一、 社会结构的转型与非政府组织兴起

所谓社会结构，主要是指一个社会中主体地位及其相互关系中制度化和模式化的体系范畴。改革开放以来的中国社会结构就是进入了从传统社会向现代社会转型发展的加速期。而之前的国家与社会结构关系是一种在“单位制”基础上整合起来的“整体性”社会网络。严格意义上的国家与社会结构是同一层次的概念。同构的概念，在某种程度上并不存在明晰的边界划分。事实上，改革以前的中央政府将城市组织成一个个零散的单位，在人事、财政、生产等各领域加以绝对的控制权；然后再将这层次的单位分解到农村组织，有这些组织再划分成公社和生产大队，对其进行控制管理。因此，改革以前的中国社会，在组织和动员形态上，就是一个明显的计划国家，几乎不存在相对独立、相对流动的社会领域。整个中国社会都以单位化为组织基础，以一元化社会形态为特征。从社会学的研究角度来说，这时的国家和社会结构是绝对独立的社会范畴。

20世纪80年代，以家庭联产承包责任制为开端的改革发展步伐打开了国家放松对社会某些领域的绝对控制权利。国家对经济和社会的这种有意识地放松控制，成为推动当今中国社会结构发生转型的第一推动力，社会主体渐渐获得自主的活动空间，新生的经济力量：个体户、乡镇企业、私营企业等渐次出现。传统社会的一元化格局体系被彻底打破，多元化的社会发展特征逐渐明朗。另一方面，社会转型过程中本身的内生变化和发展，也成为推动国家和社会结构转型的第二推动力。这样势必会使社会主体在自主的活动空间里进行组织重构和利益界定，而社会发展中呈现出来的日益多元化和复杂化使政府依赖计划经济下的治理模式。因此，政府的改革发展不得不需要寻求一种能控制和管理社会的新治理模式。在这种新的治理模式中必须允许社会有自主组织、自主管理的自我选择能力。非政府组织就是在这种改革转型的背景下获得生存发展的空间。非政府组织（Non-Governmental Organizations， NGO）一般指那些非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织。在我国，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织；民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织①。据有关数据资料的统计，到1998年底，全国性社会团体达到1800多个，地方性社会团体总数达到16.56万个，而全国以各种形式的民办非企业单位已达到70多万个以上②。

美国霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙（Lester M.Salamon）认为，非政府组织（也就是“第三部门”）是在20世纪80年代全球范围内兴起的，与社会发展中的四场危机和两次革命：福利国家的危机、发展的危机、环境危机、社会主义的危机以及通讯革命、市民革命密切相关,由此也引发了被萨拉蒙教授称为“全球性社团革命”③。尽管萨拉蒙企图论述的是全球背景下的非政府组织发展，但同样也解释了中国非政府组织在20世纪80年代兴起的全球化发展背景和国内宏观背景。在相对微观的国内发展层面，首先是由于国家放松控制的供给和有意识推动经济、社会领域的自主发展。非政府组织也在这种社会结构的急速转型中得到政府的承认和自我发展。因此，在某种程度上讲，“政府供给推动——社会结构转型——非政府组织迅速发展”是解释非政府组织在中国发展的传导机理。

非政府组织的发展，在一定程度上又加速了中国社会结构的转变。因此，这种正反馈的发展机理使得NGO迅速地以组织化的独立形态获得了更大的发展空间。非政府组织在社会、经济、文化、福利等公共事业领域日益显示其独特的生命力和竞争力。社会的权力结构，也完成了由单一的国家主体逐步向国家、市场、社会的三元结构转变。这种转变对整个社会权力资源进行重新整合分配，从而对政府的治理模式提出了更高要求的挑战。

