前言

　　1990年代以降，随着经济的发展和城市化进程的推动，中国经历了历史上最为激进的城市建设运动，掀起了一波未平、一波又起的“造城”、“扩城”的浪潮。其中最为关键的环节就表现为政府主导下的土地征用和房屋拆迁，简称“征地”和“拆迁”。近一两年来，拆迁过程中所引发的一系列问题，因其关涉到普通民众的生存利益而不断成为各类媒体报导和关注的对象，一时间，这一话题由普通人街头巷尾的谈资，上升为影响社会秩序与稳定的焦点，甚至引起了中央高层的密切关注。2003年9月19日，国务院办公厅下发了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作，维护社会稳定的紧急通知》，温家宝在十届全国人大二次会议上所做的《政府工作报告》中特别强调：“要抓紧解决城镇房屋拆迁和农村土地征用中存在的问题，在城镇房屋拆迁中，要严格依据城市总体规划和近期建设规划，合理确定拆迁规模，规范审批程序，完善补偿安置政策，强化监督检查。”[①]然而，各级地方政府在各种各样的利益推动下所产生的巨大惯性，使得中央政府在政策文本层面上的“急刹车”显得有点形单影只。

　　笔者对拆迁问题的兴趣，始于我在东北某市国家级开发区（以下简称Y市开发区）的切身参与和观察。Y市开发区位于渤海之滨，经济相对发达，城市化速度尤为迅猛。这种零距离的身体与心灵体验，给笔者带来的最为直接的问题是：为什么大多数“拆迁户”都对拆迁表示不满、抱怨、甚至反抗，这种抗争有时甚至是以生命为代价的，例如安徽的拆迁户朱正亮在天安门金水桥前自焚。与此形成鲜明对照的是，为什么各级地方政府及其官员对征地、拆迁却乐此不疲呢？尽管他们也会在各种场合表示出因群众不配合而带来的困难，但他们拔掉“钉子户”的坚定决心则更为显而易见。

　　笔者欲追问的是：土地流转与拆迁过程中带来的巨额增殖收益是谁，以怎样的方式在政府、开发商与拆迁户之间分配的。显然，对于这个朴素的问题，不同的人抱着不同的学科背景，站在不同的视角上，都会给出不同的答案。本文中，笔者试图发挥政治学的“想象力”，将拆迁问题纳入政治学的研究视野，以政治学的学术概念、逻辑框架和思维方式，去观察、分析、解释‘通过层层质疑式的研究，抛弃那种就事论事的对策式的研究方法，使得问题的分析逐步深入，将简单问题复杂化，现实问题学术化，最终达致复杂问题简单化的理想境地。从而找出政治学特别是中国政府与政治研究的独特的问题意识，亦即政府权力在拆迁过程中的行为及其“正当性”。具体言之：有哪些政府权力部门，以怎样的方式介入了拆迁过程？他们在其中的利益和态度如何？为什么政府愿意并且能够介入拆迁？背后的制度环境与理念基础是什么？需要特别强调的是，本文是以Y市开发区为个案的研究，对于以上问题的讨论，将建立在本人对Y市开发区拆迁工作的亲身体验和调查的基础上。围绕着以上问题，全文将分五个部分展开：

　　第一章、绪论：交待本文的选题缘由、研究方法、文献资料、研究综述和对核心概念的界定。

　　第二章、以Y市开发区为个案，对拆迁过程中的政府部门及其行为进行全景式描述并分析其具体利益和态度。

　　第三章、压力与动力：政府介入拆迁的制度环境与理念基础。

　　第四章、结论：政府介入拆迁的正当性？

　　第五章、余论：喜忧参半的“拆迁新政”。

第一章   绪论

　　笔者欲不厌其烦地赘述选题缘由及研究方法，虽不免有舍本逐末之嫌，但这其中包含了笔者自系统学习政治学六年来的关于中国政治学研究现状的批判性思考和笔者个人的学术取向。这些对于本文的写作，起到了至关重要的方法论作用。

　　第一节、选题缘由及研究方法

　　1、 选题缘由

　　选择拆迁这一社会焦点问题，作为硕士论文的题域，并以个案研究的方式展开，主要基于以下几点考虑：首先，拆迁应该是政治学研究的问题。在中国城市化的过程中，由拆迁所引发的矛盾已经成为民众与政府关系白热化的一个重要领域，成为上下普遍关注的社会问题。而政府无疑是这幕戏剧的总导演。因此，仔细描述、分析并追问政府在其中所扮演的角色，成为我们观察和分析这一问题的关键。政府及其行为是政治学研究的经典对象之一，正是在这个意义上，笔者将拆迁问题纳入了政治学的研究视野。

　　其次，拆迁是被忽视了的政治学问题。目前中国政治学研究可以简单化地分为两种理路：其一是有关西方政治哲学的“拿来主义”式的研究，主要是对各种西方政治学理论和思潮的翻译、介绍和解读。这是一种书斋式的精英治学方法，形成了稳固的学术圈子，遵循着严格的学术规范和学术话语。与他们对话的，如果不是亚里士多德、霍布斯、洛克、卢梭这样的先哲，至少也是哈耶克、罗尔斯、布坎南、福珂这样的大师。基本上，持这种路数的研究者，对拆迁这样的问题是无暇顾及的。我们不可否认这些研究者对于学术所做出的基础性贡献，然而仅仅局限于此，就难免会使人对政治学知识的专业性和它直面问题的能力产生质疑。尽管现在妥协性的做法是借西方的时髦理论解释中国的问题，却无不有隔靴搔痒之感。其二是关于中国政治的问题导向式的研究，这种研究以提出问题开始，以解决问题终结。归宿之一就是逐个解决转型期中国面临的种种政治问题，以推动中国政治改革的进程。然而，他们往往缺乏现成的理论指导，也不会抱着一个“主义”不放，更不会刻意追求理论“花瓶”。总之，此种路径赋予了政治学研究以更多实用性和功利性的考虑。但是，遗憾的是，由于“政治正确”和种种人为划定的禁区，加之研究者能力所限，能够真正深入研究者视域的现实政治问题少之又少。人们往往熟视无睹，见怪不怪，甚至将之称之为“伪问题”而加以删除。

