江汉模式是江汉区社区建设所追求的目标模式。概括地讲，江汉模式是一种全新的“社区治理模式”。具体说，就是以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种政府行政调控机制与社区自治机制相结合、政府行政功能与社区自治功能互补的社区治理模式。它是1999年沈阳模式（社区组织构建型模式）的进一步发展，是要为培育社区自治提供良好的制度环境，使社区居委会摆脱政府“腿”的角色。

一、确立切合实际的目标模式

制度变迁是新、旧制度之间的替代与转换过程，是目标模式（一种新制度）对起点模式（原有制度）的替代过程。制度变迁的首要问题是要确立科学的、合理的目标模式。江汉区社区建设目标模式的选择经历了一个实践反思与理论思索的过程。实践反思与理论思索主要是针对两个问题展开的：（1）从1990年以来，为什么居委会不能体现自治组织的性质？1997年开展“学上海兴武汉”以来，为什么居委会作为政府一只“腿”的地位始终不能改变？（2）目前，全国社区建设实验区在培育社区自治方面有哪些成功经验、存在哪些不足？

一方面，从1999年12月16日－2000年6月11日，江汉区委、区政府组成3个考察组，分别赴沈阳市沈和区及和平区、上海市长宁区和普陀区、南京市白下区等地考察，总结出各地经验：以社区划分为基础、以社区组织构建为核心、以财政支持为保证、以社区服务为龙头，分析其不足：没有理顺社区与区街政府部门之间的权利关系，难以从制度上保证社区的自治性。

另一方面，2000年1月11－15日、4月27日－5月4日，区委书记林肖滨和区长尹维真分别带队深入全区13条街道和部分居委会实地调查，了解情况。据满春街办事处提供的材料显示：全街每个居委会1999年承担的任务多达147项，实际成为行政事务的操作层、落实层。得出结论：如果新社区居委会仍按原来模式运作，将不堪重负，为社区减负成为当务之急。4月11日江汉区召开社区建设新闻发布会，区长尹维真提出，“进行社区建设试点能够打破过去条条块块的分割模式，形成完整意义上的‘政府组织、群众参与管理、引入市场经济运作规律’的新的管理模式”。4月27日－5月4日，区委书记林肖滨到3条试点街道调研，强调体制创新的重要性。5月8日－11日，区长尹维真到区市容办、区计生委调研，认为区市容办在民族街推行市容监察“公示制”和重心下移的具体做法，对转变政府职能有启发意义。

再一方面，3月29日始，华中师范大学城市社区建设研究中心课题组（下简称课题组）5人进入江汉区3条试点街，蹲点调研。在观摩社区组织构建过程的同时，课题组重点研究建立社区自治机制的亟需解决的问题及对策。2000年5月22日，区委、区政府与课题组共同研究社区与区街政府部门关系如何定位、体制创新如何突破的问题。讨论会的背景是3条试点街道构建社区组织机构的工作已接近尾声，如何转变区街政府部门职能需要明确思路。会上形成了3点共识：（1）居委会之所以长期不能体现其自治性质，根源于体制弊端，即在单位管理模式下，无法通过制度安排，来明确界定居委会与区街政府部门之间的权利关系，难以保障居委会的自治性质。因而，必须把培育社区自治，扩大城市基层民主作为社区建设的核心问题，贯彻于社区建设全过程。（2）应走上下联动、配套改革、整体推进的制度变迁之路，把合理划定社区、构建社区组织体系作为制度创新的起点，把理顺关系、转变区街政府部门职能作为制度创新的难点。（3）社区建设的目标模式应定位于：把新建社区作为制度创新的平台，探索建立政府依法行政、社区依法自治相结合的城市基层社会治理体制，在城市基层社会实现政府、社区这两种资源、两种行为和两种机制的结构性重组，建立全新的社区治理模式，替代正在失效的单位管理模式，有效解决城市居民迫切需要解决的问题，实现社会政治稳定、税源经济增长与社会进步的协调发展。

2000年8月22日民政部李宝库副部长在听取江汉区政府的工作汇报时指出：“你们区在社区建设方面的最大特色就是转变政府职能，向社区下放权利，这是很多地方都没有想到的，也没有做的工作。”

