建立健全社会保障制度是现代工业文明的标志。社会保障制度作为一项经济社会制度，直接关系到经济体制改革的深化，现代企业制度的建立、市场体系的培育与发展、政府职能的转变和宏观调控的加强，牵动着整个改革、发展、稳定的大局。完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，是治国安邦的根本大计，它能够改善居民对改革的心理预期，增加即期消费。同时，对实现劳动力合理流动、解决人口老龄化带来的种种问题具有十分重要的意义。解决当前社会保障制度改革中存在的问题，对于建立完善的社会保障体系、促进社会经济发展具有重要的现实意义。
一、目前社会保障制度改革中存在的问题
近几年，为适应社会主义市场经济发展的需求，我国社会保障体制改革迈出了较大步伐，初步建立了城镇企业职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，形成了社会保障体系的基本框架。特别是针对国有企业改革和产业结构调整中下岗职工增多的情况，采取了一系列保障下岗职工基本生活、积极促进再就业的政策措施，狠抓“两个确保”和其他社会保障工作，使全国95%左右的国有企业下岗职工领到了基本生活费，98%左右的离退休人员按时足额领到了养老金。但是，目前从总体上看，与社会主义市场经济发展需要和经济体制改革相比仍明显滞后。当前社会保障制度改革存在的主要问题：
（一）、社会保障的覆盖面还比较窄，地域性差别较大
1、社会保障的覆盖面窄。社会保障覆盖面也是生活安全网覆盖面，它反映生活于社会保障网络之内，有安全感的人数占社会劳动者的比例数。根据1996年的统计资料估算，我国全社会享受社会保障的人数为2.00亿人，社会保障的覆盖面为30%左右。城乡覆盖面的差别较大，城镇享受社会保障的人数为1.85亿人，覆盖面为88.7%（按抽样调查的劳动者计算为80.2%），农村享受社会保障的人数只有1474万人，覆盖面为3.3%，城乡覆盖面的差别为２7:1。从总体来看,我国社会保障覆盖面尚处于世界低水平,与国际上比较,我国覆盖面只相当于低收入国家水平。
社会保障的社会化程度不高。保障对象没有面向全社会劳动者，政策涉及范围狭窄，只有全民所有制职工和部分集体企业职工享受了国家的保障政策，而城镇的其他劳动者（如个体劳动者、私营企业雇员等）在养老、医疗、工伤、失业等方面的权益得不到保障，其潜在的社会性问题随着市场经济的发展日益明显化。据2000年中国统计年鉴统计，个体私营从业人员有3466.9万人，而参保人数仅为345.7万人，只占十分之一。现有的保障范围局限于国有和集体企业，这不仅使相当一部分劳动者未纳入社会保障的范围，造成了社会的不公平，而且制约了人才和劳动力在不同所有制中的合理配置和流动，影响了市场竞争的正常进行。近几年，各级政府虽加大了社会保障覆盖面的力度，力求使城镇劳动者全部纳入社会保障范围，但从实际情况看收效甚微，政府各部门协调性不够，使扩大覆盖面大打折扣。
2、社会保障的地域性差别较大。由于我国经济发展地区之间不平衡，直接影响到社会保障水平的地区差别，一般是经济发达地区社会保障水平较高，反之则低，并有扩大趋势。为了全面反映社会保障的地区差距，选择了24个有代表性的指标组成社会保障指标体系，归纳为七个子系统，用综合评分法计算出各地的总分并进行排序，保障水平较高居前10名的是：上海、北京、天津、江苏、吉林、辽宁、山东、广东、黑龙江、新疆；居11-20名的是河北、山西、青海、宁夏、浙江、内蒙古、四川、甘肃、安徽、云南；21-30名的是陕西、福建、湖北、西藏、河南、江西、湖南、贵州、广西、海南。居前10名的有7个是沿海地区。全社会社会保障覆盖面，沿海地区一般已占40-70%，以西南地区最低。农村社会保障的地区差别更大，如农村社会保障覆盖面上海已达12.8%，而西部地区都在2%左右，农村养老保险有2/3地区进展缓慢，基本没有开展。社会保障理应对地区差距起调节作用，但实际上由于社会保障是与经济效益挂钩的，经济发达地区福利水平提高快，从而加剧了地区差距的扩大。
（二）、社会保障基金缺口大，收支不平衡
