白下区淮海路街道位于南京市新街口商业中心，面积0.55平方公里，人口1.8万，辖区3个社区居委会，是全区经济发达、人口整体素质较好，面积较小的街道。从2002年3月开始，在国家、省、市民政部门的指导下，白下区从“改革街道管理体制，强化社区自治功能”入手，对该街道管理体制实行了首创性改革试点。此次改革试点受到国家、省、市有关部门及社会各界的广泛关注。

    一、街道管理体制改革的必要性和现实性   

随着城市社区建设的不断深化，尤其是原有的城市管理体制的基础（单位体制）已被打破，传统城市基层管理体制无论是在运行方式、还是在整合功能上，都明显不适应市场经济条件下现代城市管理的新要求，主要表现在：一是职能“越位”。大量的行政事务和社会事务沿着政府层级“漏斗”都落到了街道办事处身上，而街道办事处却没有相应的法定地位和权力。二是功能“错位”。现阶段街道办事处承担的既有政府组织的行政功能，又有经济组织的企业功能，还有社区组织的社会服务功能。这种“政经合一”和“政社合一”的状况严重阻碍了办事处作用的发挥。三是社区自治不到位。社区居民组织的经费来源、人员配置、工作部署考核等，在很大程度上依赖于街道办事处。社区居委会承担的任务达100多项，成为各级党委、政府部门工作的承受层、操作层、落实层。街道办事处与社区居委会之间“指导”与“被指导”的关系，往往只停留在口头上，影响和束缚了社区自治功能的培育和发展。因此，探索改革街道基层管理体制，已经成为当前社区面临的重大现实课题。

首先，改革街道管理体制是适应政治文明建设发展的迫切需要。社区建设从行政推动向自治导向发展，代表了一种趋势。探索街道管理体制改革，对于扩大公民有序政治参与，完善城市居民自治，具有重要的意义。其次，改革街道管理体制是适应市场经济不断发展新形势的迫切需要。随着政府职能转变的逐步到位，街道办事处管理经济的职能消亡，其行政管理职能可以归还给区政府职能部门；同时，随着社区自治功能的增强，街道办事处的社会服务职能完全可以转移给社区。任何管理主体都是依赖管理客体而存在的，管理客体消亡了，管理主体也就失去了存在的基础，必然随之消亡，对街道办事处来说也是如此。第三，改革街道管理体制是适应建立“小政府、大社会”的迫切需要。街道办事处本来就不具有法律赋予一级政府的地位和权力，许多行政事务必须“上传”给区政府职能部门办理，街道只是扮演“二传手”的角色，这不仅增加了管理成本，而且助长了政府脱离群众的官僚主义作风。正是基于以上认识，我区提出“改革街道管理体制，强化社区自治功能，弱化街道办事处行政职能，直至撤销街道办事处”的设想并与南京师范大学联手成立课题组，采取了上下联动，配套改革，突出重点，整体推进的方针、实施体制和机制创新，推进政府职能转变，努力构建城市基层管理和服务的新体制，提升社区自治功能，取得了积极进展。

    二、街道管理体制改革的基本思路和框架

    明确改革的总体思路和目标是：“理顺一个关系，坚持两个依法，实现两个归位，强化社区自治功能，实现社会的有效管理”。“一个关系”就是政府、社会、市场与社区的关系；“两个依法”就是政府依法行政，社区依法自治；“两个归位”，一是政府行政管理职能的“归位”，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能的“归位”，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。主要措施包括：

    1、改善基层党组织的领导方式和执政方式。坚持中国共产党的领导，是具有中国特色的社区建设最明显的标志。只有加强党的领导，才能保证社区民主自治的正确方向。改革之初，我们成立淮海路地区党工委，作为区委的派出机构，加强对社区基层党组织的领导和指导，监督政务活动实施，支持和保障社区自治，维护地区稳定，同时，明确党工委不再承担行政管理职能。党工委下设“两办一部”，即工委办公室，负责组织、宣传、纪检、群团及有关行政性工作的综合协调；社会治安综合治理办公室，主要负责辖区内信访和社会稳定工作；武装部，主要负责本地区的人民武装工作。行政编制由原先26人减少为12人。

