居委会自治功能的回归和基层民主建设基层民主从乡村走到城市 - 社区组织

新中国成立以来，推进中国的民主化进程、建立一个高度民主的社会主义国家，一直是中央决策层的共识和矢志不渝的目标。但是在1978年以前，由于受政治形势、经济发展水平、历史传统和意识形态等方面的影响，民主可以说是历尽坎坷、步履维艰，尽管也有过一段民主空气比较浓厚的历史时期，但从总体上来看，在全能主义政治的笼罩下，那一段时期的民主化进程基本上处于停滞状态。1978年以后，政治的民主化和经济的市场化是中国的双重目标，经济的市场化和政治民主化的关联度以及社会主义的价值诉求，决定了在逐步建立社会主义市场经济的过程中，政治民主化必须与之紧紧相随。政治的民主化无论是作为一种价值合理性还是作为一种工具合理性，它对于实现我们这个超大型国家的现代化不仅表现在政治体系合法性的维护、增强和政治资源的开发上，而且更为重要的是，它还表现在作为一种新的社会调控模式上，也就是从计划年代的自上而下的权威调控转向自下而上的民主管理。
　　理论界在推进中国的民主化进程与实现我国现代化之间的逻辑联系的认识上并无多大的分歧，但对民主化的路径选择却有着不同的观点，最突出的表现是民主进程中的高层民主和基层民主之间的争论：前者是基于中国共产党在国家政治生活中的领导地位，认为中国的民主化进程应该从中国共产党党内民主制度的建立和完善开始，从党内民主到国家民主，党凭借其在组织、制度和意识形态等方面的优势来推进整个国家的民主化进程；后者认为，中国的民主化进程应该从基层开始，通过基层社区的民主实践来提高民众的民主能力，培养民众的民主习惯，使民主从基层一直到高层渐进推进，从而使整个国家的政治生活运行在民主化、理性化的轨道上。在这里，笔者无意对这两种民主化的路径作出价值上的评判或非此即彼的选择。理论界对这两种民主的路径选择都挥洒过较多的笔墨、倾注过较高的热情，特别是关于基层民主，实证的、纯学理的学术文章纷呈。但在这些关于基层民主的文章或著作中，很少看到有关基层民主在实践过程中所出现的“两种路向”（是指农村的基层民主和城市的基层民主）间的关联度或者分歧进行理论上分析的文本。实际上，对这种关联度进行深入地解读，有助于理解在城市和乡村蓬勃开展的民主实践，对中国的政治发展具有重要的理论和现实意义。
　　要具体地解读上面所说的基层民主间关联度的问题，这并不是本文所要论述的问题。笔者只是想指出，在城市中充分发挥居委会的自治功能，是中国基层民主的重要组成部分，农村中的村民自治和城市中的居民自治是中国基层民主政治建设中并行不悖的两大举措。可以这样说，充分地发挥了“三自”功能（即自我管理、自我教育和自我服务的功能）的居委会，是城市基层民主的重要支撑点，是除了村民自治组织外的中国基层民主的又一支撑点。在这里蕴涵着一个前提：农村中村民自治组织的自治功能的发挥和渐进推进并不是要否认城市基层社会的自治，村民自治的逐级渐进推进并不是要等乡村实现民主化后，城市才能启动民主化进程。正是在这个意义上，那种说中国的民主化进程是走“第二次农村包围城市”的说法并不能成立。民主在农村和城市的基层展开只具有地域上、空间上的差异，很难说有本质上的不同，也就是说，中国的农村和城市尽管在经济基础、文化素质、传统习惯等方面有一定的差别，在民主化程度及其实现的难易方面可能有别，但从总体上说，它们对整个中国民主化进程的意义很难有大小之分。
　　尽管如此，由于经济基层的变动、政治方略的推行等方面的影响，在中国的实际政治生活中，农村和城市的基层民主的启动（其重要的表现是法律上的地位和依据），在时间上又有所不同：居委会早在1954年宪法中就有明确的自治性的规定，而农村的村委会则是在1982年宪法中规定了其自治的性质。尽管在时间上城市自治比乡村自治要早，但居委会的这种法律规定的自治性被以前政治全能主义的政治性所吸附而变得没有任何实际意义；在1978以后，由于中国改革的渐进性，农村率先被纳入到改革的视野中，人民公社体制的解体和家庭联产承包责任制的建立，农民需要一个政治参与和利益表达渠道来维护和增进自己的利益，公民意识的觉醒也极大地唤起了民众的参与热情，村民自治制度就是在这种背景中应运而生。为了保障村民自治制度的有力推行，国家也及时地给予了强有力的法律支持，《村委会组织法》从“草案”到“试行”再到正式的村组法的颁布就是明证。可以说，农村村民自制度在较短的时间内获得很大的成功。
