一、城市政府的农民工管理特点分析

　　城市政府对农民工的管理工作，始自上世纪80年代，迄今已有20多年。总体而言，城市对农民工的管理体制，基本上仍属于计划经济的框架，与市场经济相适应的管理体制尚未形成。我国城市政府的农民工管理工作，主要有3方面特点。

　　1.以城乡二元体制为制度支持

　　自上世纪50年代起，我国城乡居民被严格划分为非农业、农业两种户口，并以此为基础，制定和实行一系列不同的就业、教育、社会保障、医疗、住房等政策、制度，形成了“城乡分治，一国两策”的城乡二元体制。实行农村经济体制改革后，农民开始进城寻找工作。由于户籍制度改革滞后，进城务工的农民，虽然已经改变了职业，但却无法改变农民的身份，成了所谓“农民工”。城市政府对农民工的管理，仍以户籍制度为基础，把原来在空间上分开的城乡分割式的二元社会管理，改变为城市内部的二元社会管理。城市政府对农民工和市民，规定了不同的权利、义务，提供不同的公共服务。“城乡分治，一国两策”变化为“城内分治，一城两策”。

　　2.对劳动力流动实行政府计划调控

　　一些城市对进城务工的农村劳动力实行“总量控制”或“指标控制”，企业使用农民工，必须经过行政部门审批，并对招工程序、招工比例、行业工种甚至招聘时间做出规定。企业还必须交纳招用流动人员的管理费、调节费。农民工在城市就业，既要有流出地的“外出务工证”，又要在城市办“外来人口就业卡”。20世纪90年代，有些城市为解决下岗职工的就业问题，采取各种行政、法律手段对农民工就业予以限制。如上海市规定：用工单位必须先招聘本市的劳动力，招聘不足，经有关部门批准备案，方可招用外来劳力。郑州市规定：市场营业员、收银员、宾馆服务员等46个工种禁止使用外来劳动力，另有42个工种限制使用外来劳动力。这实际上是实行“职业保留制度”。政府通过行政干预，在城市中形成两个劳动力市场：一个是收入高、劳劝环境好、待遇好、福利优越的“首届劳动力市场”，它是属于城市人的，另一个是收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的“次属劳动力市场”，它是属于农民工的。

　　3.以治安管理为重点的防范式管理

　　上世纪80年代以来，城市政府对农民工的管理主要包括：公安部门的暂住户口管理、劳动部门的流动就业管理、计划生育部门的婚育管理等。流动人口的组织管理体系包括劳动、公安、城建、计划生育等部门，而主要以公安部门为主。城市政府领导、协调各部门工作的外来人口管理办公室，就设在公安局。管理人员中公安干警和基层治安员、联防队占有较大的比重。对农民流动的管理突出地与社会治安、社会综合治理联系在一起。日常管理活动基本就是办证——收费、查證——罚款。遇到证照不全的，还会收容遣送。而农民工迫切需要的就业、劳动保护、住房、上学、医疗等服务，城市政府却远远不能满足他们的要求，农民工只好寻求不被政府承认的“非法社会服务”。

　　4.漠视、损害被管理者的权益

　　有效的公共管理，有赖管理者与被管理者双方的合作，而合作的基础，在于双方有共同的利益，或彼此尊重对方的利益。城市政府对农民工的管理以城市利益作为出发点，本来无可厚非。问题是，城市政府在追求城市利益时，却漠视甚至损害、侵犯农民工利益。拖欠农民工工资，是政府损害农民工利益的突出表现。中新社2004年8月23曾报道，在拖欠的农民工工资中，政府投资工程项目拖欠比重高、影响大。全国拖欠总金额为1756亿元人民币，其中政府拖欠642.8亿元，占总拖欠额的36.6%。拖欠民工工资的虽不能肯定全部都是城市政府，但城市政府是拖欠的主体则是确切无疑的。此外，在同样被人们所广泛关注的农民工社会保障问题上，也充分表现出城市政府的利益取向。想当初，城市政府对社会上为农民工提供社会保障的呼声反映冷漠，而现在，在一些城市里却又大力推行为农民工提供社会保障。这中间大有玄机。新华网广东频道曾报道，在珠三角地区，“在一些地方政府的巧妙操作下，农民工已经变成了城市社保基金的‘提款机’：以农民工参保名义征缴到的巨额保险费，正源源不断地填充进地方社保基金，落入本地居民的口袋。”

　　二、农民工管理变革势在必行

　　1.国家发展的需要

　　以阿瑟一刘易斯为代表的发展经济学理论指出，一个国家随着工业化过程的开展，产业结构发生变化，农业剩余劳动力将向非农产业转移，城市化水平也将不断提高。随着工业化的实现，二元经济将转化为一元经济，城乡的劳动生产率、工资和生活水平差异将缩小或消失。我国在特殊的历史背景下，实行优先发展重工业的工业化战略，造成轻工业和重工业的结构失衡，城市化严重落后于工业化。大量的农村剩余劳动力不能转移到非农产业，只能滞留在农村，进一步加剧了我国农业的人地矛盾。这是形成我国“三农”问题的最重要因素。