2、强化依法行政，推进政府职能转变。采取了三步走：第一步，为保证改革过程中遗留的行政工作的顺利衔接，作为过渡期间的一项举措，建立淮海路地区行政事务受理中心，作为区政府有关部门在辖区政务服务的平台。“中心”由劳动、民政、计生、城建、市容、司法等6个与居民生活密切相关的职能部门派出人员，按职能要求受理和处理行政事务。与此同时，街道不再承担经济管理职能，原有街属企业按照政企分离的原则通过产权制度改革全部推向市场。一年多来，淮海路行政事务受理中心运转良好。第二步，对街道行政职能进行全面移交。出台《关于淮海路街道行政管理职能移交的实施意见》，对原街道办事处承担的行政职能认真进行了梳理和职能的剥离，按照“费随事转，权随责走”的原则，把属于行政管理和行政执法的57项职能，全部移交给13个职能部门；属于社会性、群众性的工作，由社区全面承接。第三步，撤销街道办事处。原街道办事处涉及行政职能的各个科室全部摘牌。区政府各职能部门依据各自的职能全面完成了原街道行政职能的交接。

3、强化社区自治功能，重构基层管理体系。重点是推进社区工作社会化，培育和发展社区服务实体、中介组织和专业性社会工作机构，还自治职能于社区。为此建立了“淮海路社会工作站”和“淮海路社区服务中心”。具有独立法人资格的工作站是专业社区工作者构成，社区工作志愿者参与。享有社区事务自治权、协管权、财务自主权利。社会工作站与社区居委会实行议行分离的工作机制，拥有自己的财产、帐户，可以接受委托，处理社区事务。社会工作站以“项目取向”带动公众参与，在调查分析社区服务需求的基础上，确定服务项目和服务目标。同时根据其民间组织的属性，整合社区资源，协调、培育、指导各类中介组织，承接政府企业剥离的各项社会服务职能，以有偿、低偿服务的形式，开展便民利民服务。其经费来源于政府投入、社会资助、非盈利性的服务收费。社区服务中心作为一个民办非企业单位，一方面发挥社会服务单位与社区中介作用，开展各类便民利民和形式多样的志愿者服务活动，走网络化、产业化、社会化的发展之路；另一方面，顺应市场经济发展的需要，按市场化的运作方式，将环卫保洁等适合市场运作的社会事务采取公开招标的方式交给社会承担。与此同时，按照“议行分离”的原则，扩大社区规模，整合社区资源，重新构建社区组织机构，将原先5个社区居委会合并为3个，各社区设专职主任1名、副主任2名，兼职5-10名，每个社区居委会根据工作需要，自主招聘3—5名专业化和职业化的社区工作者，培育社区自治功能，充分发挥社区居委会的主体作用，确保改革稳步推进。

三、改革后新体制的运行效果

通过一年多的实践，街道管理体制改革取得的成效体现在：

1、打破了传统的城市管理模式，推动了政府职能转变。《城市街道办事处条例》颁布实行近50年，市政府——区政府——街道办事处——居委会四级管理层次延续至今，撤消街道办事处后，原有的城市管理模式被打破，由四级变为三级。管理层次减少，有利于精简人员，降低政府管理成本。街道体制改革后，人员精简比例达52%。区政府各职能部门纷纷由“后台”走到了“前台”。通过推进“政事分离、政社分离”，逐步将政府行政职能从社区中剥离出来。对一些需要延伸到社区的工作，由政府职能部门招聘或派人承担，如计生协理员，社区卫生医疗站，劳动保障所，社区警务室，该政府做的事决不推给社区，政府不再对社区进行各种检查评比，使社区有足够的精力实现自治。通过市场化运作，为居民提供优质低价的服务。撤销街道办事处后，原街道的行政职能归位到区职能部门，提高了政府依法行政效率。同时，政府各职能部门都自觉转变观念和作风，思考在新体制下如何直接面对群众，处理群众事务，接受群众监督，为群众多办实事、好事，建立方便群众的快捷、高效的运作模式，强化了执政为民的意识和功能。淮海路社区行政事务受理中心运行一年多来按照职能分工，先后直接受理和处理各类行政事务10000多件。