二、走出了一条理顺社区与区街政府部门权利关系的新路子

1、慎重制定政府指导性文件和部门操作性方案

政府职能转变经历了两个阶段：2000年6月初－9月中旬的试点阶段，9月底以后的推广与扩大试点阶段。这两个阶段都制定了政府的指导性文件和试点部门的操作性实施方案。6月23日下发执行<<江汉区人民政府关于适应社区建设需要推进政府职能转变的意见(试行)>>（该文件7易其稿），6月30日<<江汉区人民政府办公室关于印发区计生委等6个部门<适应社区建设需要、转变政府职能实施方案>的通知>>，6个试点部门的改革方案9次征求街道、社区和课题组的意见，各方取得了基本共识，具有可操作性，大大地减少了实施的阻力。7月2日始，6个部门转变政府职能进入操作阶段。

9月18日“江汉区社区建设与体制创新研讨会”结束后，政府职能转变进入了推广与扩大试点的阶段。下面的时间表，充分体现了区委、区政府的政治主动性和高度负责的精神。

9月23日区社区建设指导委员会草拟了初稿：<<关于进一步转变政府职能,加强社区建设的意见>>。

9月25日区政府常务会议讨论初稿，提出修改意见：由区委、区人大、区政府领导带队深入社区调研，掌握试点部门转变政府职能的落实情况，找准问题或差距，提出有针对性的改革措施。

9月26日始，区委、区人大、区政府领导分别带领6个试点部门到3条试点街召开社区工作者座谈会，听取意见和建议。期间，9月28日尹维真区长在满春街办事处召开了“转变政府职能落实情况”的现场调研会，3条试点街道的党政负责人和5个社区的书记和主任参加会议，主要听取社区工作者的意见，既看到了成绩，又发现了不少问题。

10月10日区委、区政府政策研究室拟定了修改稿：<<中共江汉区委/江汉区人民政府关于巩固社区建设成果、深化社区建设实验的意见(试行)>>。

10月20日区委、区政府邀请课题组讨论征求意见稿：<<中共江汉区委、江汉区人民政府关于巩固社区建设成果、深化社区建设实验的意见(试行)>>（10月18日打印），提出了5条修改意见。

10月26日区委常委会讨论送审稿（10月23日打印）：<<中共江汉区委、江汉区人民政府关于巩固社区建设实验成果、深化社区建设实验的意见(试行)>>，决定在全区10条街道、112个社区推广6个试点部门的改革方案和满春街办事处转变职能的做法，同时，增加民政局、司法局和体委作为第二批转变政府职能的试点部门，并将理顺街道办事处与区政府职能部门的关系提上议事日程。

11月1日下发<<中共江汉区委、区人民政府关于巩固社区建设实验成果、进一步深化社区建设的意见>>。

11月6日出台<<江汉区人民政府关于落实社区居委会办公经费和社区工作者生活补贴的通知>>。

11月7日，区委、区政府召开了江汉区深化社区建设工作会议，对政府职能转变的推广和扩大试点的工作进行了部署。6个试点部门和满春街办事处制定了进一步转变职能、巩固试点成果的方案。3个新试点部门的改革方案将在11月下旬出台，并先在满春、水塔和汉兴3条街道及其社区试点。

11月13－15 日，分管领导李旭东带领第一批试点的6个部门分别到10条街道召开推广联系会。会议取得了很好的效果，街道负责人和社区工作者深有感触地说：“过去是政府部门下来发号施令，现在是政府部门下来介绍情况、听取意见和请求协助。”它说明：在新的制度安排下，区政府职能部门、街道办事处和社区工作者的价值观念和行为方式正在发生根本性变化；江汉区社区建设并没有因江汉模式的被认可而自满，反而以此为契机掀起了制度创新的高潮。

2、重新界定社区与区街政府部门之间的关系

明确界定区街政府部门与社区的关系是指导与协助、服务与监督的关系。一方面区街政府部门应指导社区居委会开展公益事务的管理，并向社区居民提供服务；另一方面，社区居委会应按<<居组法>>的规定协助政府“维护社会稳定”和“与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”，并和社区其他组织及居民一起，对区街政府部门的服务工作予以监督。关系的界定必须落实到职责的划分上。如满春街办事处规定行政部门独立承担的与社区无关的行政管理工作（税收），不再给社区下派任务。同时将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解。其中街行政部门独立承担18项，街行政部门承担、社区组织协助13项，社区组织承担、街行政部门指导8项。