　　有学者批评法学的研究现状摆脱不了“对策法学”与“理性思辩”的两种极端倾向[②]。其实，政治学研究也是徘徊于“问题”与“主义”之间，且不同程度地存在着差强人意之处。然而，正如那位学者没有为法学研究开辟出第三条道路一样，笔者也同样跳不出非此即彼的怪圈。选择拆迁问题作为论题，早已证明我个人对于后一种学术理路的倾向性。接下来，我愿意为自己的选择做几句辩护，如果不是狡辩的话。

　　回首1920年代，中国知识界那场“问题”与“主义”之争，可以为这种辩护增色不少。1920年，胡适在《每周评论》上发表了他那篇著名的《多研究些问题，少谈些主义》的文章。胡适先生说：“研究问题是极困难的事，这都是要费功夫、挖心血、收集资料、征求意见、考察情形，还要冒险吃苦，方才可以得一种解决的意见”，“又没有成例可援，又没有黄梨州、柏拉图的话可引，又没有《大英百科全书》可查，全凭研究考察的功夫，这岂不是难事吗？”[③]，相反“高谈主义是极容易的事情”，“是阿狗阿猫都能做的事，是鹦鹉和留声机器都能做的事，只要买一两本《实社‘自由录’》，看一两本西方无政府主义的小册子，再翻一翻《大英百科全书》，便可以高谈无忌，这岂不是极容易的事吗？”[④]其实，胡适先生的这番高论，是有其时代背景的，即在同样处于国家社会转型期的1920年代的中国。他认为那个年代最重要的是实用主义，是解决具体社会问题的方案，只有从具体的社会问题入手，透过对具体问题解决方案的假设跟检验，才可能提出有价值的思想，他反对对于某一外国理论或“主义”的空谈，认为空谈“主义”尽管并不困难，但对于解决社会问题既没有用处，也很危险。他说：“要知道舆论家的第一天职就是细心考察社会的实在情形。一切学理，一切主义，都是这种考察的工具。有了学理做参考资料，便可使我们容易懂得所考察的情形，容易明白某种情形有什么意义，应该用什么救济的方法。”[⑤]

　　其实，现在的我们，与胡适先生生活的年代有某种意义上的相似性。巨大的社会转型和全方位的社会变革，使得当下的中国成为世界上最为丰富的“问题”来源地。对于这些有中国特色的，既是理论又是实践的难题，是开不出现成的药方的，只有通过费孝通意义上的“蹲点式”的调查，才能渴望就某一问题在知识上有所增长，同时找出微观问题的宏观视角，正所谓“中国的问题、世界的眼光”。

　　2、 研究方法

　　笔者在学术上的偏好决定了本文的研究性质和具体的研究方法。本文在研究性质上属于经验研究中的个案研究，采用了政治社会学的田野调查方法。这种显微式的研究方法，首先“要求研究者沉沦到本土社会里面，感受多层的社会实在。其次，它才要求研究者有能力走出每一局部的真理，从抽象层面上把握社会实在的多重性”，[⑥]它的真正可操作性意义在于：研究者可以加入到一个他所能真实观察和把握了的小地方中去，参与并描记下当地人真实的政治生活，从多重角度而不是单一角度刻画政治行为，不断“直面现象”，尽管那也许是一个无穷逼近的“对话的逻各斯”的过程。

　　本文具体的研究方法分别是文献分析法、开放型访谈法、参与和非参与性观察、个案调查、实地考察。本文之所以没采用问卷调查法，是考虑到访谈对象所受教育程度以及发放问卷容易引起的政治敏感性问题。需要指出的是，本文所采用的案例虽全部发生在Y市开发区，但并不限于一个项目的拆迁工作的全部过程，而是对多个项目拆迁工作的片断的整合。

　　采用田野调查式的个案研究得益于读书过程中的一点启示。费孝通先生在《江村经济》一书中说过，“社会变迁策略的制定需要基于坚实的知识基础，中国越来越迫切地需要这种知识，因为这个国家再也承担不起因失误而耗损任何财富和能量”，[⑦]“大多数学者侧重于这里所说的社会变迁策略的制定，而对于坚实的知识基础没有给予充分的关注，使调查研究不注重调查本身，而以大而空的框架来套社会现实，更使我们的调查研究缺乏对研究者和被研究者之间的互为主体关系的把握”。[⑧]

　　本文学术努力的方向是通过描述笔者切身的田野调查经历，使当下中国的拆迁问题在知识上得以丰富，继而拓展此类问题的讨论空间。需要声明的是，本文并不急于以对策性研究为指导来从事资料收集工作，亦不急于在对策的角度上提供方案。

　　另外，费孝通先生还说道：“为了对人们的生活进行深入细致的研究，研究人员有必要把自己的调查限定再一个小的社会单位里进行，这是出于实际的考虑。调查者必须容易接近被调查者以便能够亲自进行密切的观察。另一方面，被研究的社会单位也不宜太小，它应该提供人们社会生活的较完整的切片”。[⑨]为了研究的方便，本文将调查的范围锁定在笔者的家乡，主要是因为在那里，很多人和事为我所熟识，更容易获得入场的机会，毕竟凭借地缘、血缘编织起来的关系网络，不但可以省去大量不必要的麻烦，更可以有效地获取信息。但问题在于它能否成为费孝通先生意义上的“完整的切片”。易言之，Y市开发区对于我们的问题是否具有代表性。

　　梳理辽宁省Y市开发区的历史，我们便可发现在这个问题上，开发区无疑是一个良好的切片。1992年经国务院正式批准为国家级开发区以来，Y市开发区由原有行政区划面积65平方公里，2003年行政和规划控制面积发展到了268平方公里，人口29.4万，仅2003年开发区的拆迁面积就高达411万平方米，动迁居民6300户。[⑩]开发区“开发”的历史就是土地变更用途与性质的历史，就是一部征地与拆迁循环往复的历史。开发区名为经济技术开发区，实则是对土地资源的开发，主要工作是转变土地的原有用途，以发展现代工业。

　　第二节、文献资料及研究综述

　　1、文献资料

　　目前而言，笔者接触到的相关文献资料主要有以下几类：

　　（1）、中央省市、开发区有关房屋拆迁与补偿的法律法规和政策性文件。如国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》，建设部下发的《城市房屋拆迁行政裁决工作流程》、《城市房屋拆迁估价指导意见》，《X省城市房屋拆迁管理实施细则》，《Y市开发区房屋拆迁管理办法》。

