改革开放以来，中国的社会结构发生了很大的变化：单位外人员的增加和单位职能的外移，弱化了单位制度的功能，城市社会发生了明显的分化；城乡制度壁垒的逐步拆除，大量的农村人口开始向城市的流动，城市外来人口大量增加，这给原有的城市管理体制带来了巨大的挑战。为应对这种挑战，国家正在进行大规模的社区建设，以改变原有的国家通过单位将控制权力渗透到每家每户，直至个人心灵深处的社会管理模式，国家权力开始从社会领域退出。这样以居民自治为导向的社区建设的开展，划清了国家与城市基层社会的边界，不设区的市和市辖区人民政府成为国家政权体系中的最基层政权。但在实际工作中，区政府的任务大多是通过社区组织完成的。由于区政府对社区组织有着较强的依赖，长期以来居委会实际上成了政府的“腿”。社区建设的进行，强化了社区的自治功能，实际上等于砍了基层政府的这条“腿”。因此，实行社区自治以后，社区组织能否象以前那样积极认真地完成国家任务，关键在于社区组织建设的好坏和居委会干部的积极性是否得到发挥。

一、居委会干部的主要角色。

居委会干部作为城市社区公共权力组织的成员，掌握着社区的公共权力，对社区的公共事务进行管理和调控。在城市社区中，他们主要扮演着两种角色，一是国家任务的完成者；二是社区公共产品的供给者。此外，在那些拥有资产的社区，他们也是资产的经营者和管理者。

作为国家任务的完成者，居委会干部承担着落实国家任务重任。国家制定的路线、方针、政策有一部分要居委会协助具体落实到社区之中，地方政府的许多工作也要由居委会协作完成，使国家的意志在社区内得以体现。居委会实际上成了国家与基层社区的主要连接点。《中华人民共和国居民委员会组织法》（以下简称《居组法》）对居委会协助完成国家任务有着大体的规定：“宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。”从下表中我们可以有更仔细地了解。

表1               武汉市江汉区满春街办事处行政部门与社区工作职能界定表[1]

从上表中可以看出，街道办事处行政部门与社区组织共同承担和街道办事处独立承担、社区协助的任务共有19项。实际上，街道办事处独立承担中的扶贫工作、信访工作、法律服务工作等项在具体的操作中也需要社区协助才能完成。此外，如精神文明建设，党报党刊的征定，再就业工作，流动人口管理，义务兵征定，市民教育等也都要社区居委会协助完成。总的来看，居委会日常工作中完成国家任务的部分几乎占其总任务的80%，“上面千根线，下面一口针”是居委会工作的真实写照。从时间上看，协助完成国家政务也占居委会工作时间的绝大部分。可以说，完成国家任务成了当前居委会的主要工作。

作为社区公共产品的提供者，居委会干部要负责向社区提供诸如社区治安、社区教育、组织社区文体活动、美化社区环境、组织制定各类规章制度等公共产品，以便组织居民开展自我管理、自我教育、自我服务等活动。这些公共产品的供给是社区得以安全、有序、健康发展的前提，如果没有居委会干部这样的角色，社区生活是难以想象的。具体情况可以从下表中反映出来，此表虽然不能全面反映居委会的作用，但至少可见一斑。

表2：武汉市硚口区宗关街发展社区开展或协助开展公共服务一览表（2001年）

作为社区资产的经营者，社区居委会干部还要在社区居民代表大会的委托下，负责社区资产的经营与管理，制定执行各种经营管理方案，保证社区资产的保值增值。

三、现行居委会干部报酬补偿机制及由此产生的问题。

居委会干部在社区之中扮演着如此重要的角色，那么，加强社区组织建设、充分调动居委会干部的积极性就成为当前社区建设过程中必须解决的问题。为此，必须从两个方面入手：一是选拔社区中精英分子进入居委会，提高居委会干部的整体素质；二是规范居委会干部行为，使其切实地为社区服务，保证各项法定任务的完成。而要解决这两个问题就必须解决好居委会干部的待遇问题，使他们在居委会工作能够获得与其自身能力相称的劳动报酬。然而，在对既有的居委会干部补偿机制的考察中发现，上述问题没有得到有效解决，因此，建立合理的居委会干部报酬补偿机制显得尤为重要。

在传统的计划经济条件下，居委会干部的生活补助标准也是很低的。即使象北京这样的城市，居委会干部的补贴也只有100元[2]，但与当时国家在单位中所采取的“高就业、低工资”政策相适应，加之居委会人员大多是离退休人员，有自己的离退休工资，而且通过其他途径获取资源的可能性较小，这种较低的待遇在当时是能够接受的。因此，居委会干部的报酬问题并不是那么明显。随着体制改革的进行，所有制结构的调整和多种经济成分的发展，城市居民从社会中获取资源的渠道增多，加上社区范围的不断扩大[3]，社区事务不断增加，居委会干部整体素质的提高，他们的报酬问题日益显现。 

