最近几年，中国基层民主的发展从农村开始进入城市，出现了中国基层民主发展的另外一个方面。当农村的基层民主开始在推进的时候，没有人对城市的基层民主的发展报乐观的态度，原因是城市的居民对民主没有兴趣。不过尽管当初和现在都有这样的看法，可是到目前为止，城市的基层民主已经开始发动起来了。因此对于了解城市基层民主发展的原因和背景，特别是城市基层民主发展是在什么样的制度环境和政治环境中进行的，这是需要关注的事情。
一、城市基层民主发展的背景
1、农村基层民主发展的影响
从1987以来，农村开始推行村民自治。在村民自治的发展中，逐步开始进行村民的选举，由选举产生村委会的成员。这个工作主要是从90年代初开始的。农村村民的选举在90年代初开始进行一人一票的选举，可是问题很大，矛盾很多，在农村推行起来非常艰难。农村全部实行了一人一票的直接选举是在2001年实现的，当年云南实行了农村的改制，取消了村公所，全部实行了村委会制度，并在村委会内进行了村民们一人一票的选举，这就完成了村委会在全国农村全部实行直选的目标。这是一个标志性的事件，表明村民自治和农村的基层民主已经在农村普及。当然，这个是形式上的标志，并不表明基层民主已经全部真正落实。从实际了解的情况来看，真正的村民自治在农村大部分地区还没有实现，一人一票的直接选举也没有真正落实，相当多的地区是形式大于内容，问题非常的多。但是无论怎样，至少从形式上看村民自治和农村的基层民主已经在全国农村普及。
农村基层选举在中国国内引起了巨大的反响。在公众的心目中农村的农民经济条件差、生活贫困和闭塞、文化教育水平低，如果他们能够实行民主的选举的话，为什么其它地方不能？因此农民的选举引起了广泛的关注。这个时候社会关注的问题不是农村选举的和基层民主发展的质量问题，而是民主发展本身。农村的民主发展本身并不好，但是可以由此延伸出来的问题却很多。由此出发，中国农村村一级的选举就在中国社会引起了连串的政治和社会的反响，这是中共当时没有想到的。这些反响概况起来就是，如果农民能够选举，为什么城市不能？如果群众组织（村委会）能够选举，为什么政府不能选举？为什么党外能够选举，而党内不能选举？为什么基层能够选举，而中央不能选举？这四个为什么将农村选举所产生的连串政治影响形象地体现出来。这样就从农村村级的民主开始延伸出来要将基层民主加以扩大的问题。
从实际来看，在农村基层民主进行了十多年的发展以后有两条具体路线延伸村级民主的发展，并进一步推动中国基层民主的发展。第一条就是将农村的村委会选举上推到乡镇政府一级的选举；第二条就是将农村的基层民主发展到在城市与村委会同一级的城市基层民主，也就是居委会的基层民主。在实际中，这两个方面都在进行探索。第一条在中国已经有了实践，就是以四川步云乡乡长直选为代表的乡镇一级的民主的发展，这种向乡镇一级发展的民主仍然在继续，比如2002-2003年在湖北咸安出现的乡镇一级的政治改革、2003-2004年所出现的江苏大范围的乡镇长和党委书记的选举改革，而以2003年夏天在重庆出现的坪坝镇的综合政治体制改革的实验将乡镇一级的民主改革推到了顶点。这些改革都将出现在步云乡的乡镇长的选举改革继续推向前进。第二条道路就是要将农村的基层民主扩展到城市中去，而第一步就是应该在城市和农村村委会相同的居民自治组织社区居委会中进行。
但是对于在城市地区推动基层民主的发展却并没有被看好，原因是农村的农民对民主感兴趣因为是由于利益因素而引起的关注，而城市居民由于没有这样的利益问题因而对居委会没有什么兴趣。依照这样的看法，城市地区的基层民主的发展很难开展起来。这样的看法在民政部内部也被许多官员认可，因此对城市地区的基层民主的发展积极性不大。就是在这样的背景下，中国城市社区的基层民主发展开始走出了第一步。这个第一步就是自发的和试验性的。
城市基层民主改革的第一步是从选举开始的。中国城市居委会的选举过去只是由几个代表进行就可以了，这些代表也是街道任命的而不是由居民选举产生的。1998年夏天，在山东省青岛市四方区有两个居委会进行了全体居民的直接选举，选举产生了居委会的成员。这是到目前为止所知道的第一个城市社区的选举改革，这个改革也就迈出了中国城市社区基层民主发展的第一步。这是一个标志性的事件。这两个居委会在第二年的青岛社区体制改革中都被取消，合并到了其它社区，所以这个改革也就被人们忘记了。这个一人一票制的选举无疑是受农村选举影响的。
从实践层面来看，农村基层民主对城市基层民主发展的影响概况起来讲包括两个方面。第一个方面是观念性的，也就是说农村能做到的基层民主城里也一样可以做到，农村能够选举，城市也一定可以做到。这是因为城市人口的经济、教育、文化和社会条件都比农村开展基层民主所有的条件要好，农村能做到的事情城市应该做得更好。第二个方面是制度上的，也就是说农民在基层民主所创造应用的一系列推动民主的制度，包括选举制度、管理制度、议事制度、监督制度等等都可以被城市居民所借用，并在城市中加以推广和创新，这会大大减少城市所需要进行的制度探讨的时间。实际上从城市基层民主发展的情况来看，农村的这些制度确实对城市基层民主发展的制度建设起了积极的作用，尤其是在城市基层民主刚刚开始进行的时候。
2、经济社会发展对城市体制产生的影响