　　（2）、相对独立的大众媒体有关房屋拆迁的各类新闻报道。如《南方周末》、《南风窗》、《生活周刊》、《凤凰周刊》、《新闻周刊》等。

　　（3）、由政府机构主管、主办的期刊、报纸。如《中国建设报》、《中国房地产》、《北京房地产》、《当代建设》、《城乡建设》、《城市开发》等。

　　（4）、有关的一般介绍性的普通读物，如《城市房屋拆迁答疑解惑》、《百姓房屋拆迁必读》。

　　（5）、有关学术性的著作和论文，如金龙保编著的《城市房屋拆迁管理》，兰元富主编的《房屋拆迁纠纷评判依据及案例解析》，硕士论文《城市拆迁房屋补偿制度研究》。

　　（6）、田野调查的访谈笔录、开发区年鉴、开发区日报、开发区党政机关内部公文档案。

　　（7）、网上相关文章与论坛，如人民网、南方网与新华网。

　　2、研究综述

　　搜集与整理以上文献资料，我们可以看到一个奇怪的现象。姑且称之为“一冷一热一紧张”。“一热”指的是大众媒体对于拆迁问题的报道表现出了极大的热情，以至于国务院办公厅在下发的《关于认真做好城镇房屋拆迁工作，维护社会稳定的紧急通知》中强调：“电视、广播、报刊、网络等媒体要从维护社会稳定的大局出发，坚持正确的舆论导向，向广大人民群众正面宣传我国城市建设的成果和城镇房屋拆迁工作情况，防止渲染、炒作拆迁工作中出现的一些失误和问题，激化矛盾”。[11]这些相对独立的大众媒体采用了各种方式从不同的侧面，关注了这一问题。有的以普通百姓视角讲述野蛮拆迁的过程和拆迁户的悲惨遭遇，有的从法律制度层面讨论拆迁的合法性，还有的请专家学者分析背后的深层原因。总之，媒体的报道多为批判性的，矛头直指拆迁中的不公正现象，主要是替普通百姓争取权益，体现了媒体作为“第四部门”的社会良心。虽然也不乏深度的跟踪式调查和分析评论，但大众商业传媒追求利益最大化的本性，削弱了其报道的真实性、客观性和全面型，局限了其评论的严肃性、系统性和逻辑性。然而，无论如何，大众媒体的热情证明，拆迁的确是关系到民众基本利益的重大社会问题。

　　“冷”是指学术界对于拆迁问题的系统性研究的冷清局面。到目前为止，笔者没有找到一部专门研究拆迁问题的严肃性学术著作。当然，这与拆迁所引发的问题近一时期才集中爆发有一定关系。一些学者发表在报刊杂志上的随笔式短文和时评，或在接受记者采访时的零星感慨，虽不乏真识灼见，但只可作为启迪我们思维的火花。如张曙光“公共目的及其决定”（《南方周末》2004、3、18）、“土地房屋乃民生之本”（中评网）；“拆迁中的政府角色”秋风（南方周末2003-10-23）。

　　“紧张”是指一些官方主办的行业性期刊杂志对于拆迁问题的态度。应该说，这也基本反映了政府相关部门对于拆迁问题的立场和视角。总体而言，这些文章倾向于将拆迁问题视为中国城市化进程的必经之路，是推动地方经济发展的重要手段，是利国利民的好事。站在这样的“高度”上，他们关心的问题自然不是该不该拆，而是如何拆；不是怎样更好地保护拆迁户的具体利益，而是绕开了最根本性的前提——拆迁本身的合法性探讨,在把拆迁假定成天然合理的前提下来规范具体的操作细节，目的是如何更出色地完成其本职工作。比如《中国房地产》杂志从1998年第三期开始，开辟了“拆迁”专栏，每期有4—5篇文章。作者主要来自于各地方政府拆迁主管部门的工作人员，文章的内容透过其标题就可以知一二，如“搞好房屋拆迁工作的几点对策”，“实践三个代表重要思想依法拆迁维护社会稳定”，不胜枚举。事实上，这是他们宣传政绩的一种方式。

　　各方基于“其屁股所在的位置”，形成了极不规则的三方格局。这种复杂的研究图景，在笔者看来是一把双刃剑。它在使本文的研究和写作缺乏比较和参照的同时，也为笔者个人的思考和创新留下了硕大的空间。与其说是陷阱，毋宁视为挑战。

　　第三节、概念的界定

　　1、房屋拆迁：在《辞海》的解释中，“拆”意为“拆开、拆毁”，而“迁”意为“迁移”；[12]《现代汉语词典》将“拆迁”解释为“拆除原有的建筑物，居民迁移到别处。”[13]援引国务院于2001年颁发的《城市房屋拆迁管理条例》的管辖定义，“是在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人进行补偿安置的，适用本条例”。[14]而事实上，在农村由征收农民集体所有的土地而发生的房屋拆迁也被称为拆迁。

　　本文中，笔者将拆迁定义为：政府权力强制下的，由于土地使用权的变更而引起的对土地上原有建筑及其附属物的拆除，房屋原有使用者的迁移。补偿与安置是拆迁的核心环节。拆迁中的主体是拆迁人、被拆迁人，及政府的房屋拆迁主管部门。拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。许多情况下，拆迁人与政府的房屋拆迁主管部门是合二为一的，或者拆迁主管部门是拆迁人的被委托人；被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。被拆迁人在日常生活中被称作“拆迁户”，这个名词往往与弱势、贫穷联系在一起。

　　“从人猿相揖别的时代开始，房屋便成为人类生活资料中最重要的组成部分。它从当初只是为了挡风遮雨的原始功能，逐步发展成一种文化，一种文明，一种资产和产业。从古到今，从城市到乡村，人们本能地将一生的大部分积累投资在房屋这种具有特殊价值的不动产上。对于那些可以被称之为“芸芸众生”的人们来说，房屋就是他们人格权、生存权不可或缺的构成”。[15]从法理上说，房屋拆迁是对公民私有财产的征收。房屋作为公民个人的安身立命之所，事关大众的根本利益和社会长期稳定，各国政府和立法机构无不给予特别的重视。

　　“在美国，征收主要分两种形式。第一种称为Police power，通常直译为警察权，是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划、建筑以及健康法规、让移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式得以适用的场合非常有限，并受到相关法律的严格制约。第二种是有偿征收，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。”[16]这与本文所讨论问题具有相似性。