　　随着改革的整体推进，改革的重心也从农村转移到城市；随着社会主义市场经济的逐步建立，城市的企业改革的力度也在逐步加大，与此相适应，政治体制改革的及时跟进，政企、政社等关系正在城市社会逐步得到理顺，有限政府的理念正在深入人心，以市场作为资源配置的主要手段的市场社会正在形成；特别是，经济全球化和我国即将加入WTO的局势，客观上提供了一种外部推力，使中国的市场化程度更趋加深，所有这些都使城市在计划经济年代的调控社会的机制逐步走向失灵，也就是使单位体制逐渐趋向于解体。在计划经济年代，城市政府通过单位来实现对每一个人的有效控制，单位为“单位人”提供物质和精神上的资源，单位是其安身立命之所在。而在社会主义市场经济的城市社会里，利益的多元化导致了资源分配主体的多元化，对一个市民来说，单位可能不再是资源的唯一供给者，单位和个人之间的联系变得松散，所有制结构的变动更加剧了这种趋势；同时，政企的分开，导致了政府的很多职能被剥离出去；企业主体性的确立同样需要转移一个市场主体所不应承担的职能；城市发展过程中所产生的治安、环保等问题和需求的多元化都使原有的解决途径失灵……计划经济年代单位调控体制解体后，必然呼唤新的社会调控模式、以堵塞体制转轨过程中所出现的权力真空，必然需要一种组织来承载政府、单位所剥离和转移的职能，同样也需要一种制度渠道来容纳市民的高涨的政治参与热情，这样城市的基层群众自治的推行就显得尤为重要。居委会作为一个微型社区，是整个城市社会的细胞，是城市社区建设的核心，在经济转型、政治体制改革和城市的现代化发展过程中面临着一系列挑战和机遇，建立和健全各种制度和机制，协调好政府与居委会的关系，增强党在居委会工作中的领导核心地位，实现从自上而下的权威调控转向自下而上的民主管理，以充分发挥其自治功能，这对于保持基层社会的稳定，从而对推进整个中国的民主化进程，都具有重要的意义。
　　在城市推行基层民主，具有农村无法比拟的基础条件，首先，一个显而易见的情况是，从总体上看，相对于广大农村的村民而言，受现代化影响至深至久的市民能为城市基层民主的推行提供更高的智力支持。其次，从参与度上来看，在农村，家庭联产承包责任制的制度创新增强了村民的主体性，主体性的增强意味着村民获取资源的途径多样化，家乡的那块土地很可能不再是他们的唯一依靠，村民与责任田地的利益联系也就不那么紧密了，利益联系的松散导致了参与热情的降低，这可以说是导致一部分村民自治走向形式化的经济根源，这是在二元经济格局下的一种必然趋势。而在城市，市民主体性的提高也表现了资源获取方式的多元化，但这并不意味着市民与居住地的联系降低，恰恰相反，在政府的职能转变和单位制解体的情况下，以居委会为核心的社区承载了更多的与居民息息相关的功能，为了维护增进自己的利益，居民的参与热情从总体上看比农村要高。最后，从政府的角度上看，在农村，乡镇政府与村委会之间的关系是“剪不断，理还乱”，政府的主动介入在很多情况下是为了维持和增进自己的利益，在地方财政紧张的情况下，这种情况尤甚；在城市，尽管居委会也带有一定的行政色彩（因为自治组织的发展离不开政府的培育），但由于居委会不是基层政府的财政来源之一，政府干预的利益驱动力不强，正是在这个意义上，相对于农村来说，政府的这种从自治组织中的“退出机制”更容易建立，这也为基层群众自治提供了更大的发展空间。所以，在城市，尽管在基层民主建设过程中也遇到了一些问题，但从总体上看，其进程可能比农村要快，其效果可能比乡村要好。也许正是由于这些原因，在基层民主问题上，人们把目光投向了城市。
　　回归居委会自治属性与加强居民区党支部建设
　　上海行政学院马西恒
　　以居民委员会为组织载体的基层民主建设，体现了城市基层政治中权力结构的调整和体制的完善。我国政权体系的基本架构影射到居民区这样一个微型社区中间，就形成一个由居民区党支部、居民委员会及其执行机构组成的三维框架。在这里，权力结构调整问题在纵向上主要表现为居民委员会与基层政权之间，在横向上则表现为三维框架的内部；而体制完善问题则表现为相关结构主体在组织和职能充分分化基础上的关系整合。