从中国改革开放的发展过程来看，城市地区的经济的发展，不仅使得城市的经济得到了很大的发展，而且引起了中国城市社会结构的变化。从中国的实际情况来看，市场经济发展以后要求进行相应的城市社会和政治组织的变化，以适应市场经济的需要。这种变化产生在以下的几个方面：
对人的管理要松，中国的体制以前对人的管理非常严格，要控制每一个人的行动，甚至是思想。但是市场经济要求人的解放，这种解放才有可能充分发挥社会的自主性，才有可能发挥个人的积极性和创造性。这样人的交流和流动就要自由进行。
原有的单位制体制被打破，新的单位和没有单位的“社会人”大量出现。以前中国的管理体制是每一个人都要有一个固定的单位，这个单位负责对这个人的全面管理，或者叫全面控制。这个人所出的任何问题要由单位负责。但是同时，这个人又要由这个单位完全“养”起来，单位要负责这个人和家庭的全面生活。这就是中国国家的“单位制”和“单位人”。市场经济以后，许多国家的单位或者破产、或者停业、或者撤销，原有的“单位制”开始解体，而许多非国家的“单位”，例如私人的公司和企业纷纷出现，民间的社会组织也开始出现。这样中国的城市人口中出现了大量的从原来的“单位人”转变出来的“社会人”。这些人该如何管理是政府必须面对的一个新问题。
除了大量的这种从单位中解放出来的“社会人”以外，在城市里还有大量的流动人口的出现，1995年在城市务工的农民即已经达到8000万人，这个速度在当时以每年10％速度在增长。这些人如何管理也成为城市发展的一个重大问题。
在改革开放的过程中，政府也开始发生变化，逐渐从命令式的政府向治理和管理的政府转化，从日常的居民生活中脱离，居民的生活逐渐交由社会办理，而政府只是去管政府自己应该管理的事情，而不再是一个全能政府。这样的转化过程要求社会的力量逐步增大，要求社会的自治发展，要求社会自己管理自己。
这是中国城市社会实践中的变化，但是从理论上讲，有几个不同的方面都可以对这个发展的现象做出解释。简单的来看有这样的说法：
从国家与社会关系的理论上来看，国家与社会的关系在市场经济的条件下，会从国家的完全控制社会逐步向给社会的一定空间发展。从中国的实际情况来看，国家要从以前对社会的完全控制发展到部分控制，要逐步改变强国家弱社会的局面。
从市场经济的理论来看，中国市场经济的发展要使得中国的社会发展从大政府小社会发展到小政府大社会，这就要求政府不干预或者少干预社会的事务。
从行政改革的理论来看，在市场经济的条件下，政府必须要精简政府机构，减少政府的层次和工作人员。
从政府治理的角度来看，政府要真正将社会管理的目标放到老百姓满意和提高政府工作效率的方面。
从民主发展的理论来看，市场经济的发展到了一定的程度以后，老百姓就需要更多的政治上的权力，依靠法律来保护和发展自己的利益。
实际上，中国的理论和实际都表明，在中国的市场经济发展到一定的程度以后，社会体制和政治体制的变革上不可避免的了。
二、城市基层发展的制度目标
1、中国城市管理体制的沿革
中国城市社区是中国现代化发展的一个组成部分。从清朝末年以来，现代的城市化过程开始出现。城市的社区组织结构也出现了许多的新变化。共产党在1949年统治中国大陆以后，开始按照自己的办法进行了城市基层组织结构的改革。这样的改革的结果是建立了一个和原有的国民党统治中国时期完全不一样的城市基层社会和政治组织结构。
1949年以前，中国城市的基层组织是里。里是国民党在农村实行的保甲体制在城市的体现。1928年9月国民政府颁布了《县组织法》，规定以“地方自治”的原则建立区、村（里）、闾、邻制度。之后该为保甲体制。在县以下废区并乡，将乡（镇）正式作为一级行政区划，乡（镇）行政机关称乡（镇）公所，公所下设民政、警卫、经济、文化4股，由县政府委派正副乡镇长和队附，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。其次，“保”出现了半行政化趋向，这表现在保长由法律规定的选举制变成了实际上由乡镇长委派任命；“保”由无供给改为半供给制；筹粮和征兵等“国家事务”成为了保甲主要的职责。也就是说，乡镇最终纳入到国家行政体制，实现乡镇长行政官僚化。到了台湾以后，在城市地区，乡镇变成了区和市，区、市以下的最基层组织是里，实行里长制。里长由居民选举产生，在区和市也实行选举制，但是建立区和市的民意代表，是实际上的“议会”。
1949年以后中共的城市社区体制的沿革，大体上可以分为四个发展阶段：
1949年新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度，对大城市的区级建制进行合并重组，形成市、区两级政府。区之下的基层管理体制在1954年之前有三种类型：一是设街道人民政府，如武汉、大连；二是设街道办事处，作为区政府派出机构，如上海、天津；三是不专设机构，只在公安派出所内设民政干事，承担领导居民的有关工作，如北京、重庆。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等。