　　2、政府行为：政府行为是指政府在完成其职能的过程中所表现出的一系列行为。政府行为是一种人格化的行为，因为它最终是通过政府工作人员的行为加以体现的。当然，并非政府工作人员的所有行为都是政府行为。政府行为应具有以下基本特性：“一是公共性。政府是由于社会公共需要而产生的，这就决定了政府的一般功能在于维护社会的公共利益，解决社会的公共问题。二是广泛性。作为行使公共权力的政府，其功能覆盖所有社会领域和社会成员。三是强制性。作为政府，无论它代表什么阶级的利益，其行为都具有强制性特征，这是一个国家的政治职能赋予的强制权力。四是非盈利性。政府在从事社会公共管理、履行社会职责时，是以社会公共需要和社会发展为出发点，这是区分市场行为和政府行为的主要标志”。[17]

　　本文中的政府行为专指政府各部门的行政行为，而不包括立法、司法机构的行为。有一种狭义的观点强调政府行为是指那些法定的行政行为，不包括那些政府做出的，但超越法律范围的，违法的行为。认为虽是“政府的行为”，却不是政府行为。[18]本文将不对政府行为的合法性与否进行区分，而是将其统称为政府行为。

　　3、地方政府：《布莱克维尔政治学百科全书》将地方政府定义为：“权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的一种政治机构。地方政府机构不同于联邦政治体制下的州和省，他不能享有主权，从属于上级政府。”[19]本文中涉及的地方政府概念是指地方的基层政府，是政府行政体系中的县区一级，其主要特征在于执行上级的政令。另外，这里的地方政府概念不包括立法与司法机关。

第二章、介入拆迁的政府部门及其利益、态度的全景式描述

　　在本章中，笔者将全面描述Y市开发区介入拆迁的政府部门及其行为，并在此基础上分析不同政府部门在拆迁过程中的具体利益和态度。这将有助于在知识层面的积累和增长，为深入的讨论奠定基础。

　　第一节、结构与功能。

　　Y市开发区政治系统内部机构设置的主要原则为：一、坚持党的领导的原则，强化党工委总揽全局的职能。二、坚持强化管委会功能的原则，充分体现管委会作为市政府的派出机构，履行代表市政府对开发区经济、社会发展和行政事务实施统一领导和管理的职能。三、区人民政府在管委会领导下开展工作，并接受区人大的监督。[20]其特点在于强化管委会的职能，弱化区政府的职能。管委会是市政府的派出机构，不由本级人大产生，也不向其负责。在开发区的各个政府机构中，与拆迁工作密切相关的部门和决策者分别是：

　　前期准备：招商引资工作：对外经济贸易局、分管招商引资工作的管委会副主任[21]。

　　决策：党政一把手[22]、分管招商引资工作的管委会副主任及其它党工委常委。

　　实施：房屋拆迁管理办公室（以下简称拆迁办）、土地局、房产局、街道办事处（简称办事处）、公安局、城市开发建设投资有限公司（以下简称城投公司）、报社、电视台、纪检委、信访办、工商、税务部门。这里需要特别关注和强调的是拆迁办和城投公司。

　　指导开发区拆迁工作的具体文件为按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》，《X省城市房屋拆迁管理实施细则》制定的《Y市开发区房屋拆迁管理办法》（以下简称《办法》）。

　　该《办法》第五、六、七条规定，“区动迁安置办公室是房屋拆迁主管部门，主管房屋拆迁和安置工作，区公安、土地、房产、城市建设、邮电、电业、工商各街道办事处以及拆迁当事人的上级主管部门或单位，应当依照有关规定及时办理拆迁中属于本部门管辖的业务，配合区动迁安置办公室做好动迁安置工作。区动迁安置办公室的职责是：一、审核房屋拆迁计划和拆迁安置方案，核发房屋拆迁许可证，发布房屋拆迁公告；二、对房屋拆迁被委托人的资质审查、核发拆迁资格证书，对拆迁专业人员进行业务培训；三、对房屋拆迁和安置过程进行监督和检查，实行回迁安置楼建设资金专户存储制度，对回迁安置楼建设工程总报价50％的资金实行监控；四、认真执行X省城市住宅标准，保证回迁居民的住宅户型、面积、标准和质量；五、处理拆迁安置纠纷和有关上访案件，依法进行调解和裁决。”[23]

　　事实上，动迁办隶属于区综合执法局，由综合执法局副局长兼任拆迁办主任，享受正科级待遇。动迁办共有正式职工40人，其中10个为综合执法局的事业编制，30个为工人编制。拆迁办的另一种身份是区拆迁服务中心，服务中心的总经理就是拆迁办主任。拆迁服务中心的运营规则是“实施拆迁项目的经济承包制。由该服务中心与开发商针对某个拆迁项目进行先期普查，作出预算，然后签定承包合同”。[24]（其实这种制度是大多数地方政府的通行做法，如媒体报道的南京市玄武区其拆迁办，实际就是区拆迁公司，两块牌子，一班人马。）

　　城投公司是开发区“为了树立经营城市和按揭城市的理念，变用自身财力积累的滚动式开发为利用国家及银行等社会资金的拉动式开发而产生的。成立于2003年3月，系直属于管委会的国有独资公司，是受开发区管委会委托的开发区重大城市建设项目投资主体”。

　　公司的主要职能是：“负责多渠道筹集融通城建资金；负责开发区规划控制区土地储备整理；负责投资建设开发区城市基础设施等工艺类项目；负责投资项目的前期工作、建设期工程、资金管理、经营期监控；并享有政府多种优惠政策”。

　　公司的经营范围有：“城市基础设施项目投资；土地储备开发；城市综合资源开发；国有资产并购；招商投资建设；招投标。”[25]

　　第二节、行为与角色。

　　政府不是为了拆迁而拆迁，拆迁是出于社会公共目的而进行的。在现阶段的中国，以经济建设为中心，一切服从服务于经济建设的大局就是最大的公共目的。经济增长的绩效是政府合法性的重要支持，具体到地方政府那里，招商引资、搞项目就是当地政府工作的生命线。为此，Y市开发区制定了“实施大规划、建设大港口、引进大项目、发展大工业、繁荣大商贸、搞活大旅游，超常规、跳跃式的发展思路，制定了三年经济总量翻一番，再造一个开发区的宏大目标”[26]。因此，可以认为，拆迁只是招商引资的一个环节，是政府与企业之间的一种交换方式，即政府将土地资源作为吸引外来资金进入的法宝，变资源为资本，提高当地的GDP数量，达到所谓经济发展的目的。土地已经被政府以各种方法改变了其原有的用途，那么上面的房屋及其附属物就必然要被拆除、迁移。据此，我们可将拆迁问题放在这样一个问题不断化约的链条上思考：发展经济的目标→GDP指标→招商引资→以地生财→拆迁，在这样的链条上，拆迁只是发展地方经济的一个手段而已。