2、建立了新型社会工作机制，实现了政府职能的“归位”。通过改革街道管理体制，原本属于非政府社会组织应具有的职能，逐步恢复其有应有的角色和地位，使政府的职能实现了归位。主要是推行了“议行分离”，建立“社会工作站”和专职化的社区工作者队伍，负责长期由居委会统揽的社区公共服务和福利保障事务，同时培育引导社会团体、民间组织和居民群众参与公共事务的服务与管理，加强社区自治功能。社区中介服务组织成为居民参与社区建设的重要渠道。如各社区纷纷建立老年人、残疾人、计划生育、妇女儿童、健身健体、书画美术、文化娱乐等群众性的协会团体，并吸引大批居民的广泛参与，社团组织的作用已日趋发达。据调查统计，居民参与社区建设的热情与改革前明显增多，今年1-10月已达61%，比去年同期增加17%。“社区是我家，建设靠大家”的理念已逐步深入人心。尤其是撤销街道办事处，改变了社区居委会几十年来对街道办事处依赖的传统工作模式，政府职能部门工作由社区评议，为构筑“小政府、大社会”探索了新路。

3、激发了民主自治活力，促进了社区健康发展。一是坚持民主选举、依法选聘社区工作者。通过“公开招贤，定岗竞争，择优入围，民主选举，选聘录用”的办法，经过社区居民选举，有8人当选为淮海路社区居委会正副主任，有13人被各社区居委会选聘为社区专业工作者，平均年龄比上届下降6岁，其中党员占57%，大专以上文化程度占43%。此次选举，居民参与投票率提高，达到了91%，是历年来参选人数最多的一次。这批新当选的社区工作者在防“非典”期间，经受了特殊考验，为筑起“横向到边，纵向到底”的社区防非网络，发挥了难以替代的作用，受到了居民群众的普遍拥护和好评。二是社区居民民主自治意识进一步加强。改革后，社区居委会积极引导和组织居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。淮海路社区居委会有一名社工，在防“非典”期间由于表现不佳，遵循大多数居民的意愿辞退了这名社工，居民的民主决策得到了充分体现。为了规范居民的言行，各社区又通过制定居民公约，引导大家自我约束、自我教育。如祠堂巷居民小区，居民零散，长期无人管理，卫生、治安状况较差，居民意见很大。为此，该社区在广泛征求群众意见的基础上，决定对其实施封闭式管理，改善居民居住环境，并采取民主协商的方法，使这一难题得到了较好的解决。另外，该社区还通过居民代表大会选出该小区的管委会成员，义务承担小区的日常管理和监督工作，定期向居民公布资金使用情况。小区环卫、门卫由本小区下岗失业人员担任，既解决了管理问题，又提供了就业岗位，这一形式运行一年多来，使过去存在的卫生、治安状况差的突出问题大大改善，群众普遍感到满意。三是社区居委会的主体作用得到充分发挥。各社区通过建立相应的制度来强化自治功能。如：民主决策制度、社务公开制度、社区服务承诺制度等，使社区各项管理与服务工作体现居民要求，从而有力地保证了“四个民主”真正落到实处。同时，全面清理社区居委会各类台帐，由过去的72本精减为“5+1”本台帐，并通过“社区居委会智能化信息运行系统”，将社区组织、社区居民、社区服务资料等输入计算机，实现信息化管理；社区居委会普遍建立银行独立帐户和理财小组，自主支配经费开支，实行民主理财，并定期向居民公示财务帐目。四是社区活动进一步活跃。各社区纷纷利用直接面向居民、面向家庭的优势，坚持从具体抓起，从居民关心的事情做起，改善硬件服务设施，办公用房和活动用房平均达150平方米以上，为社区自治提供了有效的硬件平台；在服务内容上紧贴居民生活需求，形成“生老病死”、“衣食住行”、“孤老贫穷”等社区服务系列，并把为老年人服务放在了突出位置，社区为每位老年人都建立了服务需求档案。并将社区内1800名老人按互助服务型、群体扶助型、“一助一”服务型、文体娱乐型以及重点关怀户、一般关怀户等分层次，有重点地开设服务项目。并组织了党员志愿者、大学生志愿者、居民积极分子等200多名社区志愿者定期上门提供服务。从而为精神孤独的老人解除了寂寞，为特困老人送去了温暖，为行动不便的老人丰富了精神生活，为自身权益受到侵犯的老人提供了法律援助。在服务领域上，开发了一批贴近居民，贴近生活的特色服务项目。如邻里互助服务队、失足青少年帮教队，党员服务队、爱心互动队、老人包护组、义务环保队、便民服务网、下岗职工介绍所等20多个服务项目，为居民提供了便捷、周到的服务，为居民营造了舒心、欢心、顺心、安心的生活环境。