二、非政府组织对传统治理理论的批评与发展

（一）政府、市场的二元结构范式转换

一般认为，市场的分散决策机制，在产权界定清晰、维护产权的成本低廉条件下，市场能有效对资源进行配置，并推动经济和社会的发展。但是，在很多情况下，比如公共物品的供给方面，市场由于投入的成本相对于收入而言并不合算，因此市场在面临这些问题时常常失败。这时，就需要由政府来解决，因此，政府能起到对市场的协调、补充和市场所需的基础设施和环境的供给的作用。

自“经济学之父”亚当.斯密以来，“看不见的手”——市场的优势不但地被人们所认识到，而且有点被过分夸张的嫌疑。市场这只“无形之手”也与霍布斯关于政府精辟论道，共同使“政府与市场”的二元结构范式成为社会学研究者分析研究社会经济发展的“圭臬至宝”。之后的经济学家，无论是新旧自由主义者，还是新旧凯恩斯学派，其理论的框架发展始终都没有超越出“政府与市场”的二元结构范式。各个时期政策的唯一差别就在于二者占有比重、二者协调方式上的细微差距。尽管期间也有无政府主义者的“绝对自由论”，但这些始终还未能占据经济学主流的“大雅之堂”。从这种意思上讲，“政府与市场”的二元结构范式一直都还是理论研究者分析现实社会经济发展的一个研究支点①。

随着20世纪80年代以来，尤其是90年代的中国经济全面向市场经济的转变以后，中国的理论研究者也开始不断地用“政府与市场”的二元分析范式来研究中国的特殊转型问题。探讨政府与市场的概念、二者的独立边界所在以及在特定的社会转型期的地位和作用等，都对理解研究中国转型背景下的政府与市场有了纵向的发展。

但理论的发展总是会不断地遇到新的、无法解释的现实问题，而且也只能也只有在这种现实和理论的不断交叉融合中才能得到完善与推进。由于20世纪80年代的非政府组织兴起，对传统的“政府与市场”二元范式提出了巨大的现实挑战，传统理论遇到了前所未有的知识“盲区”：它再也不能“一统天下”，将非政府组织整合到已有的理论分析框架下。因为从机理上看，非政府组织既不隶属于政府机构，也不容纳到市场机制的范畴中去；既不能以理性经济人为假设，也不能以政治人为分析前提。因此，非政府组织应该独立于传统分析的“政府与市场”二元结构范式之外。从研究方法论的逻辑来讲，非政府组织应该是独立于“政府”、“市场”框架之外的第三元组织。另一方面，非政府组织在中国的改革发展已经得到了巨大的突破，而且还在改革中发挥了举足轻重的作用。从现实的发展状况来看，对传统的“政府”与“市场”二元结构的作用范围、作用方式的重新进行界定是完全必要的。在传统的二元结构范式分析下，往往是认为或由政府或应由市场发挥作用的领域，但现实的某些领域中非政府组织却更有效率。

无论是理论分析的发展还是解决现实问题的角度出发，一种新的治理范式：由“政府”、“市场”、“社会（非政府组织）”共同治理的三元结构范式都已是呼之欲出，对传统的二元结构范式的分析缺陷进行发展和修正。正如沙尔普所言：“在纯粹的市场、等级制的国家机构以及避免任何一方统治的理论能够发挥作用的范围以外，还有一些更为有效的协调机制，是以前的科学未能从经验数据和理论思维两个方面加以把握的” ①。沙尔普所认为的“更为有效的协调机制”，便是以现今非政府组织为代表的社会力量。

（二）公益与私益的重新理解

最近20年来，国内外的大量研究文献都在关注公益物品和私益物品问题。区分公益与私益的最重要标志就是消费排他性。当物品或者服务能排除潜在用户消费时，这项物品或服务就存在排他性。反之，如果一物品或者服务的提供能使潜在用户受益，就意味着不具有排他性(Samuelson,1954；1955)。一般认为，私益物品具有排他性，公益物品不具有排他性。