　　因此，从这个意义上说。招商引资工作可谓是拆迁链条上的“先遣部队”。开发区所有重大项目的谈判、审批、立项都由对外经济贸易局具体负责，分管招商引资工作的管委会副主任是重要的决策者之一。谁？以怎样的方式？成为哪块国有土地的使用者，事实上就是这一工作的核心内容。这一具体过程为：确定项目，确定用地范围及价格，最后双方以协议书的方式就项目用地、拆迁及相关事宜达成一致，党政一把手在协议书上以法定代表人的身份签字。一般而言，这一过程的最终结果会以区党工委常委会议上决定的形式出现。接下来便正式进入了拆迁程序。笔者在这里将其归结为三个阶段来阐述，但是必须指出的是，在实践层面这样的分解是毫无意义的，因为它们往往是错综交杂的。

　　第一阶段、拆迁前的准备

　　1、确定拆迁当事人

　　（1）、确定拆迁人

　　在法律上严格说来，一纸协议并不能保证开发商成为合法的拆迁人，政府接下来要进行的是赋予其合法的拆迁人身份。按照《办法》第一章第三条之规定：“拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。”《办法》第二章第八条同时规定：“任何单位或个人需要拆迁房屋必须向区动迁安置办公室提出书面申请，并提交下列文件，经审查批准取得房屋拆迁许可证后方可拆迁。一是建设项目批准文件，二是被拆迁房屋使用性质鉴定文件，三是建设用地规划许可证件，四是土地使用权证件，五是拆迁计划和拆迁方案。”

　　在此，我们需明晰一下逻辑顺序：先要成为土地的合法使用者，之后方可成为拆迁人。但是，笔者在Y市开发区管委会与某开发商签订的《XX项目协议书》中，看到了这样的条款：“甲方（开发区管委会）根据本协议书出让土地使用权，并完成该土地使用权范围内的动迁工作，乙方（某开发单位）付给一次性包干费用X万元人民币，该费用包括：土地征用、动迁、安置、补偿等费用。甲方收到乙方X万元人民币四十五日之内将土地动迁完毕，并交付乙方建设使用，在此期间为乙方项目用地办理相关的国有土地使用证”。[27]由此我们可以得出以下两条信息：第一，取得房屋拆迁许可证所必需的土地使用权证件是在拆迁过程中或之后才取得的，换句话说，在该项目的拆迁中，拆迁办在开发商没有提交足够的文件的情况下，已经使拆迁人的身份合法化了。第二，拆迁是由政府来完成的，无须开发商制定《办法》第八条中所要求的拆迁计划和方案，更重要的是，其实并不是开发商没有向拆迁办提供这些所必需的文件，而是拆迁办以拆迁服务中心的身份将其都承包下来了。开发商与政府，一个图省心，一个为捞钱，一手交权，一手交钱，达到了共赢的目的。政府成了开发商的被委托人，裁判员变成了运动员。城市管理综合执法局2002年1－8月份工作总结中自豪地说：“1－8月份，我们共接受XX等17家单位的委托，动迁户数是4431户，动迁面积1681325平方米，动迁费金额223716343元。”[28]

　　（2）、确定被拆迁人

　　按照《办法》第三条之规定：“被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人和使用人。”第四条规定：“被拆迁人必须服从建设需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。”其实，在政府那里，确定项目用地及拆迁范围的过程，就已经大体上确定了被拆迁人的范围。政府在发放拆迁许可证后，便会就拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等以房屋拆迁公告的形式向拆迁户公布。但是，由于被拆迁人需是被拆除房屋和其所属物的所有人或使用人。因此，对被拆迁人具体身份的逐一鉴别还需政府起作用。主要是房产局对拆迁范围内房屋的产权进行核查和确认。

　　 2、宣传：“山雨欲来风满楼”

　　在发布了拆迁公告后，政府要做的就是以多种方式宣传、解释拆迁事宜，动员群众支持配合拆迁工作。营造有利于拆迁工作顺利进行的舆论态势。宣传和动员主要以下面几种方式进行。

　　（1）当地大众新闻媒体的宣传报道。

　　拆迁项目一经确定，由开发区党工委宣传部主管的开发区报社（其主办的《Y市开发区报》现已停办）、电台、电视台就会以出专题、设专栏的形式轰炸式地宣传拆迁对国家、开发区及个人的意义和有关拆迁的政策、法律、法规等。更具威慑力的是，电视台的记者们扛着摄像机深入拆迁户进行采访，让事先设计好的“先进分子”在镜头前表态，同时对“钉子户”给予“曝光”。据统计，在某拆迁项目历时四个月的拆迁期间，电视台共发布专题新闻42条，报社发表专栏消息63篇。[29]

　　（2）挨家挨户的群众动员。

　　在某拆迁项目动迁安置实施方案中，明确写明：“作为动迁工作的主力军，动迁办要深入到动迁户家中，逐个进行动员讲解，使广大动迁户了解动迁的意义、性质、任务以及他们的责任、权利与义务，做到在思想上支持我们的工作，在行动上配合我们的工作”。[30]在随后的《城市管理综合执法局简报》第一期中，“主力军”们在总结自己的工作成绩时，也提到：“从早六时至晚八时，采取满负荷工作法，深入被拆迁户家中，苦口婆心耐心细致进行思想工作。从动迁意义讲到开发区的大发展，提高动迁户的认识，理解、支持动迁工作，有的动迁户极不配合，常常让动迁人员吃闭门羹，甚至遭到谩骂，动迁人员服从大局，忍辱负重，一次不行，两次、三次、四次，动之以情，晓之以理，动迁户被感动了，终于在协议书上签下了自己的名字。”[31]的确，这份总结并无夸张之处，只是相同的事实在不同的人那里有着不同版本的言说。在调查中，一位拆迁户向笔者抱怨道：“动迁办的人每天早晨还没有起床就来敲门，快睡觉了也不走，软磨硬泡、威逼利诱，搞得我们没办法正常生活下去。小胳膊还能拧过大腿吗？还是签字吧！”[32]以上可见，宣传和动员实际上是拆迁准备工作的重要环节，其理想状态在于造成“山雨欲来风满楼”之势。