社会保障基金的收支存在缺口，在全球172个已经建立养老保险制度的国家中，是一个普遍、日益严重的问题。据劳动和社会保障部的调查，近几年我国养老保险基金收不抵支危机的省市有逐渐蔓延和加重的趋势。1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个，基金缺口187亿元。劳动和社会保障部主持的一项关于“中国养老保险基金测算与管理”的研究表明，当个人帐户实现积累并与社会统筹基金分开管理后，未来25年中国社会统筹基金总缺口将达到1.8万亿元，年平均717亿元。我国的养老保险已经有50年的历史，养老保险基金在经历了由“国家企业统包”到社会统筹之后，1995年国家又将个人帐户引入了养老保险制度，使其逐步走上了规范化和可持续性发展的道路。单一的社会统筹制度转向社会统筹与个人帐户相结合的制度后，与此相适应的养老保险基金管理方式也由现收现付制转向部分积累制。这一制度转换意味着现在在职的一代人既要承担继续供养上一代老人的义务，又要为自己将来养老进行个人帐户积累，这种双重负担显然是企业和职工难以承受的。在实际工作中也自然进入了“统帐结合、混账管理、空帐运行”的方式，社会统筹基金不断透支个人帐户积累（个人缴费积累），即已按统筹基金支付给离退休人员了，造成了个人帐户空帐运行已达1990亿元。同时，当职工成建制跨统筹地域转移时，“空帐”移交也引起了调出地区与调入地区之间的利益冲突，阻碍了劳动力的正常流动。2000年底，国家对养老保险结构进行了调整，实行社会统筹基金与个人帐户基金分开管理，分别独立核算的管理方式。两项基金分开管理后，社会统筹基金的缺口将会扩大，个人帐户积累额会逐年增加。加之，目前一些企业经济效益不好，企业领导保险意识不强，造成了停产企业没钱缴、困难企业缴不齐、一般企业拖着缴的局面，使养老保险基金雪上加霜，截止2000年底，全国累计欠缴基本养老保险费373.08亿元，其中累计欠费在 10亿元以上的就有15个省市。因此，养老保险基金将面临两种风险：一是社会统筹基金不足，可能会引起养老金的支付风险；二是个人帐户积累额存在一定的金融风险。这些都是新世纪社会保障基金面临的挑战。
（三）、社会保障标准不一，不同统筹范围劳动者流动养老保险无法衔接
随着经济发展和市场取向改革的深入，原有的社会保障标准由于不能适时调整，使其保障功能削弱，各地在自行订立弥补办法时，往往互相攀比，造成标准失控，擅自提高社会保障待遇水平，把统筹以外的项目纳入社会基本养老保险的支付范围。而且各单位保障条件不一样，水平不一样，导致全社会公民之间权益分配的不平等,影响了社会保障事业的健康发展。例如有的地区实行了机关事业单位养老保险，有的地区没有实行，实行养老保险的地区在标准上又与企业养老保险不一。因此在干部异地交流、调动时或因机构改革分流到企业的人员养老保险关系无法衔接。在目前进行的机构改革过程中，特别是事改企，出现了社会保障管理空白。由于改制的形式不同，下岗分流的措施各异，一些地区对劳动者在不同所有制单位之间流动时社会保障如何衔接的问题还没有相应的对策，还有的把问题推向了新改制的非国有企业。致使部分劳动者陷入退休无养老金、治病无法报销的困难境地。以上问题的存在，已经影响到养老保险工作的发展，特别是成为人才流动的一大障碍。致使机关工作人员和事业单位一些专业技术人员在流动时不得不考虑自己的养老问题，瞻前顾后，缩手缩脚，不敢冒然行事。此外，机关事业单位人员的分流、富余人员的再就业等等，都与养老保险有直接的关系。因此，无论是劳动者的调出或其他人员的调入，其养老保险关系必须衔接并得到法律的认可，这样可以保证每个劳动者养老保险关系的连续性。
（四）、失业保险作用小，下岗职工基本生活保障有待加强
失业保险基金筹集面窄、来源单一；失业救济金直接发放到失业者手中的比例虽逐年有所增加，但比例仍偏小。从今年开始，进入再就业服务中心的下岗职工与中心协议期满就要陆续进入失业保险。如果失业保险没有足够的资金接纳出中心的下岗职工,将会直接影响向失业保险并轨。
下岗职工再就业工作主要问题是再就业进展不快,促进再就业工作资金投入不足,一些地方下岗职工再就业优惠政策得不到全面落实,一些下岗职工进中心三年内没有接受过一三一服务;其次,下岗职工出中心难,担心出中心后生活不能保证,各项保障服务跟不上,接保险、促就业措施尚不完善,力度不够。加之,企业与下岗职工之间债权债务关系处理难，困难企业无力支付解除劳动关系经济补偿金，一些再就业中心管理不规范，拖欠下岗职工基本生活费，没有代缴或没有足额代缴养老金、失业保险费，协议书上没有按规定明确协议期限等等，致使出中心工作更加复杂。