公共经济学理论研究认为，公益物品由于非排他性，市场也没有对这种物品提供激励，因此，公益物品的供给都是需要由政府提供。私益物品的提供则是可以通过收益的激励和市场的交易来实现。但完全由政府提供公益物品，既不能达到效益最大、效率最高，也不能保证所有社会成员都平等地享有。政府的官僚体制、官员的自利倾向等都可能诱致公益物品的供给无效性。而另一方面要使市场能有效提供私益物品，也需要政府提供如产权维护、基础设施等。因此，公益、私益物品各自完全由政府和市场提供，在理论和现实发展上都难以达到帕累托最优效率。

在对物品属性的光谱分析中，纯粹的公益物品和纯粹的私益物品处于光谱的两端，而在中间，还存在大量介于两者之间的物品。美国学者埃莉诺.奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）根据物品排他性和消费共同性两个特征，将物品分为四种类型：1、私益物品，其特点是具有排他性和分别使用，如面包、鞋、汽车等物品；2、收费物品，其特点是具有排他性和共同使用，如剧院、夜总会等；3、公共池塘资源。特点是非排他性和分别使用，如地下水、海鱼、地下石油等；4、公益物品，其主要特点是非排他性和共同使用，如国防、天气预报等①。后三种物品，按目前学界的一般划分，又可以分为准公共物品和纯公共物品：收费物品和公共池塘资源属于准公共物品，而奥斯特罗姆所界定的公益物品，所指的是纯公共物品。

奥斯特罗姆通过对物品属性更为细致的划分，深化了传统理论对物品的粗糙认识，也改变物品供给的组织结构在理论上成为可能。比如，传统理论认为应由政府来提供的公益物品，可以在一定程度上实现由市场供给。近年来西方国家在“重塑政府”中所推行的市场化改革就是最好的一个例证。而某些过去认为由于集体行动的困境而必须求助政府强制实施或必须界定产权来保证资源持续有效利用的领域，如公共牧场等，也可以由社会自组织解决②。就公益物品而言，生产和供给在很多情况下是两个相互分离的过程。政府可以提供公益物品，而政府所提供的公益物品生产，却可以交给市场或非政府组织来解决。因此，在物品供给的组织体系中，政府生产和提供纯粹公益物品、某些关键性的收费物品以及其它社会自组织尚无法解决的公共池塘资源分配；非政府组织则生产或供给某些公益物品、公共池塘资源；市场提供某些公益物品（卖给政府）、提供私益物品和一些收费物品。就某一物品而言，可能是市场生产，政府提供；就某一地域而言，则是既有当地政府，也有非政府组织，还有非当地政府（上级政府或同级其他政府）提供公益物品。可以说，物品供给的组织体系已逐渐变得多元化、复杂化。
近年来国内外学术界和实践界盛行的新公共管理和治理理论，便是对物品供给的多元组织网络理论的最好阐述。它企图寻求的是各种组织在一定的制度框架下的相互合作，以达到资源的有效供给。

三、“第三方公共治理机制”的形成与发展

“治理”在新近治理理论发展史中，首先出现于1989年世界银行所使用的“治理危机”（crisis in governance）一词中。此后，“‘治理’一词便被广泛地用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况③。”
对于治理，国内外的学者有不同的定义，这些定义或从政府管理出发，或从社会发展出发，或特指某一领域的管理活动如公司治理来概括。但是，至今没有能被各方普遍认可的权威界定。尽管如此，目前学者对治理的定义基本上未超出治理的核心理念，就是寻求多主体协作参与，对事务能作出有效应对的一系列管理活动。如治理理论的主要创始人之一罗西纳（J.N.Rosenan）认为，治理结构是“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用①。”