　　“一手胡萝卜，一手大棒”是任何宣传和动员工作所必不可少的两个战略。其实，拆迁户是相当现实的，虽然他们中的绝大多数都表示对所谓“国家建设”的理解和支持，但是他们更为关心的是如何保障个人的权益不受侵害。作为理性的经济人，他们心中早已打起了“成本——收益”的算盘，对于那些能够在拆迁后有所盈余的人来说，在协议书上签字是他们梦寐以求的事情，他们就盼着这一天的到来，但是有必要指出，这部分人大多经济、社会地位相对较高，被拆迁的房屋对他们来说已不是安身立命之所，有的时候反而会成为他们的负担。凭借着个人的关系网络，这些人在拆迁中往往会得到不小的收益。相反，对于那些“负盈余”的拆迁户而言，拆迁不但意味着原有生活方式的改变，更意味着利益的实际受损，而他们又往往是社会的弱势群体，经济状况和社会层次都更差，与政府的谈判和对话能力尤为低下。因此，前者并不构成政府宣传和动员的对象，而是有可能成为一些权力握有者寻租的对象。当然，这也是建立在双方互惠自愿的基础之上。从这个意义上说，“胡萝卜”都给了这些人。后者才是宣传和动员的主要对象，是拆迁办“难啃的硬骨头”。的确，他们身上早已没有什么肉可以拿来与权力交换了，基于此，我们可以认为，“大棒”是用来对付这类人的。

　　在这个问题上，孙立平在《权利失衡、两极社会与合作宪政体制》一文中提出的“权利的低水平均衡”和“非制度化生存”概念为我们的分析提供了良好的视角。[33]值得注意的是，虽然整体上，在与政府的博弈中拆迁户作为一个群体处于弱势，但并非意味着拆迁户都是真正意义上弱势群体中的一员。他们当中也有政治、经济、社会地位较高的人存在，我们可以视之为一般意义上的强势群体。在拆迁问题上，他们与普通的拆迁户一样都面临着孙立平所说的“权利的低水平均衡”。所谓“权利的低水平均衡”是指“国家对社会的各个群体，无论是穷人还是富人的权利保护均处于一种很低的水平上，并由此形成了一种低水平的权利均衡”。然而，在现实生活中我们看到的是不同群体的社会权利事实上是处于一种“非制度化生存”状态下的不均衡。因为“不同群体的结构位置、社会影响力以及所拥有的机会结构是不同的。因而，这种为自己争取利益的能力的差异更会加剧强势与弱势群体间的分裂”。“非制度化生存可以发生在两种不同的情景之中。一种可称其为避害型非制度化生存，另一种是趋利型非制度化生存。但这两种非制度化生存方式往往是难以区分的，而非制度化生存的魔力也正在于此”[34]。正如我们在拆迁过程中看到的，这时候是非不是第一位的，第一位的是通过何种关系来疏通和解决问题。由于拆迁户之间的“非制度化生存”能力的巨大差异，他们在拆迁中的命运也截然不同。一位拆迁户对笔者说：“标准都是人定的，那些有门子，有窗户的人当然都可以在拆迁中占到便宜。”[35] “有门子”，“有窗户”也就是有关系、有背景，通过这些，有的拆迁户的确可以在房屋测量，等级评定，办理房照，办理户口等一系列细节中得到实惠，同时这也是权力握有者设租，寻租的一个典型过程。我们可以在以下案例中窥见一般。

　　案例：

　　《办法》第三章“拆迁补偿”中规定了有无房屋产权证在补偿中的重大差别。第二十八条明确规定“拆除违章建筑、超过批准使用期限的临时建筑不予补偿，拆除未超过批准使用期限的临时建筑给予适当补偿”。第三十条规定房屋拆迁是按等级补偿，房屋划分为五个等级，补偿标准从人民币580到700元不等。

　　这些人为划定的等级在实践中存在着很强的可操作性。开发区管委会某部门工作人员王某早年一处闲置的房产恰好位于某动迁项目的范围内，这使得他也“幸运”地当了一把拆迁户。在政府还没有正式宣布拆迁计划之前，王某就已经从内部打探出了消息。于是他很快地将破烂不堪的祖屋装修一新，还在院子里临时加盖了两间偏房，栽种了花草。通过关系到房产局为新盖的偏房办了产权证。开始拆迁的时候他又找了拆迁办的熟人，提高了院内房屋附属物的等级。王某乐呵呵地给笔者算了笔帐。原来，房子的面积是106平方米，属于第五等级，每平米补偿580元，加上附着物共可补偿7万元左右；现在，房屋面积变成了160平米，等级变成了一级，每平米可补偿700元，只房屋就可补偿11万多，减去装修、盖房的一万多，可以多拿四万多块钱。他直白地说：“四万多可相当我两年的工资呀！也没费啥劲，请客吃饭才用几个钱，就搭点人情，都在官场上混谁用不着谁呀？话又说回来，归根到底还是手里要有权呢！我要是个普通农民谁给我面子呀?四万块，农民要挣多少年呢？[36]”

　　其实，王某在当地还只是个中层干部，还需要走走过场，装装样子，至少还作了些表面文章。据笔者了解，开发区一位主要领导的一处房子也被拆了，并且补偿颇丰，但该房没经过任何表面处理，该位领导也没向任何负责拆迁的人员说情。事后，这位领导笑着说：“可能他们知道这是我的房子吧！小事，小事！”[37]

　　3、组织：“上下一盘棋”。

　　强大的宣传和严密的组织，是中国共产党革命和执政的关键武器。开发区政府在拆迁工作中很好地利用了这一武器。一般而言，每个拆迁项目都要成立动迁现场指挥部，对于重大项目还要成立专项动迁工作领导小组，由开发区一把手亲自任组长，副组长和成员由相关书记、主任和部门主要领导组成。“拆迁现场指挥部一般由分管拆迁工作的管委会副主任任总指挥，由纪检委、综合执法局、动迁地所在办事处、房产局、公安局、土地局、电业局、信访办及电视台、报社等相关部门的工作人员共同组成，合署办公。除综合执法局、动迁办的全体工作人员外，其他人员均为临时抽调的，指挥部下设办公室，对外公布办公及举报电话，24小时轮流值班，目的是既方便群众，又可提高工作效率。指挥部还分成若干个小组，小组又划成片，再具体落实到人头”[38]。拆迁中的具体分工为：