　　党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标。全面建设小康社会，重点和难点都在农村。2004年初，党中央和国务院以中央一号文件的形式，制定和发布了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，明确提出要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。“三农”问题的核心是农民问题，而当前则主要表现为农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距持续扩大的问题。2003年，我国城乡居民的收入差距实际约为5～6：1，列世界第一。解决“三农”问题的根本出路，在于转移农村人口，减少农民。只有减少农民，才能富裕农民。我国现有农村劳动力4.8亿，其中有1.5亿是富余劳动力，每年还要新增劳动力600多万人，农村劳动力转移的任务异常艰巨。解决农民工问题因而具有十分重要的意义。

　　2.建设现代文明城市的需要

　　农民工为我国的现代化建设做出了巨大贡献，为城市创造了巨大的社会财富，为城市居民生活提供了种种方便，他们的活动已经成为城市不可缺少的一部分。但由于农民工的农村户口、农民身份，他们却无法取得城市的“市民待遇”。这种“一城两制”隔离的后果是：一方面，农民工群体不能融入城市社会，对所生活的城市社区没有归属感，对城市的社会活动不关心、不参与，也无法通过与城市居民的社会交往、人际互动培养起城市文明所需要的现代思维和意识，另一方面，农民工在城市工作、生活中经常受挫，产生被歧视感和被剥夺感，因而诱发他们的认同危机和心理危机，容易导致强烈的反社会情绪，甚至产生极端的反社会行为。

　　一个城市的发展，不能只有经济增长而没有社会的文明进步，也不能只是一部分人享受发展成果而另一部分人只能默默奉献，更不能把一部分人和另一部分人之间的不平等恒久化。因而，要建设现代文明的城市，必须变革农民工管理体制。

　　3.农民工的变化的需要

　　进城务工的农民工基本上是中青年，而主要又以青年为多数。王春光把初次外出产生在上世纪80年代的农民工称为第一代，把初次外出产生在上世纪90年代的农民工称为新生代。这两代农民工相比，在许多方面都发生了变化。一是从他们进城打工的动机看，第一代绝大多数是为了赚钱贴补家用(经济型)，新生代则是经济型和生活型(“不喜欢务农”，“羡慕城市生活”等)并存。二是新生代农民工比第一代农民工的文化素质有了一定提高。三是新生代农民工大多是从校门直接走上外出务工经商的征途，没有务农的艰辛经历，有些人甚至不会干农活。更重要的是，两代农民工生活经历的差别造成了他们的观念差异。新生代农民工与第一代农民工相比，他们对自身的农民身份、对农村家乡的认同感正逐渐减弱，而希望获得城市的认同、融入城市生活的愿望则十分强烈。因此，城市政府对农民工的管理必须适应这些变化。

　　三、以科学发展观为指导，对农民工管理进行管理理念和管理体制的创新

　　1.管理理念创新

　　(1)必须以科学发展观为指导，坚持以人为本的原则。长期以来，一些城市的政府，只想要农民工的廉价劳动力，不愿为农民工提供平等的社会服务；只想挥霍农民工的青春，不愿为农民工提供养老保险。这种“经济接纳，社会排斥”的做法，反映了城市管理者的偏狭、自私。坚持以人为本的原则，首先要尊重农民工，尊重农民工的劳动和公民权利，要平等对待农民工，消除对农民工的歧视和偏见；坚持以人为本的原则，不但要承认农民工对城市建设做出的巨大贡献，也要树立让农民工共享建设成果的理念；坚持以人为本的原则，就要关心农民工，解决他们在城市工作、生活中遇到的各种问题；坚持以人为本的原则，就要创造条件，让农民工在经济、政治、社会、文化、教育等方面拥有与城市居民同样的发展机会。

　　(2)必须坚持城乡统筹的原则。城市取得今天的发展成就，包含着农村、农民过去和现在做出的巨大牺牲。在我国进入全面建设小康社会的今天，城市的发展必须自觉服从、服务于国家发展的大局。我国正处于工业化发展的中期阶段，这是农业劳动力向非农产业大量转移、城市化水平迅速提高的时期。适应这一发展趋势，城市对农民工的管理，要由限制农民进城转到支持农民转移进城。城市建设要根本转变计划经济、城乡分割的思维，确立市场经济、城乡开放与统筹的观念。