治理结构尽管复杂、难以给予准确定义，但治理机制还可以在某些特定的合意环境中挖掘——比如发达国家的治理模式，发展中国家的治理模式等等分类下的特殊治理模式——这种模式意味着在特定环境的治理结构能被人们所认知，并被表达出来，从而获得理论和现实的相对普遍意义。其次，政府治理模式这一说法，是相异于西方治理理论的说法。源于西方的治理理论中，并不存在政府治理一说。事实上，治理的提出就是对过去政府统治理论的“扬弃”。因此，一提到治理，其价值重心就先验性地偏向于多主体参与社会管理。但治理理论，在中国这个特色社会背景下，要有贴近中国社会现实的理论内涵，就必须承认目前我国政府在社会各领域存在的、超过一般国家的重要作用。因此，要强调其它社会力量参与社会管理，就必须首先关注政府本身的角色扮演。因此，对于NGO而言的“政府治理机制”，实质上就是强调政府在目前我国政府管理体制中的巨大作用——尽管我国政府管理体系建构的长远目标也是多主体的参与。

对于变革，从字面意义上来讲，意味着从旧状态向新状态过渡的过程。也就是说，政府治理模式的变革就是从旧的治理模式向新的治理模式演进的过程②。因此，政府治理模式的变革，其重点也是在研究非政府组织的兴起背景下的政府应当如何适应、调整和发展，以全新的治理理念为价值目标，激发非政府组织的特有活力，提高政府的宏观调控能力，推动社会的可持续发展。

（一）权力的转移与政府作用

1978年以来的改革开放，不仅改变了中国传统社会的基本结构，而且也使我国社会中根深蒂固的权力格局发生根本性的变化。在此以前，我国的权利格局可以说是个典型的“单极权力”格局，经济领域和社会领域几乎丝毫没有自主性，这两个领域都受政治领域的强有力的控制，整个社会高度政治化③。但正是改革开放的号角，打破了原来社会的“单一权力格局”，渐近改革的发展路径已使得经济、社会、文化等领域的自主秩序不断扩展。不过，政府仍然希望通过各种制度性措施努力控制经济和社会领域。因此，经济、社会等领域的自主性仍是不完全的。尽管这种渐进式改革的路径还无法达到理想的完美状态，但“单极权力格局”的时代已一去不返了，而一种新的权力态势正在形成。由于单极化的权力垄断性削弱后，权力作为一种竞争性资源逐渐向经济、社会等各个领域扩散渗透。三元权力结构正在这种改革中应运而生。

权力的转移必将导致权力拥有者对利益格局的重新划分，对各自作用领域、运行方式及相互结构关系进行重新配置。政府，在市场和社会自组织发展的压力体系下，必然会重新认识、界定自身活动的空间和约束度。在一般性的市场领域中，由于市场本身就拥有的配置效率和激励机制，能在具有报偿激励的物品供给和交换领域发挥作用，所以，在一般性的市场领域中就应当具有自组织的权力。而非政府组织拥有权力的合理性的缘由在于：1、从价值层面上看，社会发展中个人和集体的自主性，应是一种发展的自由权利。政府作为社会的管理者不因其既得利益而干涉或者这种自由，反而还应保护这种权利。“只有在为了避免对自由的可能是更糟糕的侵犯从而对自由本身是必需时，对自由的限制才是合理的①。”2、从效率考核的绩效层面上来看，非政府组织可以为社会提供一些公共产品、公共服务，并具有在其社会团体成员中自我管理和自我服务的能力，而这些都是超越政府和市场职能之外的能力，也是政府和市场无法达到的。因此，非政府组织在公益物品的供给方面有对某些特定的社会团体进行资助协调管理的能力。政府作为整个社会利益的代表，其价值取向的一个重要方面就是为整个社会提供必须的公益物品，如法律制度、基础设施等等，并对这些公益物品进行宏观调控与发展。

事实上，三元结构范式的运作方式和相互关系是相当复杂的，尤其是对于中国这个特殊转型的国家来说更是如此。由于渐进式改革路径中由于各方既得利益的分配和磨合，表现出路径的不确定性、不稳定性，政府的“单极权力”格局向“政府、市场、社会”三元权力结构的推演过程也一直处于不断的变动中。权力转移并不会像“政府、市场、社会”三元结构范式那么简单，是一个多层面的、相互交叉的复杂演进路径。这种复杂的发展特征决定这种治理模式变迁的长期性、不可确定性。按1993年诺贝尔经济学奖得主、新经济史学代表人物Douglass C. North（1991）的研究认为，一种制度的变迁至少是通过以下三个维度：制度维度、意识维度和操作维度来影响和作用的。制度维度是指国家的法律制度对权力归属的界定；意识维度指权力的主客体对权力的归属和运行的认同与否；操作维度则指权力的实际运行状态。