从1954年开始，开始在全国逐步统一成立居委会。当时的居委会名义上也是居民自治组织，但是由政府全面管理和控制。居民委员会在公安派出所指导下，协助政府维护社会治安，宣传政策法令，改革陈规陋俗和做好居民的福利设施、生活服务等工作。建立居委会的第一个任务就是替代国民党的保甲组织。与此同时，共产党在城市地区开始建立单位制，城市居民开始被进行社会主义改造。政府开始把所有的居民都纳入单位进行管理。单位制度从党政军机关扩展到所有国营和集体性质的基层企事业法人，单位社会逐步形成。50年代和60年代，居民委员会与单位齐头并进，政府行政控制开始由区一级延伸到街道一级，控制力大大加强，对居委会的控制也开始加强。
在60和70年代，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社会进入全盛时期，中国所有的城市人都有一个“单位”的归属地，社会的基层组织本身也彻底地单位化和行政化，居委会实际上成为政府的一级行政组织，自治性完全取消，居委会工作人员完全由政府任命。居委会对社区居民实行的作用主要就是进行监控。
到了80和90年代，随着中国经济体制的改革，城市中的原有的国家和集体的单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体。而新的非国有和集体、以致私人的单位大量出现，大量的单位人转变成“社会人”。中国的基层社会出现了翻天覆地的变化。在这种情况下，中国社会的基层组织，需要重新调整，重新建设。这种情况导致社区组织的地位开始发生变化，重振旗鼓、面貌一新，开始向“自治”地位回归。进入80年代后，社区的概念获得确认并逐步被官方文献所采用。90年代初，政府主管部门正式提出社区建设的思路，在中国的大部分地区都将居委会改为社区居委会，有个别的地方叫做社区居民管理委员会。临近世纪之交的时候，随着单位社会的迅速瓦解，各项社区发展和社区工作陆续提上议事日程并取得了初步成效，社区建设愈来愈成为城市发展的重中之重。
2、制度建设的中心目标
在城市社区发展中出现了要强调社区建设的目的是要实现社区的自治，这个目的在法律上是明确加以规定的。如果要推动城市社区的建设必须要有相应的法律可以作为推动社区建设的依据，没有这样的法律基础，社区建设难于推动。就是在这样的考虑之下，社区建设走出了实现社区的自治道路，其主要的方式是推动社区居民民主的发展，并且要让政府逐步的放权，并最终达到由社区居民自己治理的目的，这个做法是在实践中走出来的。
按照这条道路的意见，进行社区建设所要依靠的法律基础就是1989年通过的居委会组织法，居委会组织法的目标是要实现社区自治。而社区自治的首要步骤就是实行民主的选举，组成社区居民的自治组织，也就是社区居委会。只有在这种社区自治组织本身的领导下才能叫社区自治，政府对社区的事务不得进行干预，社区治理的基础依靠法律。被政府牢牢管理的社区是不可能实现社区自治的，实现社区自治就是要减少或取消政府对社区的干预，而让社区自我成长，自己管理自己，这就叫社区自治。按照这样的思路社区建设就走上了城市社区基层民主的发展道路，这条道路和前边的加强控制的道路是不一样的，这条道路的出现是在社区建设的实践中由广大的基层干部、社区居民、学者和取向开明和改革的中高层干部共同努力所实现的，中国城市基层民主的发展是与他们的努力分不开的。
中国城市的基层民主发展的道路和农村的道路差不多。当许多地方在开始做民主选举的实验，并特别是大规模推广一人一票直接选举社区居委会成员，开始真正走上城市基层民主发展道路的时候，遇到了很大的阻力。这一做法在最高层并没有反应，而是对下边的实践表示观望，不表态。这样的一种僵持状态维持了2-3年的时间。这个时候，在全国的许多地方，例如青岛、上海、南京以及广西都先后进行了直接选举的实验工作，尤其是广西在全自治区的广大地方都进行了社区的直接选举。这个时候是地方做实验，而中央在观望，在做最后的考虑，城市的社区建设是否要和农村一样，也要往基层民主的方向发展。这是需要最高层认真的考虑的问题。但是下边的基层民主的实验已经走的非常的快，面积也在扩大，没有更多的时间了。终于，2002年6月《人民日报》华南版对广西城市社区的直接选举作了整版的报道，对这个做法加以了肯定。同年8月在北京进行的九道湾社区选举得到了中央大媒体的广泛正面报道，至此中国城市基层民主的发展道路才得以正式打开，结束了在此之前的徘徊之路。到这个时候为止，可以认为城市基层民主的发展无论是从提法上还是从实质内容上都得到了中央的肯定。
三、城市民主治理与农村之间的差别
农村与城市的结构有相同的地方，也有不同的地方。这样的异同对于农村和城市治理来讲会产生很大的差异，也将使城市的基层民主发展和治理走上与农村不同的道路。因此对中国农村和城市的基层的基本结构进行一个比较，有利于对城市基层民主发展的了解。这种结构性的比较可以分成内部和外部条件来加以研究。
1、城市和农村基层的内部条件比较
单位制与非单位制