产生问题的根源在现有的居委会干部报酬的补偿机制。从国家层面上看，相关法律的规定不明确。1954年颁布的《城市居民委员会组织条例》规定：“居委会的公杂费和居委会委员的生活补助费，由省、直辖市人民委员会统一拨发，标准由内务部另行规定。”把居委会干部补贴的发放放在了省、直辖市一级的财政上，可见国家对这个问题的重视。1989年颁布的《居组法》则规定：“居委会成员的生活补助费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民同意，可以从居委会的经济收入中给予适当补助。”与前者相比，《居组法》把居委会干部的补助费用下放到不设区的市、市辖区的人民政府财政和居委会。“经居民同意，可以从居委会经济收入中给予适当补助”的规定也为市、区级人民政府甩掉这个财政“包袱”提供了可靠的法律依据。与中央有关规定的模糊性相比，地方的有关规定更是多种多样。各省、直辖市人大常委会都通过了实施《居组法》办法，都有类似“各级人民政府应采取措施逐步改善居委会及其成员的工作条件和经济待遇，居民委员会的工作经费和居委会成员的生活补贴、医疗补助，由不设区的市、市辖区、县的人民政府从本级财政中拨付；经居民会议同意，可以从居委会的经济收入中给予适当补助。具体标准和办法由不设区的市、市辖区、县人民政府规定。”的规定。这些规定仍具有较大的模糊性，具体的分担比例不明确，相当多的负担如退休干部的补贴等直接交给了居委会。虽然各市、区、县人民政府都依据省有关规定制定了完善的制度，但补助标准的地区间差异十分明显，就是同一地区也有明显的差异，而且没有明确承担的具体主体，没有具体的分担比例。在财政包干和部门利益的驱使下，一些区、县政府则将大部分负担转嫁到街道办事处和居委会身上，有关制度并没有真正执行，在实践中产生了一系列的问题。

1、居委会干部补贴长期偏低。以武汉市为例，自2000年开始，居委会干部的生活补贴虽然有了大幅度的提高，但实际上仍然低于当地的平均收入水平。如某区关于居委会干部补贴的意见中规定“社区党支部书记和居委会主任每月生活补助为500元，专职副书记、副主任、委员每月为450元。月度奖每人每月40元，日常加班费和劳动补助费每人每月60元。”而2000年该市人均现金收入为707.98元，人均可支配收入为563.39元。2001年人均现金收入为713.53元，人均可支配收入为608.75元[4]。由此可见，一个社区精英分子的每月实际收入不仅低于当地人均现金收入，而且低于人均可支配收入。有的地方，居委会干部的补贴标准仍执行八十年代以前的标准，每月只有四十元。这影响了居委会干部整体素质的提高。在现有的制度框架下，居委会干部不可能进入国家干部序列，选举制和任期制更增加了他们未来的不确定性，取得相应的报酬成为相当一部分人参加竞选的重要因素。而现有的机制无法满足他们的这一要求。因而，相当一部分社区精英分子就放弃了这种选择，形成了“能干的不愿意来，愿来的不一定能干”的局面，导致居委会干部整体素质长期得不到提高，在很大程度上制约了居委会作用的发挥。

 2、居委会干部补贴的来源主要来自居委会的经济收入。改革开放以后，基层政府在简政放权原则的指导下，在压低居委会干部补贴的同时，也把居委会干部的生活补贴当成了财政“包袱”向下甩，结果大部分负担落到了居委会的身上。仍以武汉市某区为例，该区某街道办事处文件中明确规定：“区政府、街道办事处每月拨付给每个社区办公经费900元，居委会书记、主任生活补贴共1000元，其他成员的生活补贴由社区自筹。”按照这个文件规定，一个居委会如以6人计算，每月的补贴应为3400元，区街两级负担的部分不到总数的29%，如一个居委会以7人计算，则不到25%，如果加上由社区支付的各类奖金、福利等，这个比例则更小。另据笔者在河南省调研中发现，某县政府只为街道提供了一间办公室，居委会干部没有生活补贴，没有日常办公经费。居委会干部只好在办理各种证件时收取额外的费用，或自找生活门路，导致了居委会职能的虚化。在资源比较丰富的城市，这个问题一般通过发展社区经济来解决。在当地政府给政策或者默许的情况下，居委会干部具有发展社区经济的“内在冲动”[5]。在以经济为中心这个原则的指导下，居委会干部忙于抓生产，搞经济。“一些无利可图的工作就被放在了次要的位置上，居委会在性质上更象一个企业，创收成了主要的活动目标，其社会管理职能则不能不受到一定程度的削弱，这对街居组织的顺利转型乃至整个社会管理体制的顺利转型都有较大的负面影响。”[6]