　　(3)要树立现代政府的理念。这包括两方面：一是与市场经济相适应的政府职能理念。要正确处理政府与市场、政府与企业的关系。从这些年的实践看，城市政府在农民工管理中，对企业用工的计划控制，干预了劳动力市场的正常运转，是政府职能错位的表现。政府对农民工权益保护不力，偏离了保护弱者的责任，则表现为政府的缺位。二是与现代社会发展相适应的政府管理理念。现代公共行政的“善治”理论认为，社会治理不应再是单一的政府行为，除了政府负起公共管理的职责外，更重要的是培养各种群体自我管理的能力，支持他们自我管理。良好的经济社会秩序的建立，要靠公共管理与群众自主治理的结合，靠政府与群众的相互协作和共同努力。社会管理要从单一的政府一个中心的管理，走向同群众参与管理、自主治理结合的多中心的社会治理。

　　2.管理体制创新

　　(1)管理机制创新。实践证明，城市政府实行的对农民工就业限制的政策，既违背社会公正，又损害市场效率，在政策效果上也是失败的。如南京市政府曾通过清退流动人口，腾出就业岗位来解决下岗人员的安置问题，结果来报名的市民很少。许多下岗工人，根本不愿意干农民工正在干的工作。这正是城市政府的就业歧视政策，造成劳动力市场分割的结果。事实上，在市场经济条件下，就业歧视政策也很难执行。这不仅因为选用劳动力是企业的自主权，更是由于企业的利益驱动。农民工具有低廉的劳动成本、吃苦耐劳的劳动精神和灵活高效的用工机制，对企业有很大的吸引力。

　　同时，宏观环境的变化，也使得过去那种政府行政计划控制的方式难以为继。2003年1月15日，国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。其核心内容是：取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，取消专为农民工设置的登记项目，逐步实行暂住证一证管理。随后，国务院又废止了“收容法”，强调要保障城市外来人员、流动人口的合法权益。

　　因此，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的流动人口控制机制。政府应根据城市发展规划，通过产业政策、投资政策等引导不同行业、不同类型的企业在城市空间上的合理分布，进而实现城市人口的合理分布。从控制人口的流动看，要由注重设置“个人门槛”向注重设置“行业／企业门槛”转变，限制和鼓励措施并举。

　　(2)管理内容创新。首先，要加强对农民工的劳动权益保护。在当前的劳资关系中，农民工处在相当不利的弱者地位，损害农民工权益的情况非常普遍。这既有现行法律法规不够完善的原因，又有执法不足、执法不严的问题。作为城市政府，应着重加强劳动执法。当前，要重点解决拖欠农民工工资、不按规定签订劳动合同、生产缺乏安全防护等问题。应加强执法力量建设。与公安、工商等部门相比，城市的劳动监察力量严重不足。如南京市劳动监察人员与劳工的比例约是1，10000，而香港这个比例却是1：4000。其次，要加强和改进对农民工的公共服务。城市政府要把农民工对住房、学校等设施的需求纳入城市建设规划，要探索和建立城市可以承受、农民工能够接受的社会保障、住房等制度。白籍制度已成为打破城乡二元体制的最大障碍，要不断推进城市户籍制度改革。当前，则要着重解决好城市具备一定条件、农民工又迫切需要解决的问题。如农民工的职业介绍、子女教育问题。只要城市政府及其主管部门，改变政策思路、调整利益取向，一定可以取得明显的社会效益。再次，要做好农民工的“市民化”工作。农民工的“市民化”，是指农民工在城市的再“社会化”的问题。城市有着与农村不同的文化特质和生活方式。农民工进入城市，只是实现了职业的转变，并未实现生活方式和价值观念的转变，因而未能真正融入城市社会。这是造成目前城市市民和农民工冲突的重要心理因素。这需要城市政府加强对农民工的教育，帮助农民工确立现代城市文明的价值观念和行为方式。同时，要引导市民正确看待农民工，改变市民的偏见和歧视，使他们真正在心理上认同、接纳农民工，形成有利于农民工再“社会化”的社会环境。这无论对农民工，还是城市，都将在以后的发展中获益良多。

　　(3)管理主体创新。对农民工的管理，不应再是单一的政府主管部门，而应该形成包括社区自治组织、企业、行业协会、非政府组织、社会团体等共同参与的局面。如政府支持行业协会对企业用工情况进行监督，维护农民工权益，政府支持社区自治组织、社会团体等开展对农民工的教育、培训工作等。这种多主体参与的管理方式，会充分发挥各种社会力量的积极性和优势，对政府的管理起到很好的补充作用，同时也将降低政府的管理成本。

　　农民工问题的核心，是农民工的权益保护。农民工在合法权益保护方面之所以为弱势，一个重要原因就在于他们缺少组织。帮助农民工组建自己的工会，是城市政府一个不错的选择。它将使农民工从依靠原始的血缘组织和地缘组织，转变到运用正式的社会组织，来表达他们的利益、维护他们的权益。提高农民工的组织性，增强他们的自我保护、自我管理的能力，不仅是城市政府的重要责任，而且是城市政府的理性选择：因为，这实际上也是在帮助城市自己。