（五）、医疗保险制度改革相对滞后。
医疗保险覆盖面较窄,扩面进度缓慢,一些地级市特别是县级市还没有实施,一些中央和省属单位没有按属地管理原则参加当地的医疗保险统筹。其次,医疗保险改革宣传滞后,新的医疗保险政策出台后，一些干部职工在认识上有偏差,对政策缺乏全面细致的了解。三是离退休人员更需要医疗保障。当前，因病致贫或因贫致病已严重威胁一部分离退休人员的生活。四是城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革没有同步进行，实现“用比较低廉的费用提供比优质的医疗服务”的改革目标尚待时日。
（六）、社会救济尚不能尽如人意。
据国家统计局提供的数据，1997年全国城镇贫困人口1160万，构成了各级政府实行社会救济的基本对象。到1998年4月，全国建立城市居民最低生活保障制度的城市达400个，占全国城市总数的60%；有225万城镇贫困人口得到最低生活保障，约占全国城镇贫困人口的20%。这里，一方面社会救济的面不大，另一方面一些城市虽落实了帮困资金，但困难职工却未能领到基本生活费。具体表现：保障对象中国家只重视国有企业下岗、失业甚至在职职工，其他类型尤其是集体企业职工及其他劳动者，不能享受同等待遇；另外，隐性就业与隐性收入难以测算，致使一些不应该得到救济的人员得到了社会救济。加之，管理体制不顺，上级政府的救济资金往往不能及时到位，基层财政资金困难，影响到社会救济资金的发放。
（七）、社会保障立法力度不够，缺乏有效的法律法规监督机制
虽然国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一些作用，但是，在社会保障制度改革推进中，扩大社会保险覆盖面、社会保险费征缴等因为没有有力可靠的法律依据，困难重重，效果不尽人意。再有，社会保险基金被挪作他用的现象也时有发生。目前，我国社会保障立法层次偏低，社会保障工作在没有一个统一的法律法规的情况下艰难地开展工作，大多依靠国务院及有关部委颁发的，而全国人大常委会制定的很少，因而与现在的社会保障制度改革发展不相称。如果社会保障法的制定和完善与经济法、民商法、刑法等法律相比远远滞后，不仅会对社会稳定和经济发展带来一些不利的影响，而且会影响国家整个法治化进程。因此，尽快建立与我国法治发展进程相适应的社会保障法律制度已是必然。
二、完善社会保障制度改革的基本对策
社会保障问题的存在，直接制约着经济体制改革的深化和经营机制的转化，阻碍着社会主义市场经济的发展，也不同程度地影响着社会稳定。加之，我国已经进入老龄化社会， 2000年第五次全国人口普查数据显示，60岁以上人口占总人口的10%，65岁以上人口占总人口的比重为6.96%，比1990年上升了1.39个百分点，人口老龄化问题需要完善的社会保障体系来化解。为此，必须建立适应社会主义市场经济要求的完善的社会保障制度。
（一）、调整完善城镇职工基本养老保险制度
1、扩大社会保障覆盖面，提高社会保障基金的征缴率。加快构建适应多种所有制共同发展需要的社会保障体系，把不同所有制的企业职工和城镇个体劳动者都要纳入社会保障“安全网”。随着我国市场经济的发展以及我国即将加入WTO，扩面要以外商投资企业和新型企业，特别是高新技术企业为参保重点，实现全覆盖。在扩面过程中，还应注意到： 现在非正规从业人员越来越多，其本身就业岗位不固定，流动性大，特别是跨统筹地区流动，容易造成重复参保。对此可采取以下措施：一是统筹地区的各地市级社会保险机构之间将不缴费、中断缴费或欠费人员基本情况拷贝副本，相互交换、协查；二是非本统筹地区的各级社会保险机构之间，对户口不在本地区的参保人员要求本人出示参保证明并与其户口所在地社会保险机构联系，核验其是否重复参保。