在城市地区的居民一般都有所属单位，这样的居民成为“单位人”，而不是个人，单位人每人都有各自所在的单位，工作所在地在单位并不一定是在居委会的地盘之内。这种情况使得单位人的工作和生活的地方出现了分割。也就是一个“单位人”白天在单位上班，而下班以后才回到“家”所在地进行休息。有的情况下出于不同的原因，有的居民可能没有工作，也就是没有单位，在这种情况下街道和居委会就要帮助他们找工作，有可能就在街道办的企业里就业，这样也就有了单位，成了“单位人”，也就有可能出现工作单位和“家”所在地的同一。但是大部分的情况下，城市居民是有单位的，而且单位所在地和家所在地出现分离的现象。这是城市的情况。这种情况在城市地区维持了很长的一段时间，目前这样的环境已经出现了很大的情况，许多单位的破产和“单位人”的退休等使得很多的居民回“家”，“家”的地位在增加，但是工作单位和“家”不同地点的主要格局仍然在城市地区没有根本的改变。
由于居民的主要生活依靠是“单位”，而不在家所在的社区，因此他们工资、福利、工作责任都在单位，而社区只是家庭所在地。在这种情况下城市社区居民对社区的要求是希望有一个良好的休息环境，例如良好的自然环境、社会服务、家庭服务、子女教育服务等，这样就可以保证在晚上回家休息和周末节假日的生活环境比较好一些。但是由于经济来源和工作是在单位，因此他们对社区事务不大关注，兴趣也不大，而更主要的精力是放在单位上。虽然近年来这一单位制的特点受到了很大的冲击，许多单位解散，原有的国家单位有的取消，有的缩小，而民间的以企业为主的单位在增加，在这种情况下单位制的影响虽然已经减少，但依然存在。没有了单位的社会人虽然对社区事务有所关注，但是更关注的仍然是工作就业问题。因此从总的情况来看，有单位的人对社区事务依旧没有兴趣，目前没有单位的人对社区事务虽然有兴趣，但是兴趣也不是非常大。因此在这样的情况下社区居民对社区事务参与的兴趣仍然不大。
与城市社区相反，农村社区的居民都是散在的社会人，而不是单位人，他们原来的单位就是生产队。经济改革以后这些单位变成了他们共同的村委会，他们在村委会这个共同的土地上进行耕作，离开了所居住的土地就没有办法生活，因此他们对所共同居住的农村社区的关注就远远比城市人的关注要多。这样农村社区就吸引了农民的关注，这个社区的发展和衰落牵扯到他们的收入、福利，可以说农村人生老病死都依靠他们所在的社区。虽然有很多的农村居民已经离开社区到外地打工，但是农村的土地仍然是他们所加以关注的，他们的许多家庭成员还仍然在那里生活，如果他们在外边对经济上遇到了问题而没有办法在城市生活以后，农村的土地就是他们经济上的保证。农民不但在这片土地上工作，而且还要居住在这里，这也是他们的“家”的所在地。在这样的情况下农村社区的农民们对本村事务的参与的热情就远远比城市为高，积极性也要远远高于城市人。
这两种不同的特点决定农村人口对社区事务的关注程度要远远高于城市人，这是农村基层民主发展目前好于城市基层民主发展的主要原因之一。
经济利益
城市社区的居民所居住的社区对他们来讲没有多少经济利益，因为他们的工资收入不来源于社区。居委会在经济改革开放的初期，为了维持和发展居委会的收入，曾经允许经商，但是经商的坏处很快就显现出来，因此居委会的经商权就被收回，由街道控制。按照现在对城市社区居委会的要求，居委会已经不得再经商，居委会不得设立自己的公司，对于设在居委会辖区内的企业或者商贩，居委会没有直接收取管理费的权力，所有的权力统统交给工商局进行管理。这样以前居委会通过办企业来赚取收入的方式已经不可能，而大部分的居委会由此只能变成由政府财政供养。但是也有一些居委会由于以前有办公室，而现在可以通过办公室出租的方式拿到一笔租金，这样的居委会每年可以有几万元的收入，这样的居委会工作人员和福利都有可能比没有任何收入来源的居委会要强。从总的情况来看，居委会没有多少自己的经济收入来源，因此也就几乎没有经济的积累。而大多数的情况是依靠国家所提供的财政来源进行活动。由于国家所拨给的经济来源数量非常少，许多地方连维持日常的工作都很困难，因此居委会的工作对于居民的吸引力并不大，他们不愿意参加居委会的工作，所以居委会一度成了老年人工作的地方。目前的居委会虽然已经不是由老年人在那里工作，但是也只是对那些实在没有办法找到工作的下岗人员，以及一些退休人员还有一些吸引力外，对于其它的人员都没有什么太大的吸引力。因此虽然在居委会的选举中出现了一些对于居委会工作职务的竞争，但是这种竞争的激烈程度并不是很高。
农村的情况则完全不一样，农村的村委会同时也是一个经济组织，这个经济组织有很大的经济实力，尤其是在经济发达和资源丰富的地区，一个村可能有非常大的经济实力。村委会的经济来源包括几个方面，第一是农民所交的村提留，这一部分钱是村里的公共财务，应该是由村民监督使用；第二是农村的村办企业的收入应该归纳到公共财务当中去；第三是农村通过土地转让和买卖而得到的收入。这三种主要收入成了农村公共财务的主要来源，也是村民自治管理的主要关注点。这些公共财产是属于全体村民的，不属于任何个人，也不属于政府。在目前的情况下，经选举产生的村委会就有权力支配这些公共财务，因此当选不当选村委会成员是和掌握这些公共财务联系在一起的，毫无疑问，村民们会对这些公共的经济利益产生很大的关注。
除此以外，对于村民来说，还有一些权力也是掌握在村委会的手里而和农民的利益紧密联系在一起的。例如农村给农民盖房子的宅基地的分配，以及对农民承包土地的分配等，都有可能给农民带来不同的经济收益，这些也必然会引起农民对这种权力的关注。村委会主任由于有权力对这些分配做出决定，因此谁当村委会主任对另外的农民来讲会有切身的经济利益上的差别。出于这样的一个最基本的利益相关的原因，农民就会关注村委会的选举以及选举后的管理。