3、居委会干部角色冲突的加剧。居委会干部在社区中扮演着不同的角色，作为国家任务的完成者，居委会干部扮演着政府代理人的角色；作为公共产品的提供者和社区资产的经营者则扮演着居民当家人的角色。[7]两种角色的权力来源不同，对其要求也不同。政府要求居委会干部按照政府的意志完成各项任务；居民则要求居委会干部更多地关注他们的利益，为社区提供更好的服务。虽然双重角色在根本利益上是一致的，但在时间和空间分布上会产生冲突，使居委会干部陷入困境，而现有的居委会干部报酬的补偿机制更加剧了这一冲突。居委会干部为政府完成了大量的“政务”，但政府没有给予足够的财政支持，他们只有“事权”而没有“财权”。如果居委会干部站在国家的立场上，就会被居民说成是“拿社区的钱，办政府的事”。如果站在社区的立场上，则会影响到国家任务在社区的落实，遭到基层政府的责难。因此，现有的居委会干部补偿机制加剧了他们的角色冲突，损害了他们在社区中的形象，降低了他们在社区的权威。

4、影响了居委会干部行为的合理化。现有的居委会干部补偿机制对居委会干部行为产生了负面影响：在基层政府要求居委会协助工作时，他们往往会以种种的理由推辞，或者向有关部门索要相应的“好处”为条件；做社区工作则倾向于那些短、平、快的项目，以捞取“政绩”，为将来争取“选票”，而对那些投资大、周期长、见效慢的工作则能省就省，以减少“支出”，实现“收益”最大化，致使一些如市民教育、精神文明建设、青少年教育、公民道德建设等有助于形成社区共同价值观念、共同道德规范和集体意识的“非计量性”工作在一些社区中长期得不到落实。还有一部分居委会干部将注意力集中到社区财务上，导致了社区财务的混乱，甚至出现了贪污公款、资产流失等现象。[8]给社区治理和发展带来了许多不良影响。

四、建立国家与社区合理分担居委会干部报酬的新机制。

客观地说，产生上述问题地原因是多方面的，但不可否认，现有居委会干部报酬补偿机制的缺陷是产生上述问题的重要原因之一。因此，必须通过制度创新，建立居委会干部报酬合理分担与补偿的机制加以解决。为此,必须遵循两个原则：一是责、权、利一致的原则。居委会干部做了哪些事情,就应当给予相应的权力,获得相应的报酬；二是要对居委会干部行为进行有效制约,防止“搭便车”现象,让他们做到“拿了钱要办事”。

根据这两个基本原则,笔者认为,在国家的制度安排上,在采取现行国家与居委会共同分担居委会干部报酬制度的基础上,合理、具体地确定两者的分担比例,改变目前主要由居委会自身负担的状况。这种做法主要源于居委会所承担的任务。如前所述,居委会干部的主要角色是国家任务的执行者和社区公共产品的供给者。在实际工作中,居委会干部完成了大量的国家“政务”，国家应当为其支付相应的劳动报酬。根据这些“政务”的不同层次,应由相应层次的政府财政来提供。如计划生育、征兵等属于中央政府范围内的事,应由中央财政支付；协助维护社会治安,调解民间纠纷、协助做好公共卫生等属于地方性的政务,应当由地方财政承担。由中央财政支付的标准可以做出统一规定,通过转移支付的办法解决。由地方政府财政承担部分的标准,可以由各地根据本地实际来制定，也应在省、市、区三级政府财政之间划分合理的比例,防止将负担全部交给区级政府而使之不堪重负,在实际中难以兑现局面的再次发生。居委会干部作为社区公共产品的供给者,为城市社区提供了大量的公共产品，这对改善居民的生活条件和生活环境，提高居民的生活水平和生活质量起到很大作用，他们应当从社区中得到相应劳动报酬。这部分可以从居委会的经济收入中获得，具体标准可以由居民会议根据本地实际来确定。

为约束居委会干部的行为，使之合理化,可采取居委会干部生活补贴结构化的办法。将生活补贴分为基本补贴、岗位补贴和奖金三个部分，基本补贴可以相同，岗位补贴因岗位的不同有所区别,奖金则可以结合各地具体实际来确定。基本补贴、岗位补贴可以全额领取,奖金部分则结合居委会干部的工作实绩和年度考核的结果来确定，根据各个干部工作实绩和年度考核结果的不同而有所区别。[9]年度考核工作可由不设区的市或区人民政府制定相应的考核办法，组织社区居民采取民主投票的方式进行，以此来了激励居委会干部,使其在实际工作中处理好国家与社区的关系,正确履行自己的职责。

通过确定国家与社区合理分担居委会干部报酬和实行报酬与工作实绩相挂钩的办法，明确居委会干部报酬补偿的具体主体和补偿具体途径，这样既有利于保护他们的合法利益,使其取得与其劳动相称的报酬，吸收社区精英分子加入居委会工作,又有利于规范他们的行为，杜绝“搭便车”，更好地发挥居委会干部在社区建设中的作用，推进社区建设的顺利发展。