2、适当降低社会保障费征缴比率，逐步降低养老金替代率。《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》规定：企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，集体比例由各省确定。在实际工作中，有的地区退休人员与职工的比例较低但费率较高。据统计，1999年全国参保单位实际缴费平均费率为21.5%，有的省份如辽宁高达26.55%。费率过高则会加重企业负担，不但会使老企业举步维艰，还会拖垮新企业，增大收缴难度，使收缴率下降，导致养老金入不敷出。目前，我国企业的负担偏重，个人的负担偏轻，应适当降低企业征缴率，从而保证养老保险费足额收缴，保障养老金支付。
替代率是人均养老金占职工平均工资的比例，它是衡量养老金负担的一个重要参数。根据社会保险的原则，替代率的上限应该考虑退休者已经形成的生活水平，下限应该高于居民最低生活指标。目前，替代率较高，据统计，1999年全国基本养老保险工资替代率达85.77%。随着社会经济的发展，职工工资的提高，人们除用于基本生活的消费外，还有余地进行其他消费，这就为适当降低替代率奠定了物质基础。从长远考虑，可逐渐将基本养老保险替代率降至60%左右，退休人员待遇差可通过建立多层次的养老保险体系解决。根据大连社会保险机构的一项研究表明，如果大连市按工资增长率的60%调整养老金。从现在累计到2028年，就比按40%调整多支付养老金253亿元。因此，从实际出发设计政策制度，坚持实行低费率和适中的“替代率”。
3、做好做实个人帐户。目前，最大的问题是过去的现收现付制改为部分积累制过程中发生的“双重负担”：即在职职工一方面负担现在老人的养老费用，另一方面还负担自己将来的费用。最近，一些专家计算出的双重负担规模是3万亿左右，相当于GDP的30-40%的水平。在基金上没有过去的积累，出现了社会保障基金的代际转移，即用现在在职职工的缴费，用于目前的离退休人员的社会保障支出。因此，要加强对统账关系和结构的调整，即统筹基金与个人帐户基金分开管理，分开记帐，扩大基础养老金至30%，缩小个人帐户规模至8%，并完全由个人缴费组成，个人帐户实行实账积累。做实个人帐户可分为大、中、小三个方面。小做实是从2001年到2002年, 在职职工个人缴费部分全部形成个人帐户实账；中做实是除了将个人缴费部分做成实账外，还要补上过去统筹基金透支的部分；大做实是除了中做实的内容以外，还要把“中人”的空账一并做实。近期看，先把个人缴费部分做成实账，社会统筹基金与个人账户基金实行分帐管理，养老金当期发放不能再透支个人帐户。而个人帐户的“欠帐”（统筹基金透支部分）和“空账”（“中人”隐性负债）应放在中长期解决。此外，要通过各种方法使个人帐户基金运营效益高于个人帐户记帐利率，反之，空账将会继续出现。因为个人帐户的缴费全部由个人负担，个人帐户已是实账了，如果个人负担基金运营生息利率低于记帐利率，那么在运营过程在出现了空账。为此，要做实个人帐户，还要重视个人帐户基金的运营生息工作。
4、搞好不同统筹范围社会保险制度相互衔接。首先要做好机关事业单位和企业之间职工的养老保险关系的衔接。(1)确保两类养老保险在政策上的统一性。二者实行统一的征缴基数和征缴比例，特别是个人缴费比例要保持一致，建立统一的个人帐户，确保把个人帐户做实，将个人缴费的比例一步到位，提高到8％，全部记入个人帐户。单位缴费部分不再划入个人帐户，全部用于统筹基金。(2)实行统一的养老保险待遇标准。就目前而言，机关事业与企业养老保险在退休待遇上差距较大，待遇差距的存在有其客观的原因，事业单位创造的主要是社会效益，它们的价值不好用经济效益来衡量。因此，在条件成熟的情况下，在原来的企业养老金计发办法基础上，适当提高基础性养老金的比例，在其待遇上与机关事业退休待遇逐渐拉平。（3）解决好事改企职工的养老保险问题。事改企后，不管是在职人员的工资待遇和即将退休人员的退休费待遇，在参照企业确定标准时，不宜降低。即便是政策不允许或因企业经营不好而降低待遇，也要适当有过渡期，逐渐地与企业挂钩。同时，对较早参加养老保险的事业单位与并轨后参加养老保险的机关事业单位，在计算养老待遇上应体现出差别。对以前已经缴费的职工，应根据其缴费年限和缴费数额增发一定的缴费补贴。因此，对机关事业单位养老保险的制度安排，宜与企业职工基本养老保险并轨，以避免制度分异激化阶层冲突、增加运行成本；但从有利于将社会精英吸收到公务员队伍出发，亦应在基本养老保险制度之外再行建立补充待遇，根据职级高低、在国家机关服务年限长短、正常离退职与非正常离退职等情形实行一次性补偿。