一种完整的权力转移，也应当是从制度维度、意识维度和操作维度保持一致的状态，否则，权力结构就被认定维还正处于转移的过程中，或者权力转移没有完全。一般认为，三个层面不一致时的状态点就是在权力格局不稳定、权力路径不确定的状态点上。从普里高津（Ilya Prigogine，因对非平衡态热力学的卓越研究而获得1977年诺贝尔化学奖）等人创立的耗散结构理论来讲，此时的状态点正处于系统结构的涨落点上，它的出现也意味着旧状态均衡的打破和新均衡状态的形成。而在这种系统状态的转换路径中，外界力量的参与以及参与程度直接决定着新状态的形成、发展以及影响这种系统未来的必然性趋向①。在社会这种大系统的发展中，政府作为一个重要的、能动的外界压力子系统，从大系统稳定性的角度出发，其一个重要的任务就是要努力促成制度、意识和操作三个层面的一致性，以维持整个大系统健康、有序的演进发展。而对于社会系统中权力子系统的非政府组织崛起和发展，政府这一外力应该从顺应社会结构变迁的全局形势，重新界定职能权力空间，确保社会系统的前向性发展。在意识维度上，认识到权力主体的多元选择性；在制度维度上，积极框定有利于社会自主发展的法律制度环境。在操作维度上，积极为社会自主发展制定各种有利政策导向，为其发展创造良好的发展条件。只有意识、制度、操作三个维度达到高度一致性，政府治理才有可能在这种社会权力变迁的动态中占据“天时”、“地利”、“人和”的主动之利。

（二）社会组织化的参与机制

参与机制是国家政治民主的重要内容，民主政治的发展离不开一套民主参与机制的构建。政府组织，无论是作为马克思主义无产阶级专政的工具，还是作为西方政治学中所谓的“公民订立社会契约后权威性组织的建构”，它都必须对社会大众的需求信号做出响应，而这种需求信号在很大程度上依赖于各方政治参与机制显示出来。

新中国成立后的政府体制，在宪政层面上充分体现人民群众参与在政府治理过程中的重要性，并以此为依据，为社会参与政府治理和政治民主作出一系列的制度安排，比如规定公民的选举权和被选举权；在人大、政协代表选举中努力让各行业、各民族、各地区都拥有一定比例的代表；在政府专门设立接受人民群众意见的信访部门等等。这一系列的制度安排与计划经济时代的单位制相配合，构成了一个以政府官僚体系、单位体系为纵向基本组织结构，以公民部分利益通过某种渠道得以表达为辅助制度安排的政治结构。

