国人类居住中心与住区国际联盟之间，联合国环境规划署与环境联盟中心国际之间。世界卫生组织和联合国开发计划署也通过各种方式同非政府组织合作，联合国志愿者署在亚非拉的许多国家积极支持非政府组织和社区组织的组织建设。

非营利组织以使命和价值观来决定工作方向

    Non-Profit Organizations或者NPOs 的英文意译是非营利组织，其确切的意思是指：不是为了营利而从事活动的组织。非营利组织的形成和运用源自于一国国内活动。在一些发达国家特别是美国，民间的组织构成了整个社会的组织机构的主要部分。为了将民间组织中的营利性组织即企业同公益性或者互益性的社会组织予以区分，在一些场合越来越多地采用了非营利组织的措词。早些年，是将那些不是以营利为目的民间组织都归之于非营利组织，但对非营利组织本身特殊性质的界定并不很清楚。自20世纪90年代以来，随着对非营利组织研究的加强和深入，对非营利组织有了一些具体的界定。例如，美国霍普金斯大学教授萨拉蒙认为，非营利组织应该有如下特征：1. 有一定的组织结构；2. 民间的；3. 非营利性；4.独立自治的；5. 具有志愿性。

    在对非营利组织的理解上，需要澄清以下几点：

    首先，非营利组织是以其使命和价值观来决定其工作方向的，而不是以赚钱为导向的。通常，一个非营利组织会明确宣示其使命和价值观，并由此确定其活动的领域和所提供的产品与服务。例如，澳大利亚的一家非营利基金会是

    这样陈述其使命的：通过支持产生积极变化的各种创新活动，去推动一个公平、正义、具有创造力和充满关怀的社会的建设。营利性组织则是以能否赚钱去决定其工作取向的。

    其次，非营利组织不以营利为目的，但并不意味着不要盈利、不赚钱，而是指一个非营利组织不能将其所获得的盈余当作红利分配给其组织的领导者和其他成员。非营利组织要开展活动和生存，必须要有资金支持，必须要以收抵支。它们也可搞经营性活动，也须争取有一定的盈利。但是，作为非营利性组织，它们通过各种途径所获得的收入盈余，只能用于其组织的发展和组织使命的实现，而不能当作红利分配给任何个人。营利性组织则可将其盈余分配给其股东。

    第三，非营利组织的资产不论其来自何处，都是该组织独自拥有的社会公共资产。政府、企业和个人都可以是非营利组织资产的提供者。与营利性组织不同的是，任何机构和任何个人在向非营利组织提供了资产或资金后，便失去了其相应的所有权和报酬索取权。那些资产成为该非营利组织所拥有和支配的社会公共资产。

    最后，非营利组织是具有志愿性的组织，但并不意味着非营利组织的工作人员不能要求得到合理的工作报酬和福利。非营利组织在不同程度上都是要依赖志愿者为其工作的。这里，志愿者的含义是：人们愿意不拿报酬或者在低于正常报酬水平下为该组织工作。非营利组织的理事们通常都是没有薪金报酬的，很多非营利组织工作人员也是没有薪金报酬或者只拿有限的工作津贴的。但是，作为一种专业化的工作，非营利组织是需要具有特定素质的职业工作人员的，这些职业工作人员是需要养家糊口和实现自我发展的。所以，一定的、合理的工作报酬和福利对非营利组织的职业工作人员来说是必须的。过低的报酬待遇将难以吸引高素质的专业人员把非营利组织当作一种职业选择。而个人的报酬待遇过高，又会有过度谋取私利之嫌。

澄清对非政府组织认识的误区

    近二十年来，非政府组织一词在国际活动的各领域里得到日益广泛的使用。但是，在很多情况下，人们对非政府组织一词的界定和使用是不一致的，甚至并不是很清楚的。因此，有必要澄清对非政府组织认识的一些误区。

    首先，非政府组织一词的本义并不是指反政府组织或者无政府主义组织，但也并不意味着其中没有反对政府的组织。在英文中，Non-Government Organizations只是指不是政府的组织，其实质意思在中文中与之最相应的是民间组织。有人将Non-Government Organizations翻译成或者理解为无政府主义组织或者反政府组织，那是错误的。由于非政府组织是指形形色色的民间组织，其中几乎可以肯定包括一些反对其本国政府的组织以及反对某些政府间国际组织的组织。当然，反对的程度是不一样的，有的非政府组织只是对政府及其政策提出批评，而有的非政府组织则可能是不承认某个政府的合法性。一般来说，非政府组织同政府关系大致可归结为四种类型：1、对立的，互不信任的关系。2、非政府组织自行其是，不同政府发生关系。有些非政府组织不接受政府资助，不抵制但也不配合政府的工作。3、非政府组织对政府的依赖关系。如果非政府组织是政府建立并进行经常性干预，或者政府是主要资助来源，那么该组织就有可能在金钱、思想和资源上形成对政府的依赖，可能会在决策和行动上不同程度地失去自主性。4、合作关系。当社会经济发展是双方的共同目标时，政府和非政府组织会形成合作伙伴关系，相互尊重和相互信任。政府接受非政府组织的自主权、独立性和倾听非政府组织的意见，非政府组织则协助政府实施国家计划、政策和规章，共同从事社会发展活动。

    其次，非政府组织不仅是指联合国体系所认定和接纳的民间组织，还包括其他各种民间组织，特别是在国际场所活动以及有较多国际联系的民间组织。目前，有2000多个非政府组织在联合国经社理事会享有正式的咨询地位，有1500多个非政府组织同联合国的公共信息部建立了正式的工作联系。在2002年联合国在南非召开的世界可持续发展全球会议上，有3500多个非政府组织获得了与会的资格。除此之外，在各个国家、各个地区以及国际领域，还有着数目众多的各种形式的非政府组织。单是国际性的非政府组织，目前就有约40000余个。但是，这些被纳入统计的非政府组织，一般都是具有合法地位的、有公开的组织章程以及透明的财务管理的民间组织。诸如非法的恐怖主义组织或者地下的黑社会组织等都不属于非政府组织。宗教组织和政党通常也不被看作是非政府组织。

    第三，非政府组织虽然可以在一定程度上表示民意，但它们在民意代表方面有很多局限性。非政府组织是民间社会的组织，其公开宣称的使命和价值观，可以是公益性的，或者是服务于特定的人群。但在现实生活中，非政府组织能否真正是民意的代表，以及在多大程度上能成为民意的代表，是很不确定的。如果一个非政府组织是由其成员实行民主管理的，那么充其量，该组织只具有代表其组织成员的利益和愿望的授权。由于很多非政府组织并没有健全的民主管理，个别领导人往往能对其起支配作用，况且政府、资本等各种力量是一些非政府组织的建立和维持的主要推动力，所以，尽管非政府组织的确可以反映某种来自民间的呼声，但对其是否反映某种真实的民意以及在多大程度和范围反映民意，却是须作具体分析和判断的。