其次，研究解决好城市养老保险制度和农村养老保险制度衔接的问题。农村和城市的经济社会情况有很大差异，农民拥有耕地，农民家庭养老概念比较强等因素决定了农村目前还不具备开展养老保险制度的条件。但是，考虑到几千万的流动人口、城市化趋势和户籍制度改革的可能性、由于人口流动今后农村老龄化进展比城市快等因素，因此农村的养老保障应加以研究。
（二）、加快建立城镇职工基本医疗保险制度
从实际出发，搞好城镇职工大病医疗，坚持医疗保险、医疗机构和药品流通体制“三改并举”的方针，按照“稳步扩面、狠抓管理、健全系统、完善政策”的工作思路，以大城市和省会城市为重点，努力扩大基本医疗保险制度的覆盖面，督促尚未开始实施的地区尽快启动实施，实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，满足广大人民群众的基本医疗保障需求”，加快建立对医患保三方制约激励相结合的利益分担机制和医疗服务机构的竞争机制，推进医疗保险制度改革。目前，我国城市居民已经达到了恶性肿瘤、脑血管病、心脏病的主要发病期。这些慢性病需要高额医疗费，容易超过上述的保障限度。要是不具备应付大病的条件，企业负担很难减少，或者发生大病的家庭容易陷入贫困状态。考虑到基金的承受能力，不宜提高医疗待遇负担，也不应该过多地增加保险费。对此，还是通过补充保险来解决比较合适。由政府和商业保险公司共同研究解决，发挥保险大数法则的作用，建立有效的保障机制。其次，老年人的医疗问题。基本医疗制度规定：“退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳保险费。对退休人员个人帐户的计入金额和个人负担医疗费的比率给予照顾。”对此，笔者认为，要考虑到今后的退休人员增加、老人的疾病发生率高等因素，过度依靠企业和在职职工的保险费可能会造成基金危机。应先把一定年龄以上（比如65岁以上）人员的医疗开支独立出来。按照支出的趋势，考虑采取财政补贴、退休人员负担一定的医疗保险费等措施。再次，农村医疗保障问题。在农村全面开展养老保险还不到时机，但医疗保险不同。慢性病在农村也有进一步增加的趋势。在农村一旦发生慢性病，问题不仅在于医疗费负担，还在于有没有治疗手段。医疗保障的全国覆盖应该早日实现，充分利用现有的地区社会互助机制，投入一些财政支出，建立农村的医疗保障体制。
（三）、建立稳定的筹资渠道，加强社会保障基金的使用与管理，应对人口老龄化的挑战和日益增长的养老金支付需求
1、调整财政支出结构，充实社会保障基金。中央政府明确提出将社会保障支出占国家财政的比重提高到15-20%，发挥财政在社会保障制度中的作用。我国的社会保障制度改革面临着数额巨大的“个人空账”，为数众多的社会成员未纳入社会保障体系问题。靠个人缴费只能解决部分成员的社会保险问题，无法完善整个社会保障制度。因此，要重视政府财政在社会保障制度中的基础作用。在扩大财政来源困难较大的情况下，可以通过调整财政支出结构的方式，弥补社会保险基金的不足。在这方面，日本的经验值得我们借鉴。日本社会保障总资金来源中，企业和职工缴纳的保险费占60%，财政占25%，其余是资产收入等。财政负担比例在1970年仍然达30%的水平，但是随着养老和医疗等社会保险领域的发展逐渐减缓，与欧美国家进行了比较，日本介于法国（15%）和英国（62%）、瑞典（56%）之间，比美国（37%）、德国（29%）低一点。财政的社会保障支出中有60%投入到社会保险。可见财政支出在保持整个制度的稳定以及不同制度之间的均衡上发挥重要支撑作用。具体来说，一是要建立社会保障预算体系。社会保障预算资金按国家、单位、个人共同负担的原则筹集，不仅能在一定程度上体现现行统筹制度的连续性和过渡性，也照顾了各方利益。同时继续规范地方财政收入，将预算外资金纳入正常收支体系，除规定法定支出外，其余全部用于社会保障支出。建立社会保障预算体系可以保证养老保险基金的专款专用，提高资金的使用效率。二是财政当年收支结余的部分也应用于充实社会保险基金。各级财政要切实落实中央关于当年财政支出的15%-20%用于增加社会保障基金的要求，及时地按硬性指标拨付到位。