　　动迁办：入户评定和测量房屋及其附属物的等级与数量，按照《办法》制定的补偿标准及政府规划好的方案与拆迁户签订协议书。

　　房产局：审核收缴房屋产权证书。

　　公安局：调查户口，审查人员，做好应对突发事件的准备，维护治安。

　　办事处：负责做好拆迁群众的思想政治工作，稳定拆迁户的情绪，完成拆迁办交办的其他事务。

　　纪工委：负责制定严格的动迁纪律规定，监督动迁人员的工作，纠正并处罚动迁中的违法乱纪行为。

　　信访办：负责接待上访的拆迁群众，安抚他们的情绪。

　　报社、电视台：现场宣传报道。

　　电业局：必要时停电。

　　税务工商：取消拆迁户的营业资格，没收营业执照。

　　城投公司：负责回迁房屋的建设和小区的物业管理。

　　总之，经由这样严密、有效的组织，政府各部门在拆迁工作中欲达致的理想状态是“所有人员、部门之间紧密团结、精诚合作，一个声音喊到底，一个步调走到底，一个信念干到底。”[39]面对政府如此强大的宣传攻势和严密的组织手段，拆迁群众注定会成为一群乌合之众。他们的集体反抗往往会在拆迁人员的各个击破下泡沫化，在协议书上写上他们沉重的名字。拆迁办对于这一过程的总结，则更为精辟入里，他们在工作总结中说：“通过强有力的宣传和细致入微的工作，真正使动迁户完成了由对立、犹豫到理解、支持的转变，使得拆迁得以顺利进行。[40]”显然，这一过程渗透着各种形式的国家权力，甚至是暴力。

　　第二阶段、“拆”与强拆

　　在被拆迁人、拆迁人及其被委托人——拆迁服务公司签订了由拆迁办制作的统一格式合同“拆迁房屋安置协议”以后，就进入了拆迁的正式实施阶段。首先是拆，即拆除房屋及其附属物，也就是人们常见的推土机下的一幕。在Y市开发区，拆除房屋及其附属物的工作，是由拆迁服务公司来完成的。特殊情况下，他们也会将一些工作转包给其他的建筑工程公司。基本上拆迁的时间要求都极为紧迫，如《ХХ动迁安置实施方案》中说到：“拆迁通告一经发出，要求每个组在15日之内，完成拆迁任务的70％，剩下的30％将集中兵力，攻坚克难。对于无理取闹或拒拆的‘钉子户’，决不手软，依法组织强拆。”[41]具体措施是“采用分期进行，先易后难、化整为零、突破重点的战术方法，对较为复杂的地段和有特殊情况的‘钉子户’采取冷处理、迂回攻坚的办法，同时适时宣传强拆政策，使之产生震慑力。”[42]其实，在政府的推土机面前，拆迁户也不是一点抗争都没有，连续不断的上访、申请行政裁决，甚至是提起法律诉讼，都曾经尝试过，但却无一成功。

　　在笔者搜集到的开发区信访办编制的2003年6月——2004年1月的信访隐患排查的七份文件中，每份文件都将由拆迁引起的上访，尤其是越级上访案件作为排查的重点。[43]可见，由拆迁引起的上访案件，在当地还是比较严重的。笔者在调查中，也专门与某上访人员进行了交谈，他的第一句话就是“你是记者吗？”当得知笔者只是一个学生的时候，他颇为失望：“你要是记者就好了。一个学生对于我们的问题能有多大帮助？”[44]可见，他已经不对上访抱有希望了。因为，在现有的体制下，上访案件最终会被重新交办到当地政府。而笔者在《开发区市交办第四批重点信访案件包案领导名单》中看到了该上访人及其反映的拆迁问题，其包案部门为区综合执法局，包案领导为主管拆迁领导工作的那位管委会副主任。[45]显然，我们没有理由再对上访的结果抱有幻想。

　　至于行政裁决和法律诉讼的抗争道路就更加行不通了。《办法》第十六条规定：“拆迁当事人经协商未能按规定签订拆迁补偿安置协议的，由区动迁安置办公室做出裁决。”然而我们都知道，动迁办是拆迁当事人之一，受拆迁人的委托进行拆迁，又如何公正地裁决两者之间的分歧呢？第十六条还规定：“当事人对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起十五日内，向人民法院起诉，诉讼期间，如拆迁人已给被拆迁人做了安置或者提供了周转房的，不停止拆迁的执行。”也就是说，即便赢了官司，房子也早已被拆。在Y市开发区人民法院2000——2003年间审理的由拆迁引发的行政诉讼共有5件，原告的败诉率为100％。基于以上的讨论，我们可以得出这样的结论：对于被拆迁人而言，他们的房子要么是拆，要么是强拆，除此之外，别无选择。

　　第三阶段、“迁”与回迁

　　“迁”，就是继“拆”之后的另一个重要环节。原来的房屋已夷为平地，使得搬迁成为必然。首先是搬出原有的被拆迁的房屋，然后是回迁到新的住房。其中有三个问题值得注意，首先，从字面上看，回迁意指迁回原有的居住区域，事实上可能存在两种回迁方式，一为原址回迁，二为异址回迁，也就是说政府为拆迁户安排的回迁房，并不都是建在原拆迁地的。其次，从回迁的时间上看，有的动迁项目可以直接安排动迁户搬到新的居所，而有的需要等待几个月甚至几年的时间。回迁房的地理位置、户型设计、物业管理等所有细节都由政府安排。至于拆迁户具体能搬迁到哪一套房子，则是由抽签决定。但是那些能够配合政府工作积极拆迁的人，将得到优先考虑。最后，不是所有的被拆迁人都选择回迁的补偿安置方式。也有一些人选择现金补偿，但这些人大多经济条件较好，除被动迁的房屋外，还拥有至少一套居所，且他们大多对回迁楼的质量表示担忧。