1978年以来的改革开放，打破了原有的政治结构和政府治理范式，逐步放松国家的各种管制政策，扩大经济、社会领域自主性发展空间，形成相对独立于国家和政府的社会横向沟通网络。也恰恰是这种格局均衡的打破大大促进了社会政治、经济、文化等的大发展，而非政府组织就是充当这种社会横向沟通的组织化形态（当然，从某种程度上来讲，非政府组织也充当了连接政府与社会的中介组织，所以也不是纯粹的横向沟通，而是同时兼有纵向沟通和横向沟通的功能），非政府组织在传递社会信息、为社会成员提供服务、维护和发展社会资本以及协助、监督政府对政策的执行力度等方面起到重要的作用。而且，随着经济的市场化、社会的组织化和沟通的网络化，各种利益表达的需求信号也随之多元化。在传统的、与计划时代相适应的政府体制和政治参与机制下，根本都无法对这种需求信号作出制度性的响应。理由很简单，因为在政府意志与社会意志之间的相互沟通还存在一种不可逾越的制度性障碍。比如，作为非政府组织一部分的行业协会，其根本利益在于维护本行业的利益。当政府的政策决策要与某一行业密切相关时，政府如何了解这一行业的真实发展状况？如何让这一行业的利益需求得以真正地表达出来？如何保护这一行业参与国际化的竞争利益？对于这些问题，目前的参与机制难以作出完全的信号响应。因此，在目前的政治参与渠道建设基础上，顺应目前社会自组织力量不断增强的新形势，推动社会组织化的参与机制建设和完善。在民主政治的参与机制下，不仅仅是让每个的公民主体表达自己的利益需求，更重要的是要让一些社会化组织参与民主政治，从中充分表达出相关集体、组织的利益需求信号。这种参与机制下的政府治理机制，不仅仅要求公民有充分参与的制度安排，同时还要注重对社会组织，特别是非政府组织充分参与到政府治理机制中。这种开放式的治理机制自然排除了传统治理机制中存在的制度性障碍，也为这些新兴的非政府组织提供了更大的发展空间。而从政府这一角度来看，不仅真正地行使其政府职能，代表了整体大众的社会利益，为自己在未来政治格局中赢得主动性，而且也不至于沦为一部分既得利益者所垄断的权威工具。

社会组织化的参与机制，并不是要提倡西方利益集团对政府治理的直接效应，而是在社会的公共治理理念和逻辑框架下，谋求政府、非政府组织以及个人等之间的多种渠道信息沟通，让非政府组织充分发挥自身的组织优势和配置效率，从而协调各组织集体之间可能产生的利益冲突。当然，这种社会组织化的参与机制，并非绝对的帕累托最优配置效率。它也很有可能会因为信息不对称所造成的知识隐蔽或者行动隐蔽，从而被部分拥有信息优势的个人或组织集体所“俘获”（Stigler，1956）。由于“俘虏”的存在必会有将这种这种信息（或者知识）优势①转化为既得利益获取的机会主义可能，从而损坏整体社会利益的配置方向和改进渠道。因此，在社会化组织参与机制建设过程，需要从以下几个原则内容来展开：1、社会组织化的参与机制必须要公开、公平、公正，而且各种制度过程还应是透明化。也就是说，所有组织集体利益需求信号的表达，都必须要以既定的制度化机制为前提的，组织中的成员有权而且必须了解并参与整个决策过程。2、社会组织化的参与机制，是要以各非政府组织所拥有的社会义务为准则、为前提的。即非政府组织的各项行动是要在社会正义的原则下进行利益需求的信号发送。在社会合法性和政府制度化的框架下，谋求自身组织集体的利益最大化。3、鉴于我国民主政治体制的特殊性，非政府组织的参与特别需要对政府体制改革发展进程的理解，要在现有框架下逐步展开，而不能刻意追求“一步到位”。在国家政治体制改革的进程中，组织（包括企业组织、非政府组织以及其它各种组织）的发展在很大程度上都依赖于对政府意愿、政府容忍度的理解，特别是在制度建设还不太完善的发展中国家尤其如此（Douglass C. North，1995）。

（三）混合供给模式与“第三方公共治理机制”

对于非政府组织的本质研究，还是最终要回归到对公益物品的社会供给问题研究，而公益物品社会供给模式的发展同时也决定了政府治理机制、治理边界的改变。因为从某种程度上讲，非政府组织最本质的职能在于对公益物品的供给。这种非政府组织的公益物品供给不仅挑战了传统公益物品的供给模式，而且最终导致传统政府治理机制的瓦解和彻底崩溃。

社会化组织的自主性、公共治理能力的不断增强；产权制度安排的不断进步发展以及人们对社会可持续发展的深入认识，已经提高了人们对传统公益物品需求的意识能力。这种多元化意识能力的提高扩展了公益物品的需要层次、需求数量以及需求渠道等等，而这种需求变动必然驱动公益物品的供给模式，从而也改变政府公共治理的边界和治理机制的改变。一种新型的公共治理机制也就随之应运而生、壮大发展。