由于农村有一定的公共经济基础和经济的控制权，也就使得农村有和城市不一样的开展自治的基础，这个基础就是在一定的程度上，一个经济基础比较好的地方，有实行自治的资源基础。这个经济资源可以使他们按照自己的意图生活。而在城市地区，由于所有的资源社区都要依赖政府的提供，因此城市社区的自治自然也就会难度大一些。在另外一个方面，由于农民对关系到自己利益的公共经济的关注，就使得他们也要关注行使这个权力的人是否和自己的直接经济利益有关，也就是要关注这个人是如何产生、如何工作的。而在城市社区由于不具备这样的公共财产，居民们也就对社区的事务不愿意关注。这些导致了农村和城市对基层民主关注的冷与热，以及参与的积极和消极态度。
教育水平低和教育水平高
对农村来讲，普遍的教育水平比较低，在九年义务教育制的情况下农村已经有了很多的初中毕业生，他们毕业以后回到农村继续种地。除了一些个别的以外，农村教育的水平也基本上就到初中，上高中人很少，读大学的人就更少了。主要原因还是农村教育的花费太高，越是高等教育花费越多，所以在农村有些地方虽然有一些农民达到高中水平，但是普遍的水准是初中教育水平，实际上可能比初中水平还要低，这是因为许多女孩子念不到初中毕业就由于家庭生活的原因而停止读书，所以在农村妇女和老人总体上看教育水平更低一些，也就是在小学毕业的水平。在村委会的选举中提出问题和积极参加的一般是教育水平稍高一些的年轻人，妇女和老人的参与就差一些，这是和教育水平有关的。由于整个农村的总体教育水平很低，这种很低的教育水平影响了农村经济文化的发展，也影响了农村基层民主的发展。除了教育水平低以外，与此相连带的问题是整个农村从整体上看是生活在中国社会的边缘，和城市是隔离的，实际上形成了两个不同的世界。因此农村和大城市以及文明的发展有很大的距离，这种孤立的状态也使得农村人的意识比较封闭和保守，开放意识远远不够，仍然有许多的农民生活在传统之中，离现代化的距离还非常的远。应该承认这是影响到农村民主发展的一个因素。在这种条件下，农村的民主发展自然会遇到阻力。
而比起农村来看，城市人口的教育水平就要高得多，一般情况下城市居民念到高中毕业没有问题，念大学的数量最近一些年来也增长很快，所以从城市地区的教育平均水平看一般都会在高中、职业高中以上。计划生育的进行使得城市人对孩子的教育非常重视，甚至是倾家荡产的来对孩子的教育进行投资，这些使得城市人口的文化教育水平提高得非常快。另外由于城市所面对的信息环境要比农村好得多，因此城市人口接触外来事务很多，也就比较容易接受外来事务。从电视上城市居民看到了世界各国的发展情况，也了解了民主国家的民主是什么。这种较高水平的文化条件和开放的心态不仅对城市的经济社会发展有好处，而且实际上还对基层民主的发展有好处。
中国基层民主发展先走的是农村之路，然后现在开始向城市转移，这种道路有点违背于世界各国的常识。这是因为从世界各国发展的情况来看，从现代化的发展进程来看，文化教育水平高，开放意识比较高的城市人口应该最先接触现代化，也乐意接受民主的观念，所以世界各国都是在城市地区先开展民主，然后逐渐向农村转移，而不是像中国这样先在农村进行，之后在城市进行。这里边的原因在于当中国自上而下动员式的民主开展的时候，它选择的路径是走社会震荡比较小的地区进行，因此农村的情况比较符合这种情况，而文化水平低和开放意识不强恰恰适合于这种自上而下的动员式的民主，或者说可以在一种可控制的范围之内进行中国农村的基层民主。但是在城市地区却要冒很大的风险，这是因为城市人的开放意识和教育水平高，已经使他们认识到民主的重要性，因此他们有比较高的民主意识。因此走农村的发展道路要比在城市进行民主的试验风险要小得多。所以这是中国基层民主在文化水平低、经济落后、开放意识差的农村先搞起来的原因。
但是在基层民主开展起来以后从农村和城市的情况相比，显然文化水平高的地区应该比较容易推动民主。由于中国城市人口的文化水平比较高，在进行选举和有关的民主管理的时候确实比较容易进行，从实际例子来看，城市社区的选举进行得时间不长，但是各种各样的竞选、拉票活动、选举的辩论和演说都已经超出了农村搞了十几年的水平，在城市地区进行的民主在地方政府和群众的合作之下确实有一些有声有色的东西，也提出了更多的问题加以研究，所以目前城市社区的基层民主的发展从形式上看起来要比农村顺利一些，城市居民比较容易接受选举这样的活动，适应性也比农村要强。在这一点而言，文化教育水平确实对中国不同地区的基层民主的发展有很大的影响。
2、城市和农村基层民主发展的外部条件比较
政府的控制和管理的程度