　　事实证明，这种担忧不无道理。房屋质量问题已经影响了一些回迁居民的正常生活。一封寄给省人大的回迁群众上访信中说：“建筑工程没有招标，是政府一手遮天，安排施工，因此才导致工程缺乏监督力度，造成偷工减料，有的楼顶裂缝脱落，打伤了居民的头部；某居民家暖气片突然爆炸，损失不小；某家水管崩开，满屋是水……”[46]笔者在这个所谓的高档回迁住宅小区中调查时发现，房屋质量存在不同程度的问题。更不要说小区的环境、绿化、物业管理和各项配套设施的完善了。一位知情者向笔者透露了其中的原因：“该小区的开发商为元新房地产开发公司[47]，该公司为城投公司的全资子公司。而城投公司是直属于开发区管委会的国有独资公司。所以政府从拆迁人那里拿来的承包款在拆迁户身上多用一分，自己就少得一分。他们一般都不自己做这些工程，而是以低价转包、分包给一些小的工程队和包工头。”[48]城投公司的汇报材料也证明了这一点。在材料中的一张名为“城投公司五年内投资项目表”中就涉及前面提到的那个住宅小区。上面清楚地写着：

（注：此表摘自Y市开发区城投公司《五年内投资项目表》）

　　透过以上三个阶段的描述，我们可以看到政府在拆迁过程中的决定性作用，即政府有权决定为谁拆迁、拆迁谁和谁来拆迁。毫无疑问，政府在其中扮演了多重角色。那么，介入其中的政府各部门的利益和态度又是怎样呢？

　　第三节、利益与态度。

　　据笔者在与当地政府部门工作人员的接触中观察，基于不同的考虑，他们对拆迁的态度有些微妙的差异。笔者将引出“向上”（上级）、“向下”（民众）、“趋名”（功名）、“逐利”（利益）四个相互关联的变量加以分析。

 政府各部门在拆迁中实现利益的四种可能性类型表

　　1、外经贸局:其中的一位工作人员向笔者坦陈，“拆迁工作的成本越低、效率越高，我们的招商引资工作就越好干”。[49]的确，外经贸局只负责找资金，引项目。至于项目确定后的其他细节工作就概不负责了。吸引外来资金的重要因素是土地出让的价格，而土地出让的价格中就包含了拆迁安置补偿所需要的费用。因此，拆迁补偿和安置所需要的费用越低，对于外来资金的诱惑力就越大。外经贸局完成或超额完成招商指标的可能性就越大。在上级那里，他们的政绩就越突出。事实上，政府对于那些在招商引资工作中做出突出贡献的集体和个人还会给予一定的物质奖励。这样，外经贸局及其工作人员可以在上级那里达到名利双收，“奖杯”与“奖金”均为“正”。同时，他们的工作无需直接接触拆迁户，这使得他们不可能与拆迁户之间存在面对面的冲突，当然也不可能向拆迁户寻租。所以，他们不可能成为拆迁户指责甚至控告的对象。在这个意义上，我们说外经贸局在民众那里至少实现了名利无损，“口碑”与“租金”均为“零”。

　　2、拆迁办、房产、土地、公安局是拆迁的执行部门，负责拆迁工作的具体操作。在上级那里，评价其政绩的重要标准是能否在限期内完成拆迁任务。这些部门及其工作人员的奖金福利也都依赖于拆迁工作的完成情况。另一方面，这些部门的工作人员工作的对象就是拆迁户。他们与拆迁户的利益存在着不可避免的冲突。工作中一些点滴的不当，都可能成为拆迁户诟病的话头。然而，他们手中的权力在一定程度上也可决定拆迁户的命运。因此我们说，负责具体实施拆迁的拆迁办、房产局、土地局、公安局在上级那里可以达到名利双收，即“奖杯”与“奖金”均为“正”；但在民众那里，则以损名为代价获得了实利，即“口碑”为“负”，租金为“正”。

　　3、办事处：办事处在拆迁工作中的主要任务是说服和动员群众。由于他们既无权决定拆与不拆，也无权插手如何拆，他们的工作只限于配合和帮助拆迁办。因此常被拆迁户称作“狗腿子”，破坏了他们的形象，但同时他们从上或向下捞取物质利益的机会都相当的小。由此可见，办事处的工作人员在拆迁过程中基本上没有什么物质利益可言。但是，为了完成上级交办的任务他们却损害了自己在拆迁户当中的形象。“口碑”为“负”，“奖金”、“租金”、“奖杯”均为“零”。

　　4、信访办、纪检委：这两个部门在拆迁过程中的职责主要是接待上访的拆迁户。然而，拆迁过后才是他们工作最繁忙的时期。因暴力拆迁，补偿不合理，回迁房屋质量差等问题而引起的连续上访，甚至越级上访，不但增加了信访办工作人员的日常工作量，使之轻闲不得，而且还增加了他们心理上的沉重感。正如一位信访工作者对笔者坦言的那样：“对于他们（指拆迁户），我个人确实很同情，可我又能有什么办法呢？时间长了也就麻木了。对上访的也就‘爱理不理’的了。”[50]在笔者接触到的拆迁户中，就有人说信访办，纪检委与拆迁办是一丘之貉。由此我们认为，在拆迁过程中信访办，纪检委没有他们自身的利益，然而在老百姓那里他们的名声也不算好。因此，“口碑”为“负”，“奖金”、“租金”、“奖杯”均为“零”。

　　5、开发区的决策者们。区党工委的七位常委分别掌管着政府的各项工作。掌握了最高权力。在他们当中，除主抓经济的“一把手”和分管招商引资工作的副主任两位领导外，其余的五位在拆迁过程中都没有直接的特殊利益，但是他们中的一位向笔者表明了立场：“服务于经济建设的大局，就是符合党和国家的利益，符合开发区的利益，更符合老百姓的利益，当然，这也就是我们的根本利益[51]”。

　　通过以上关于拆迁的不同部门的利益和态度的具体分析，可以帮助我们认清一个事实：即在拆迁的决策和执行过程中，上至决策者，下至普通工作人员，他们的部门利益和个人利益如果不是得到增殖，也至少起到了保值的效果，尽管他们需要面对一些群众的责备，甚至是良心上的不安，但这些对于他们而言，是无关痛痒的。因为有更高层次、更为光鲜的理由，可以为他们的行为提供充分的论证：那就是发展经济的良好愿望。开发区一位主要领导的说法可谓经典，他说：“‘执政为民’，不是为了某个‘民’的某个利益，而是为了大多数人的、长久的、根本的利益。有些群众‘刁民’意识强烈，看不到、认不清自己的长远利益是什么，在这种情况下，只有政府出面代表他们，来认清自己的根本利益。”[52]显然，这种在地方官员中的普遍性观点，不断给了他们在拆迁过程中的各种决策以“合法性”支持，更为他们斩钉截铁的政治行为提供了“合理性”解释。