简单地说，公益物品的供给不外乎有三种供给能力：国家（政府）、市场和社会。无论如何，政府理所当然地要成为提供公益物品的最主要组织力量。但更多的研究也认为，政府是“暴力方面具有比较优势的组织”（Douglass C. North，1991）①，能对一些具有既得利益效应的公共物品（如各种法律制度等）供给做出强制性的制度安排，以使达成外部收益实现内在化的过程。市场对公益物品的供给，是需要有排他性消费的产权界定。而社会化组织对公益物品的供给，往往是由非政府组织来完成。非政府组织同样也可以分为公益性和互益性两种。公益性的非政府组织，如慈善总会、爱心基金会等，通过获取社会捐赠或者募捐的形式，为社会公民尤其是弱势群体提供帮助和支持。互益性的非政府组织，如行业协会、各种商会和研究学会等，则是主要为其组织成员的利益需要服务。

相对于以前传统的计划经济时代，改革开放后的发展大趋势就是市场机制和社会自组织的力量不断增强，政府管理的边界也就随之不断压缩，各方治理的边界也在开始模糊化。但从这段时间的初步实践来看，非政府组织的独立性、拥有的权力空间和各种社会、经济资源仍是十分有限的。很多学者将目前我国的非政府组织界定为半官半民性质，尽管这种界定仍存在很大的模糊性，但至少可以说明目前我国非政府组织的独立程度还不强，对政府行政地依存度很高。除了少数非政府组织社会活动积极频繁，对社会公益事业有一定影响力之外，其他大多数的非政府组织几乎没有任何活动或者活动甚少。
但是，随着社会化网络的不断拓展，利益结构的多元化发展趋势，已经使非政府组织在某些领域提供公共物品成为一种必然的趋势。同时，在这种社会发展过程中，政府和市场都体现出各自的局限性，更加凸现出非政府组织在公共治理机制的内在优势。因此，在对未来公共治理机制的探寻和研究中，政府应当看到非政府组织在公共治理中的这种优势所在，顺应社会发展的时代潮流，努力培育非政府组织的发展，充分发挥政府、市场与非政府组织在公共治理机制中的优势。因此，在对未来公益物品的供给模式上，也就需要一种新型的混合式公益物品供给模式——既有竞争，又有合作、分工的混合供给模式。

1、分层性供给

物品的公益性和私益性总是相对而言的。在某个层次上讲，可能是公益物品，但另一层面却又成为了私益物品。而且这种相对性也会随着时空的延展而不断变化，比如区域地理位置、文化结构以及时间等都会对这种相对性产生影响。因此，政府机构在提供公益物品的供给时，必须认清公益物品的需求对象。政府是代表社会大众利益的权威性组织，政府不能因为某一区域、某一领域的既得利益而损坏其它多元社会利益。否则，就违背了经济学上的一条基本原则：帕累托改进准则。因此，政府在公益物品的供给时，一定就分清公益物品需求对象的层次性不同。凡属地方利益的公共领域，上级政府就对此不应做过多的介入和干涉，主要应由代表地方利益的政府来提供各种地方性公益物品。而且，随着社会自治机制的发展和自组织能力的不断增强，更多公共领域能通过社会自我组织和相关制度安排来解决公共资源的配置问题。由此，政府公共治理的目标也就成为引导和帮助社会自主服务制度的形成和发展。除此之外不应再做其它过多的干预。在此分层治理机制下，公益物品的供给在纵向上也就表现出明晰的层次结构性：各种非政府组织——各级地方政府——中央政府，而且这种层次性应是向下原则：凡是下级组织能进行某些公益物品的供给，上级政府组织就不应再做过多介入；而且上级组织则侧重于对社会整体性进行宏观调控。