2、变现部分国有资产，减持国有股，充足社会保障基金。
通过变现部分国有资产，补充社会保障基金，是因为过去几十年来由国家（政府）或国有企业进行投资所形成资产当中，有相当一部分劳动者所创造的剩余价值，在实际上是属于国有企业职工的“社会保障基金”，由此而形成目前的隐性债务。通过“变现”缓解社会保障基金缺口，将为社会保障体制改革提供更为坚实的经济基础。所谓的“变现部分国有资产”，是指国有资产产权的转移，其中既包括国有上市控股公司的股权，也包括国有非上市公司的股本，即是一部分国有资产的所有权归宿的重新认定问题。变现后的国有资产将认定为社会保障基金的资本金，其所有权已发生了变化，成为社会所有的基金产权，其运作、使用和管理应有社会保障基金理事会来承担，政府则对其运作、使用通过指令方式加以管理并对其进行监督和规制。
国务院发布的《减持国有股筹集社会保障基金资金管理暂行办法》，既开拓了社会保障基金新的筹资渠道，又支持了国有企业的改革和发展，同时推进了我国证券资本市场的良性发展。而减持更实质的意义在于从根本上推动了社会保障体制改革。可以说减持对社会保障意义重大，去年有5万亿市值的股票，其中6%是非流通股，非流通股中有60%是国有股，即有2万亿可以变现为社会保障基金。如果每年变现5%，每年将有1000亿可以变现为社会保障基金。社会经济的持续发展靠两个轮子：一个是市场，一个是保障。市场是残酷而现实的，需要通过强有力的竞争实现优胜汰的法则，而社会保障则用来保障那些被淘汰下来的人们的基本生活。当一个社会弱势群体太多时，动荡局面就开始了。只有市场与保障这两个轮子同时转，社会经济才会持续健康地向前发展。当前的国有减持就是立足于启动和平衡这两个轮子。
3、建立清欠企业欠费监控制度。摸清欠费企业底数，加强基础信息管理，是完成清欠任务的重要环节。为此，要搞准欠费企业经济状况、工资发放、欠费时间、补交协议执行情况等基本信息，抓好数据库建设，对欠费企业进行动态监控。其次，各级政府要建立目标责任制，加强舆论监督，采取联合行动，充分发挥有关部门的作用并形成合力。
4、加快进行个人帐户基金的资本化管理营运。当个人帐户实现分帐管理之后，积累的巨额基金将面临保值增值问题。据分析，以我国现有的市场承受能力而言，养老基金可入市规模保守估算为400亿元。从目前情况看，我国养老基金基本上用于购买国债或银行存款，还停留在政府“统筹与统管”状态，这种制度很难实现养老金保值增值的目标。纵观世界各国成熟的养老保险体制，无一不是将养老基金的运作与资本市场相结合。如美国退休基金所持有的共同基金资产为2.5亿美元，占到共同基金总资产的36%，投资于共同基金的退休基金占到美国退休基金总量的20%。目前应尽快根据我国政治、经济、社会制度的现实需要，建立完整的养老基金投资管理模式、独立统一的全国监管机构和科学合理的风险补偿机制，以最终实现养老保险的有效运作。具体是，随着金融市场的逐步完善和基金管理公司投资管理经验的丰富，可以逐步放款对投资比例和投资方向的限制。在条件具备的时候，应把个人帐户基金交由理事会监管，由理事会再选择若干相关金融机构进行竞争性的市场运作，实现养老保险基金的保值增值。
5、严格控制提前退休，适当延长退休年龄。为了应付人口老龄化带来的养老金支付危机，世界上大多数国家都选择了提高退休年龄的做法（如美国67岁退休，英国、新西兰65岁退休）。相比之下，我国人口的退休年龄一般要提前5-10年。退休年龄的延长可以同时起到基金增收减支的功效，作用十分明显。据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。依次速度推算，社会统筹基金收不抵支的状况将有目前的即25年缩短至11年，资金总缺口也将由1.8万亿元下降至0.86万亿元。延长退休年龄可采取分步走，在做到按法定退休年龄退休后，再取消男女差别，最后逐步达到将退休年龄延长的目的。在退休时，把养老金待遇与缴费年限、退休年龄挂钩，适当延长获得全额基础养老金的缴费年限，提前退休要相应地减少养老待遇，推迟退休年龄可增发养老待遇。