一般来讲，由于城市的居民是生活在人口密集地，经济发达，交通便利，通讯也非常的方便，而且城市社区是紧密相连的，一个社区发生的情况会很快影响到另外一个社区，甚至于会影响到全城，这就使得城市社区所出现的任何问题都会有非常大的影响。因此政府对城市管理和控制力度非常大。长期以来政府对城市社区进行着非常严格的控制，而不敢丝毫放松。这种情况使得政府在管理城市社区的时候一般使用直接的行政干预或者就是行政命令，直接干预到最基层，甚至于在文革阶段到达了家庭和个人。这种严格的命令式的管理方式在经济体制改革以后遇到了挑战。政府已经认识到城市社区要进行重新的结构，要实现社区的居民自治。在当前社区自治的改革中，民政部明确规定地方政府，也就是街道不得随意撤换社区居委会经居民选举产生的工作人员，但是撤换的现象仍然非常普遍。实际上现在政府可以不经任何手续撤换社区居委会成员，其实理由政府也很充分，因为这些人的选举是他们所安排的，所以撤换他们政府是可以做的。这就表明政府对社区的管理和控制力度仍然非常大，因此社区的真正自治在城市所面临的难度要比在农村大得多。从实际的操作情况来看，政府的所有部门往往将命令和指标直接下到社区居委会，命令居委会做，如果做不好，居委会会面临批评或者处罚。在选举的时候，政府也仍然用不同的办法控制选举的过程，尤其是控制候选人的提名过程，对候选人的提名做了许多的限制。用这样的办法，政府实际上也就持续的保持对社区的控制。
在农村地区乡镇政府对农村村委会的管理相对要松散一些，这是因为农村地域广大，村与村之间来往不像城市那样密切，每一个村内部不同的家族、经济分配关系、邻里关系等的矛盾非常复杂，管理起来非常难，对这些复杂的内部事务，乡镇政府管不了也不想管。因此在村委会实行自治的情况下，这些和乡镇没有多少关系的事务乡镇政府就交给村委会来管，但是在涉及到乡镇利益的时候，例如村的经济问题、收费问题、土地的转让和买卖问题、计划生育问题、教育问题等比较大的和涉及到国家利益的问题，乡镇政府就要想方设法对村委会事务进行干预，这种干预很大一部分涉及到乡镇和村之间的经济利益关系。但是从总的方面来看，乡镇政府对村的管理比城市要松。
这样的一种管理模式造成了政府管理强的地方社区自治的程度就低，相对的民主发展的程度也就会低一点。所以总的来看，城市社区的自治程度远远不如农村为高，政府的干预程度要远远大于农村。在城市社区自治改革的几个试点中例如沈阳、武汉等所提出来的民主发展的经验来看基本上都不够成熟，民主和自治的程度实际上仍然很低，政府（街道）仍然牢牢的控制住对城市社区的管理。城市改革中所提出来的减少或者取消政府对城市社区自治的干预大多为空话，真正减少的权力没有多少，一些所谓的民主活动都展现不出居民的参与积极性，反而体现出来的是在政府动员之下的一种被动的参与。这些民主的模式都值得推敲，实际上在这种所谓的民主到真正的民主之间还有一个非常大的甚至是本质的差别。
外来公司的介入
随着经济的发展，一些经济组织尤其是公司开始介入到社会的基层。当然这些公司的目的是为了赚钱。这些公司的介入一般的讲对地区的经济发展有所帮助。但是也由于公司的利益关系也在许多地方引起了冲突，再由于地方政府的介入，而使得一些地方的政治关系变得复杂起来。这些外来公司的介入改变了一些地方的政治环境，也因此多少影响了一些地区的民主发展，甚至是引起了中国基层民主发展的一些重大层面的变化。
在农村地区外来公司产生这类影响主要是在大城市的郊区或者是有些经济资源比较丰富的地区。这些地区的政府由于要发展当地的经济也积极介入了这些公司的业务。他们大多从经济利益的考虑，不但希望公司的介入本地的发展，而且帮助这些公司的发展，在很多情况下他们不是站在当地农民的利益上，而是站在这些公司的利益上。相当多的例子上发生在农村土地的转让和买卖上边。一般情况下这些大公司以低价向农民收购土地，而政府站在这些公司的利益上，强迫农民让公司以低价收购，以便让公司盈利，才好让地方发展。有些情况下，这些交易里边并不一定有贪污腐败的现象，因为地方政府担心公司不盈利，公司会撤出而影响到地方的经济发展。但是很多情况下这里边有大量的腐败内容在内，政府官员和公司勾结起来，牺牲农民的利益，从而自己得利。这种情况引起了农民的反抗和不满，出现了农民的维权活动。这种维权活动由于是以村委会的整体利益和这些公司以及政府发生冲突，因此农民的维权活动一般在村委会内部没有引起什么结构性的变化，除非村委会在这种交易种背着农民自己得利，所有一般的情况下农村的这种维权活动没有对于农村基层民主发展产生结构性的变化。
可是这种情况在城市引起了不同的结果。在城市目前介入到居民中的公司主要是房地产公司和物业管理公司，他们在城市地区进行房地产的开发和管理，这些公司在城市的发展需要得到地方政府的支持，因此出现了房地产公司、物业管理公司和地方政府三方结盟谋取利益的局面，而居民是牺牲品。
一般的情况下，由于目前的社区居委会都采取了大居委会的方式，而不是以前的小居委会和家属委员会。因此一个社区居委会下往往有几个不同的居民区，或者几个不同的物业管理区。一个物业管理区的居民管理所住居民的物业。但是物业公司和房地产公司由于要盈利，因此对这些居民实行高收费、低服务的方式是经常性的事情。或者是房地产公司违背购房时的承诺，或者是物业公司高收费，这些都引起了居民（业主）的不满，而和这些公司产生冲突。而这些公司为了自己的盈利，和地方政府勾结起来，压制业主的权力。例如不允许业主成立业主委员会，或者将业主委员会控制在自己的手上，为自己的牟利。这些情况引起了最近几年在中国的城市社区连续出现的业主和居民的与这个官商三方结盟的维权斗争，这些斗争有的发生了一定范围的冲突。这种情况也引起了居民和业主的反对，开始利用民主的和法律的手段进行抗争。有的地方进行集体的抗议活动；有的地方的居民利用法律的手段起诉公司和政府；有的地方的居民开始竞选人大代表和业主委员会成员，以加强对公司和政府的斗争力度；有的地方的居民开始组织起来进行罢免地方政府官员的人大代表或者官员的职务的活动。这种城市社区居民的活动成了从2003年以来城市基层民主发展的一个重要的组成部分。