改革以前，社区居委会工作对街道办事处的依赖性很强，每星期街道办事处都要召集社区居委会干部开例会布置工作，按照社区居委会干部的话说：“灌了一脑子、记了一本子、装了一袋子（材料），忙了一阵子。”撤销办事处以后“婆婆下岗了，胳膊伸长了，关系理顺了，基础做强了。”意思是说，街道办事处撤销后，政府部门的服务延伸到了社区，社区自治的基础更扎实了，社区居委会独立工作的主动性增强了。

一年多来，改革取得了明显的成效，居民对社区建设的综合满意率已达84%，比两年前增加了28%。9月中旬，在对2000户居民调查发现，有78%的居民认为随着改革的深入，社区的民主程度提高，参与关注社区的人数增多，社区居民对社区的认同感和归宿感增强；91%的居民认为，社区便民利民服务设施和服务项目不断健全，使老、弱、病、残及特困群体得到了较好的照料，居民得到了更多的实惠；有81%的居民认为，社区环境明显改善，环境污染，噪声扰民得到了很好的治理，护绿养绿，维护环境卫生已成为大多数居民的自觉行动；有83%的居民认为社区文化活动设施和场所得到了较好的利用，社区能经常开展健康有益的文化活动，精神生活得到改善；有84%的居民已亲身感受到了社区医疗更加方便，基本做到了小病不出社区；有77%的居民认为改革后社区治安好转，安全防范措施更加到位，在社区有安全感。

有关专家认为，白下区淮海路街道管理体制改革探索是成功的。它触及了中国现行城市基层管理体制的“瓶颈”，提出了现行街道管理体制改革模式，选择这一重大理论和实践课题，其改革思路、体制设计和实践效果，为全国所有街道办事处的体制改革留下了一行开拓者的足迹，为建立政府依法行政，社区依法自治的新型基层管理体制，起到了示范先导作用。

四、街道管理体制改革的体会和思考

街道管理体制改革是一项涉及政治、经济和社会的系统工程，必须坚持配套改革、整体推进，尤其要从体制、机制和理论三个创新的高度来认识和把握。

第一，必须勇于创新。改革街道管理体制，根本目的是要解决旧的城市基层管理体制与市场经济发展不相适应的问题，按照民主政治和机构改革要求，建立起一种新型的现代城市基层管理体制和城市社会稳定机制。作为全国首创，没有现成的范例可循，必须以敢为人先的胆识和气魄，勇于超越自我，突破传统的思维定式和工作方式，敢于触及深层次的问题，从制度创新和理论创新的层面上推进街道体制改革。

第二，必须坚持循序渐进。强化社区自治功能，是街道管理体制改革的关键和目标。社区民主自治是党委、政府主导下的自治行为。从现状看，社区成员的自觉参与度还有待提高，社区的自治能力还有待进一步增强，对社区民主自治的外部制约因素还有待进一步克服。同时，改革的复杂性、综合性、全面性又决定了这一工作必须采取稳步渐进的方针，由表及里，由浅入深，稳妥扎实地发展社区民主自治。

    第三，必须坚持整体推进。现阶段的街道体制改革必须充分发挥党和政府总揽全局的优势，同时要提高社区成员的民主自治意识的提高和参与这一过程的自觉性，把政府自觉转变职能和减少管理层次同社区自觉实行民主自治结合起来，才能达到改革的目的。