　　实际上，传统体制下我国的基层政治结构是高度一体化的。尽管宪法规定居民委员会是城市居民的群众性自治组织，具有基层政权性质的街道办事处和居委会之间是“指导”关系，但在实际工作中却形成了领导和被领导的关系，居委会干部由街道决定，工作服从街道指令，权威来自政府保障。以至于有人形象地将居委会比做“基层政权的脚”。居委会由此也就成为街道在居民区的办事机构，而非居民的议事决策机构，这进一步形成了居委会和居民区党支部之间的“党政不分”。因此，从功能上回归居民委员会的自治属性，在程序上实行居委会成员的直接选举，本身即意味着居委会与街道之间、居委会与居民区党支部之间的组织和职能分化，而在一些试行居委会“转制”的居民区，居委会负载的“议事”与“执事”职能也开始分化，在组织上具体表现为作为“议事层”的居委会与作为“执事层”的社区工作者的区分。就此而言，上述由居民区党支部、居委会及其执行机构组成的三维框架尚在发育之中。
　　然而挑战也正存在于分化和发育的过程中。随着居委会民主议事决策职能的回归和强化，这种挑战在现实中具体地形成处理居委会与基层政权之间、居委会与居民区党支部之间的两大关系问题。而从社区基层民主的发展过程来看，关注居民区党支部的功能定位问题是解决这些问题的一个重要“中轴”。居民委员会是基层群众性自治组织，街道办事处是政府的派出机构，协调两者之间的关系，仅仅着眼于这两者之间是有难度的，而从社区政治权力的整体架构中着眼，则可以找到居民区党支部这个中间环节。执政党是政府的领导核心，也是社会的领导核心，这使得党必然成为连结政府和社会的中间结点。在社区中，政府行政权力止于街道层面，而党的执政权力和组织设置则延伸到居民区内部。一方面，居民区党支部是街道党工委的分支，当然应当贯彻上级党组织的指示和意志，而上级党组织的指示和意志则同时贯彻于政府决策之中；另一方面，居民区党支部在居委会的民主建设中发挥领导核心作用，集中群众意见，代表居民利益，对政府和上级党组织反映社情民意是其在居民区发挥领导核心作用的权威基础。由此，居民区党支部就可以在性质、职能与权力来源均有不同的基层政权和居委会两者中间形成一个交叉起来的链形结构。
　　居委会与居民区党支部之间的关系，核心是发扬民主与坚持党的领导的关系问题。社会上有一种偏见，即因为强调居委会的群众自治属性，所以不仅对传统体制中居委会的行政化倾向提出批评，而且对于基层党组织的作用也不予重视甚至加以排斥。这种观点是出于对我国长期以来党政不分而形成的误解，也是对现代政党政治的不了解。实际上，现代社会的执政党不仅有政治属性，也具有社会属性；不仅因掌握执政权力而可以通过政府行政力量对社会进行管理和影响，更需要通过直接的社会工作来凝聚群众、获得民心，进而形成并巩固执政的社会基础或群众基础。换言之，在取得执政地位之前，政党是通过与社会进行直接的互动来赢取选票；在取得执政地位以后，执政党与社会之间有了政府这个渠道，但仍然需要以与社会的直接互动来作为执政权力的源泉。因此，不能因为执政党具有强有力的国家管理功能，就看不到它应有的社会整合与动员功能。而恰恰是这种双重属性，决定了基层党组织不仅仅是推动居委会发挥民主自治功能的外部力量，更是居民区基层民主建设的内在组织要素。
　　从政治与社会的稳定着眼，任何一个国家都不会允许基层自治组织与国家政权相脱节。在这个意义上，居民区党支部作为党在居民区的领导核心，对于居委会民主自治功能的发挥起领导和监控作用，这是使基层民主沿着正确道路前进的基本保障，同时也是民主集中制在基层政治中的贯彻。另一方面，基层民主不是空中楼阁，它需要建立在居民群众自觉参与和民主能力的基础之上。而从社区建设的实践来看，恰恰是居民民主参与意识的不足成为一个重要的制约因素。解决这个问题，发挥基层党组织的组织优势和群众工作优势对居民实现社会性的动员，是一个基础性的手段，也是基层党组织代表居民民主诉求从而在新形势下获取政治权威的重要方面。而这种运用执政党的社会属性展开工作的方式，显然比依靠基层政权的行政力量更适合民主的内涵。从而，居民区党支部在居委会和广大居民群众之间形成了另一个交叉起来的链形结构。