这样的一种社区居民的维权活动就在城市社区产生了基层民主发展的结构性的变化，出现一种基层民主发展的“双重结构”。也就是在城市社区，既有一种由政府推动的基层民主的发展，是一种以选举和管理为主要特征的民主发展；也有一种以居民的实际利益为推动力的自发、自主并以维护自己直接的权益为目的的基层民主发展，这种基层民主发展的主要形式是以抗争、法律诉讼和组成业主委员会为主。这两种民主都发生在同样的社区，但是目的、手段、组织形式、斗争程度以及政治背景都完全不一样。后者比前者更带有维护权力的性质，而且更接近民主的本质，更有一种内在的动力，而有关联的人员也是积极的自主的参与。这种“双重结构”使得城市基层民主的发展出现了另外的发展内容。
3、对民主发展的不同影响
从农村和城市的环境来看，由于内外条件的不一样，其基层民主发展的模式也出现了许多的差别，同样治理的模式确实也不大一样。在农村地区总的情况来看，基层民主的发展出现了一些农村自治，改变了过去政府对农村的直接控制，农民有了一定程度的对自己事务的处理权力。农村基层民主的发展也引起了农村内部政治生态的变化，农民已经通过选举和管理知道了什么是民主，也能一定程度的积极参与。但是也在相当多的地区，由于村和乡镇之间缺少法律的权力分配的规范，因此农村基层民主的发展也引起了农民和地方政府之间的强烈冲突，这种冲突在某种意义上也阻碍了基层民主的深入发展。从中国的大部分地区的情况来看，目前的冲突的范围是比较大的。主要的矛盾在于地方政府要极力控制农村的权力，担心权力的失控，要继续保持对农村的控制权，因此这类的冲突还会继续扩大。目前很多地方村一级经农民选举出来的村委会成员因为要代表农民的利益，因此和基层政府的冲突增大，并遭到基层政府的迫害，包括撤职、逮捕、罚款以及被迫离开家乡。从全国的情况来看，农村的基层民主的发展这一两年走的是后退之路，没有多少前进。
相比较而言，在城市地区目前基层民主的发展看起来比较顺利，主要是政府考虑到城市的民主发展可能会对未来政治的发展产生很大的影响，因此发展的力度不大，主要的目的还是在于要控制社会。同样，城市地区的社会和政治结构，使得社区的居民对于社区的基层民主，包括选举和管理都兴趣不高，缺少参与的积极性和主动性。在这样的前提之下城市居民对这种民主的进展兴趣不高，采取了回避或者是低介入的状态。有些下岗的人员竞争社区居委会的职务是从就业的角度来考虑的，这样的竞争没有带动起其它居民的热情，因此从整体而言城市居民对于基层民主的发展的热情不高，不如农民。这是因为社区的民主发展没有和居民的真正利益相结合。因此社区的基层民主的发展更像是一种民主或者就是投票的演习，是在为一种更高层次的民主做准备，或者是在为基层人民代表大会的开放做准备。这样的情况虽然使得城市基层民主发展目前来看矛盾不激烈，在城市社区的基层民主中没有出现什么样的大矛盾，也没有出现社区居民和城市政府的冲突，但是这样的情况也就有可能使目前社区的这种基层民主很快地普及。
值得注意的是，城市居民的文化和教育水平高，以及所具备的开放的心态，使得城市居民对民主的发展更加能够接受。事实上，城市居民在基层民主的发展中所出现的对于新事务接受的程度以及制度创新的能力，都表示民主的发展在城市里从居民的方面来看都已经具备，目前政府所搞的民主他们不感兴趣，并不表明他们对民主的发展不感兴趣，只是目前的阶段民主的发展对于他们的利益没有什么太大的关联而已。
目前城市社区发展起来了另外一种民主走势，使得居民们开始积极介入，这就是在城市广大地区出现的城市的业主和地方政府、房地产开发公司和物业公司所组成联盟的之间的冲突，这种冲突成了当前城市地区矛盾的主要冲突点，也成了推动城市基层民主发展的一个主要增长点，许多地方的居民为了维护自己的权力，在和这个联盟的冲突中感觉到如果要想真正的起到维护自己的权力的作用，就要通过民主的手段达到这个目的。因此他们开始参选地方的人大代表，竞选业主委员会成员主任，这种变化可能启动了中国城市真正民主的发展。这种“双重结构”的民主发展是农村所没有的或者所不多的。
四、城市基层民主的实践方向
中国城市基层民主和治理的背景条件，也在某种程度上决定了中国城市基层民主未来一段时间内的发展方向。当然从实际的情况来看，中国城市的基层民主的发展也是从实践中走出来的。从这个角度出发，中国城市基层民主的发展有可能出现四个主要的方向。
1、 以选举为主要内容的城市基层民主发展。和农村一样，城市的基层民主发展的一个主要的方向应该是选举。从民主发展的过程来看，选举是民主的主要内容。这点在中国的农村的实践中得到了体现，也会在城市的基层民主的发展中得到体现。由于城市的特殊情况，城市的选举会比较容易的进行，而没有过多的矛盾。这样有利于建立一个比较规范的中国选举制度。这有两个主要的原因，一是高文化水平有利于建立与世界接轨的选举制度；二是矛盾少可以减少政府对选举的控制和操纵，从而有利于规范的选举制度的建立。