2、竞争性供给

“面对这种单一管理格局，竞争的原则彻底破产。如果已在发挥功能的治理网络之外再建立建立另一个平行的治理网络，在经济上是不合理的。”（Friedrich von Wieser，1914）从冯维塞尔所处时代的经济水平来看，一个单一的治理网络似乎就足以满足当时人们的公共需求了。但时过境迁，以今天的眼光再去看公益物品的合理性问题，疑问难免也多了。因此，公益物品的竞争性供给体系也就随之产生。对于政府的公益物品供给上，也要有竞争性的存在。通过横向政府竞争，把各级政府机构都努力联合起来参与竞争，为某一区域供给更优质、更具合法性的公益物品。在市场对公益物品的供给上，也同样可以由政府协调，向各竞争性企业公开招标等方式来提供更廉价优质的产品或服务。在社会自组织对公益物品的供给上，则通过非政府组织通过竞争来提供某些公益物品。在同一区域可能有多个相似的非政府组织、企业或者政府机构存在。这些组织之间就存在潜在的竞争，谁能提供更优质的公益物品，谁就获得更大的发展支持和生存空间。现在有一些国家，如新加坡等，就通过非政府组织参与竞争的方式来提供各种社区服务。哪个组织（不论是非政府组织、企业，还是相关政府机构）谁能以更低的价格提供社区服务，该组织就能获得政府的财政支持。应当说，非政府组织参与公益物品的供给，已经成为当今公益物品供给的一种重要方式。

因此，政府之间、市场之间、非政府组织之间以及政府、市场、非政府组织之间都存在潜在竞争。有了这种潜在的竞争机理，就能以更小的成本投入为社会提供更多、更为优质的公益物品。在竞争治理机制下，政府应当制定各种相关政策，积极引导与促成组织之间的供给竞争，提高社会效率。

3、合作性供给

对于分层性供给和竞争性供给，也仅仅是对于某一相对独立的物品或某一物品的某一供给环节而言的。事实上，许多公益物品的供给体系，从整个价值链过程来看，往往需要各种组织的相互合作才能完成。比如，政府还可以将本来属于自己职责范围的公益物品供给通过订立合同转包给非政府组织或者其它组织；而有些公益物品的供给过程中可以分离出许多市场成分（公益物品的生产、供给、配置等的分离就是一个很好的例子）。于是，政府将那部分可以由市场生产的部分转交给市场生产，而自己则监督协调这些物品的供给质量等等。因此，在众多的公益物品供给体系上，往往应该是政府、市场、非政府组织三者共同合作协调的结果。

从这层意义上讲，在现代的公益物品供给体系中，如果过分强调某一组织（政府、非政府组织与市场）的优势或缺陷都是片面的。政府的强制性供给有一定的优势，但也有很多效率不足的缺陷。市场在公益物品的供给上的确具有一定的效率，但往往难以发挥其配置作用。非政府组织在对部分公益物品的供给上也有一定的独到优势，但同样也存在机会主义的可能。因此，通过这三种组织在一定程度上的合作，就可以发挥各自的效率优势，达到社会对公益物品最有效率且最充分的资源配置。

四、对中国转型时期政府治理模式的再思考

随着社会化网络的发展、人们意识观念的转变，“赋权”的过程还在逐渐推进中，一种新的权力格局正在形成，新的公共治理机制也在此基础上应运而生。非政府组织的兴起、社会结构的转型首先从根本上改变了公益物品的供给模式，一种竞争、合作、分工的混合供给模式已经得到发展。推而导之，对传统政府治理边界、治理机制等产生巨大的挑战和影响。这是一个全球性的发展趋势。政府部门应当及时地认识到这一发展趋势，通过不断调整自身的定位和公共管理边界来积极影响社会改革的进程，同时有意识地营造良好的政策环境，培育公民个人主体和非政府组织的自治能力，进而逐步有进有退地选择直接控制或放松管制，实现在政府有效治理的基础上发展多方公共治理结构，这才是一种明智而重要的选择。