6、发行社会保障债券和社会保障彩票，拓宽社会保障筹资渠道。通过发行社会保障债券和彩票来筹集社会保障基金是一条可行的办法。目前发行的体育彩票筹集到资金中，已有相当部分被用来充实社会保障基金。从已发行的各种彩票受公众的关注程度来看，适时地推出社会保障彩票，成功的可能性是巨大的。社会保障事业需要大量的资金来支撑，社会保障体系的建设需要大力宣传，而发行社会保障债券和彩票的举措可实现这两个目的。
7、强化管理，用好社会保障基金。社会保障基金在保值增值的运营过程中，投资的安全性和流动性要求，较之赢利性来得更为重要。因此，采取有效措施，强化对社保基金的管理。（1）劳动保障部门作为对社保基金的管理，需要加强自身建设，充实一些熟悉资本运作的投资人才加入到我们的队伍中。同时，重视舆论监督，听取专家意见及权威金融机构的意见，以防止通过减持国有股解决了一些资金问题后，社保基金在运营之中又坐吃山空，新问题又在原路上再次出现。（2）劳动保障、财政部门要经过慎重考虑比较选择合格的投资机构，对其信誉、资本实力及以往其投资的绩效要作出基本的规定和要求。对社保基金入市慎重行事，更需要作出基本的规定和要求。组合投资风险分散，将成为社保基金投资的主要手段。根据现阶段中国证券市场的具体情况，社保基金入市应该采取多样化的方式，尤其在现阶段证券市场仍然缺乏有效避险工具的情况下，除了直接或间接进入一、二级市场以外，还应该同时参与债券、风险投资、产业投资等，并进行优化组合。
（四）、推动国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险相并轨
过渡性的下岗职工基本生活保障制度将逐渐退出，而失业保险制度会得到扩展，最终形成统一的失业保险制度。从2001年起，国有企业的裁员将不再进入下岗再就业服务中心，而与其他企业的裁员一样直接进入失业保险，实行市场化就业；已经进入再就业服务中心的下岗职工要在3年内积极稳妥地向就业或失业转移。随着国有企业改革基本目标的实现，应该逐步取消这种过渡性的办法，“双规”要并为“单规”，即走向失业保险的路子。这期中，要把握好新老制度的衔接和平稳过渡，防止脱节。对直接进入市场的，失业保险要及时接住，就业服务要跟上。对已经进入中心的，要继续确保其基本生活，同时加大再就业力度。进入再就业服务中心前，有相当一批下岗职工与单位签定了无固定期限合同，单方面与其解除劳动合同，必须按规定支付一定的经济补偿。对职工的补偿要分清责任，有企业依照规定处理。根据规定，职工工龄每满一年要补偿本人一个月的工资。同时，还要考虑地方性法规和政策。如边远地区有边境补偿政策；北方冬季有取暖费用等政策。在具体实施中既要照顾到地方补偿的合理性，又要考虑到地区差异，相对富余的城市可以少补些，以保障贫困人口的基本生活。做到补得合情、合理、合法，既要考虑职工的合法权益，又要考虑到国家的实际承受能力。
当前,下岗职工再就业最紧迫的任务是,针对下岗职工协议期满出中心的困难,开展援助行动,实施接续服务和专项帮助，运用更加优惠的政策和更加切实有力的措施,帮助下岗职工平稳出中心,尽快再就业,顺利接保险。通过再就业援助行动,调动全社会力量，把促就业、接保险、保生活工作全部带动起来，解决下岗职工出中心后面临的实际困难，使协议期满将出中心或出中心后再就业困难的下岗职工和失业人员的基本生活保障、再就业和社会保障等方面得到及时有效的服务和帮助。同时，下岗职工再就业与社区就业结合起来，开发社区就业岗位，特别是托底安置就业困难群体人员的岗位，例如上海通过政府扶持和补贴，集中开发一批社区保洁、保绿、保安、保暖等就业岗位，安置困难群体人员。
（五）、搞好社区服务,实现社会保障管理和服务社会化