2、社区参与活动。社区的参与活动目前已经在许多地方出现，主要是以一些参与小组的形式出现的，这样的一些小组将城市的居民用另一种方式组织起来，这种组织起来的居民就自然会有自己的利益，这样的一种市民社会的组织形式对城市基层民主的发展起到基础建设的作用。
社区居民的参与有几种形式，一种是本社区的参与，这种本社区居民的参与有两种基本形态，一种是自发的，一种是政府组织的。自发的组织形态有社区居民的讨论、居民的援助和居民的娱乐。在国内有一些地区年纪大的人愿意就一些自己感兴趣的问题展开讨论，这样可以避免生活的寂寞，也可以使晚年生活丰富一些，还有就是他们看到的问题也确实想大家交换一下意见。其实就居民的生活而言，特别老年人生活，他们的社交圈子已经变窄，但想交往的愿望却变强，因此他们组织起来对社会的问题或者本社区的问题发表看法，传播消息。这在社会控制松动的情况下是自然出现的。目前这种组织的形式的发展在逐步扩大，尤其是在文化教育水平比较高的居民之中。居民的援助主要是邻里之间的互相帮助，在社区服务不足的地方，这种帮助非常重要，包括日常生活、医疗、子女、卫生等等都可以展开居民之间的互相援助。比较通行的办法是某一个单元或者楼道的居民自发组织起来，在本单元或楼道内开展互相帮助的活动，这种活动既能给有需要的人提供帮助，也能使邻里之间互相沟通，对邻里之间的生活很有好处。社区的文娱活动开展得比较多，沈阳地方允许居民可以在社区内自发成立秧歌队、下棋队等等，不必再到民政部门登记，只需社区居委会认可即可。除此之外有的社区还成立书画会、读书会等组织，开展居民之间的活动，在上海有的社区还成立了教习外语的学校，也给老年人开一些持续教育的课程。在有条件的地方，政府在每一个地区建立图书馆，每年都提供资金买一些新书。
在居民的参与的活动中也有一些是政府组织的，或者政府扶持的，例如居民讨论会，或者更有一些是对政府提意见的会，这类组织所谈的问题一般由政府加以限制，敏感的政治问题一般不谈，所谈问题包括社区居民所住的环境、知识性的题目等等。也有一些政府组织的讨论，例如如何反对法**功等等，或者也包括一些中美关系等题目。这一类的讨论会不少地方都在举行，但由于居民是被动参与，因此与积极的参与有很大的不同，居民的热情也不是那么很高，但是这类的活动也有利于居民们的组织，所以对于社区居民的参与也还是有所帮助的。
还有的社区居民的参与活动是由本社区外的人进入，他们有意的将社区居民组织起来进行上述的活动。这种社区外居民的介入实际上就引来了社区外的NGO组织的介入，这样不仅对社区居民有好处，而且对中国NGO的发展也提供了一个新的活动空间，也促使了社区参与活动此类NGO组织的发展，这样的形态对于社区居民的组织化并形成市民社会提供了一个基础。
3、社区居民的维权活动。在目前城市基层民主的发展中，出现了强有力的居民维权的活动，这样的活动超出了居委会的范围，开始体现了城市居民要求民主权力的现象。在这样的情况下居民开始和房地产商和当地的政府展开了斗争。在这种斗争中居民们开始掌握相关的法律，并学习如何组织起来利用合法或半合法的方式和这些奸商贪官展开斗争。有的已经开始了解到用群众集体的力量，以罢免的方式来解除地方官员的职务或者地方官员人大代表的职务，这些都使城市居民开始出现了一种组织起来的合法的斗争方式。这种维护自己利益的斗争使得居民开始对城市基层民主的发展用另一种方式来进行，正如前边所讲，在和这些房地产商和物业公司和基层政府的斗争中居民们已经开始寻求民主的方式来解决问题，这样就将城市基层民主的发展推向了一个新的空间。此外这种一个地方的居民的维权的活动，已经开始出现各地互相联系、交流的发展趋势。有的地方已经开始出现地方性的维权活动组织起来的趋向，例如成立地方的业主委员会。虽然这些活动被政府制止，但是私下的交流和组织却已经开始。从发展趋势来看，这种维权活动处于刚刚开始发展的阶段，但是势头很大，还会继续发展下去。
4、城市基层人大代表的选举。城市基层民主的发展已经出现在基层人大代表的选举上。在2003年北京、深圳和湖北都出现了基层群众参与城市基层人大选举的事件。这样民主的直接选举的呼吁在随后扩大，得到了社会各阶层的支持。从政府的角度考虑，也已经认识到开展城市地区的基层人大代表的民主选举已经是不可阻挡的了。因此在下一轮，也就是2007－08年的城市基层人大代表的选举中一定会出现广泛的积极的参与。目前修改选举法的工作已经开始，从趋向上看，对基层人大代表选举进行改革和推动已经是必然的了。因此城市基层人大代表的选举改革将会进一步扩大城市地区基层民主的发展，并改善城市的基层治理问题。
参考书目：
1、 邓敏杰著《创新社区》，中国社会出版社2002年4月。
2、 梁万富编著《中国特色的城市社区建设》，辽宁大学出版社2001年8月。
3、 潘小娟著《中国基层社会重构——社区治理研究》，中国法制出版社2004年1月。
4、 王邦佐等编著《居委会与社区治理》，上海人民出版社2003年3月。
5、 山东省民政厅、中共山东省委政策研究室编《山东城市社区建设》，中国社会出版社2000年12月。
6、 中共沈阳市和平区委宣布部编《社区工作与实践》，中共沈阳市和平区委和平区人民政府2000年12月。