3、明确界定社区自治权利

江汉区在保障社区自治上经历了一个从为社区减负到明确界定社区自治权利的过程。第一阶段的改革思路：在明确区街政府部门与社区关系的基础上，选择6个与社区关系密切、或向社区下派任务最多的部门，进行职能转变试点，力求为社区减负，缓解社区居委会所面临的4个不够：时间不够、精力不够、人员不够和经费不够，逐步提升“三自”功能。试点除取得预期效果外，也暴露出一些问题，如部分街道要求社区将兴办服务网点所得收入上交20－40％不等。第二阶段的改革思路调整为：以明确界定和保障社区自治权利为出发点，进一步转变政府职能。江汉区委、区政府在11月1日下发文件的第7条中对此作了明确规定：政府各职能部门和街道要依法支持社区“行使社区工作者协会选免权、内部事物决定权、财务自主权、民主管理监督权和不合理摊派拒绝权，指导、协助社区自主开展便民利民服务，自主开展社区教育和管理，自主开展社区治安防范、自主开展社区环境保洁”。“区委、区政府重申：严禁任何单位、部门和个人以任何理由侵占、挪用、截留社区居委会的经费和财务，或强行上收、分成社区居委会通过社区服务所得用于社区公共事物投入的经费；严禁干预社区居委会开展各项自治活动；严禁擅自向居委会下达不应由社区承担的各种任务和摊派。违者将追究责任。”第8条指出：“严格执行社区评议街道和政府职能部门的考核监督制度······”

4、重在落实3条规定

（1）立足社区、重心下沉。区街政府部门转变职能的首要问题是，政府部门承担的行政事务必须做到“五个到社区”：工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。（2）权随责走、费随事转。一方面，区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费。另一方面，区政府部门的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，保证社区在承接社会性服务职能时“有职、有权、有钱”。（3）责任到人、监督到人。以区公安分局为例：

江汉区公安分局“责任到人、承诺到人、监督到人”的制度规则

5、各具特色、形式多样

6个试点部门从实际出发，通过制度创新，创立了各具特色、行之有效的运行机制。

如，社区计生工作探索出了区街计生部门和社区居委会领导，社区计生专干具体负责，社区计生协会予以协助的运作机制。其特点在于：（1）任务“下沉”，区街计生部门承担的计生工作直接“下沉”到社区，完成自己本职工作。（2）人员“下沉”，计生专干由街道计生科从机关分流人员中或社会下岗、待岗人员中招聘，直接“下沉”到社区工作；（3）经费“下沉”，计生专干的工资收入、福利待遇由区计生委承担70％，街计生科承担30％。（4）目标管理“下沉”，区街计生部门承担政府目标任务，计生专干负责实施。（5）双重领导，社区计生专干既接受街道计生科领导，又接受社区居委会领导。（6）双重监督，社区专干既接受街计生科的监督，由接受社区组织和成员的监督。（7）指导与协助，计生专干指导社区计生协会的工作，社区计生协会协助计生专干作好计生工作。

契约型的社区环卫运作机制：区、街环卫部门规划管理，社区环卫站自主选择，作业单位竞争上岗。其特点包括：（1）区街环卫部门与社区环卫站之间的政事分离关系。按“政事分开、费随事转”原则，区街环卫部门向社区环卫站下放决定权，由社区环卫站自主决定环卫作业形式和环卫作业单位。区街环卫部门享有“三权”：一是核定权，按国家路段等级标准，丈量社区清扫面积，核算社区垃圾产量，核定作业经费；二是收费权，区市容环卫局统一收取卫生费，社区环卫站予以协助；三是服务指导权，区街环卫部门指导和帮助社区成立环卫站。（2）街环卫所与作业单位或保洁公司之间的管干分离关系。环卫作业单位从街环卫所独立出来，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，参与市场竞争。街环卫所行使政府管理职能，审查和确定各环卫作业单位的资质等级，具备一定资质等级的作业单位由工商部门登记注册。（3）社区环卫站与作业单位之间的契约关系。社区环卫站通过招投标方式，选择环卫作业单位，双方签订合同，明确各自的权利义务，规定环卫作业的任务与服务质量，由社区环卫站实施及时监督。