社区服务既作为社会福利的重要组成部分，同时也较多地体现着社会互助的基本要求，并与其它方面关系密切，因而是我国社会保障体系中的一个重要环节和载体。社区养老服务是完善城市保障功能的重要组成部分。通过大力发展社区养老服务，既为经济体制改革服务，减少政府的负担，又为老年人造福。搞好社区服务，以社区为依托，以市场需求为导向，按照产业化的发展方向，在便民、利民的服务领域最大限度地开发着社区就业岗位，吸纳下岗职工、失业人员再就业。在医疗保障方面发挥社区卫生服务的功能，融合基本医疗、预防、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导等综合卫生服务一体的，深入社区和家庭的综合性服务模式。以社区为依托，健全社区服务网络，即要通过在社区修建一批福利服务的设施和网点，基本满足社区居民的各种福利服务需求。大连建立的企业离退休人员管理服务中心、区退关服务中心、街道退管中心的三级退管服务机构的成功经验表明：在不断完善社区服务功能中，离退休人员走向社会，不仅得到良好的服务，也使他们的老年生活更加丰富多彩。
目前，在我国社会经济基础比较相对薄弱，无法完全包办养老事业的状况下，必须根据市场经济规律，按照产业化、实体化的思路来发展养老事业，在注重社会效益的同时，注重经济效益的提高。在推行离退休人员社区管理服务过程中，面临经费和场地紧张，可以先把一些企业办的离退休人员管理机构从企业剥离，把管理人员以及成型的活动、办公场所接收过来。作为开展工作的基础，随着经济和社会的发展逐步完善。同时，积极探索家居养老加社区服务这一形式，建立社区服务网络，开辟服务热线，使家居老人足不出户就能享受到各种服务。
（六）、积极稳妥地推进农村养老保险制度改革
农民对养老保险等社会保障问题的需求是客观的，是不容回避的现实问题。现阶段一些富裕乡村对村民福利采取全包下来的做法和一些贫困地区连“五保户”的生存也出现了困难的极端情形，表明农村社会保障尤其是养老保障等处于失控状态，如果不能加以引导，其后果同样是十分严重的。对此，建议采取区域推进策略，而不宜全国展开，选择自东向西、自发达地区向落后地区逐步推进的策略，实行自我负责为主、集体补助为辅、政策引导与政府适度介入相结合，通过乡村社会保障区域试点的示范，来规范农村的社会保障事务，这将是一项并不需要太多成本却又能够消除重大社会风险的举措。
（七）、加强和完善城市居民最低生活保障制度
城市居民最低生活保障制度是保障国有企业下岗职工、失业人员和城市贫困居民生活的“最后保障线”。要按照《条例》的要求将符合条件的所有城市贫困人口纳入最低生活保障范围，并做好与其他社会保障线的衔接，要加强最低生活保障制度的基础管理服务体系，严格进行家庭收入调查，核实保障对象的家庭经济状况和实际生活水平，规范申请、评审和资金发放程序，做到公开、公平、公正。
（八）、加快社会保障立法步伐
社会保障制度关系到广大人民群众的切身利益和国家的发展与稳定，必须有可靠的法律依据来保证。因此，必须加快社会保障的立法，规范社会保障行为，使社会保障逐步由政府行为变为法律行为，实现社会保障管理、运行法制化。在我国现阶段，从社会经济发展水平、人口分布结构尤其是农村人口占很大比重以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，我国很难制定出一部在社会保障领域起综合性规范统率作用的基本法。根据宪法以及社会主义经济和社会发展的长远方针和目标纲要，按照社会保障领域社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等大项目的需要，可分别制定出几个平行的、内容相互联系协调的法律来。其中，社会保险这个领域情况更为复杂，需要制定出分别适用于城镇和农村的两部平行的同为第二层次基本法。以城镇社会保障为例，我们急需制定出一部使用于城镇职工劳动者和其他公民的社会保险立法。社会保险法的适用范围应该越出劳动法的适用范围，扩大到包括个体劳动者、自由职业者甚至私营企业主在内。社会保险法下面，统率养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险等项目以及规定社会保险机构组织和社会保险基金管理等方面的法律、法规。在这些法律下面，例如养老保险法下面，或许还可能衍生制定出更低一层次的若干个法规，例如分别适用于职工劳动者和个体劳动者、自由职业者等不同对象的养老保险法规。社会救济、社会福利、优抚安置等大项目都可以制定出自己的基本法，然后分别统率各自所属的法律、法规。在立法的次序上，可以先由大项目基本法而后再有下属的法律、法规；也可以将已有的和将要制定的法律、法规，经编篡、归纳、册简、补充后，制定出一部项目的基本法。