　　因此，居民区党支部既是居民民主自治的政治领导核心，又是居民区中连接基层政权、居民委员会与居民群众的结点。回归居民委员会的民主自治属性，与加强居民区党支部的建设是一个过程的两个方面，必须同步进行。而在此过程中厘清各方面的关系，则需要以基层政治相关结构主体功能定位的明确为前提。
　　小组织大作用：居委会与中国城市社会的稳定与发展
　　南京政治学院上海分院教授高民政
　　在组织化程度愈来愈高、组织规模愈来愈大的当今世界，就单个社会组织的结构规模而言，说居民委员会和村民委员会分别为当代中国城市和农村基层社会的微型组织，估计不会有多大的争议。但就其功能和作用来说，则褒贬不一。尽管如此，如果不存偏见的话，村委会和居委会，无论是在过去还是现在，乃至未来，都是极其重要的组织。特别在中国的稳定与发展方面，更是功不可没，称得上是“小组织大作用”。
　　村民委员会在农村的稳定与发展中所起的作用是显而易见的。在实施改革开放战略已经二十多年之后的今天，虽然农村的稳定与发展问题仍然需要继续努力，容不得半点忽视，但必须清醒地看到，由于城市本身的特点和影响以及我国改革开放的实际进程等因素，目前城市的稳定与发展问题显得更为突出了。值得我们警惕的是，在国际政治向多极化转变和世界经济全球化的浪潮中，随着国内社会经济政治体制（包括行政体制）改革的深入进行，中国城市稳定与发展取得重大成就的同时，城市积聚的矛盾也日益增多；在国内外敌对势力的煽动和蛊惑下，一些社会不满情绪借助于合法与不合法的途径开始发泄，不稳定因素逐渐显现，城市持续发展的社会环境正在遭到侵蚀和威胁。因此，如何保证城市社会的稳定与发展，就成为一个摆在中国共产党和政府与人民面前的十分迫切而又严峻的重大课题。党和国家对社区建设的重视，在一定程度上也反映了寻求解决这个重大课题途径的意图。从发挥各种社会组织在当代中国城市稳定与发展过程中的作用来看，城市（镇）社区的居民委员会这个基层群众自治性组织，是一个能够产生独特影响而又极其便捷实用的组织资源。要进一步地发挥居民委员会在促进城市社会稳定与发展方面的组织资源优势，就必须从深层次上注意思考和纠正在居委会问题上的某些理论和实践偏差。
　　首先，保证居委会组织不变“性”。居委会的“四性”（基层性、群众性、自治性、社会性）定位不变，她的魅力就不会减。进一步地发挥居民委员会在促进城市社会稳定与发展方面的组织资源优势，并不是要改变居委会的属性，而是要真正从观念和行动上维护和保证它的属性。这是因为，居民委员会组织资源在促进城市稳定和发展方面的独特影响是其内在的“四性”所固有的。居委会组织的群众性使它具有动员和促进城市稳定与发展所需要的广泛的社会基础；居委会组织的自治性有利于激活居民的自主意识，吸引和调动居民参与城市改革、发展与治理的积极性和主动性，培养和锻炼居民在更大范围和领域内的参政议政的信心、能力和水平；居委会组织的基层性便于社区居民经常性的相互接触，克服陌生感和疏离感，形成基本的认同感、归属感和相对牢固的亲和力与凝聚力，同时使得城市社会的许多矛盾和问题在刚刚萌芽时就能够发现或解决，克服中国这种现代化程度不高的超大社会因统治管理机器庞大、架构复杂、层级过多而导致的沟通不便和对社会危机反应相对迟钝、处置成本高昂等弊端；而居委会组织的社会性特点，则更有利于消除部分居民因以往政治运动或党和政府的失误引起的“厌政心理”，以便发挥其非政治组织和政府组织的社会功能，帮助实现政治组织、政府组织的某些社会目标，促进城市社会文明的自然生长，逐渐形成城市社会稳定与发展的内在基因和内生机制。等等。
　　其次，遏制居委会组织“全能化”的冲动。在普遍重视居委会组织和功能的情况下，出现了“上面千条线，下面一根针”——居委会承担任务过多、不堪重负的现象，这个问题虽然已经引起方方面面的注意，也采取多种途径试图解决，但一直效果不佳。究其根源，主要是存在着要求居委会成为“全能组织”的冲动。这种要求居委会组织“全能化”的冲动不仅是外部刺激的结果，而且也来源于自身的激情。就外部而言，由计划经济向市场经济过渡之后，在政治行政体制改革、机构缩编和人员缩减之际，某些层级特别是一些基层政权的党政部门和领导人，往往将大量琐碎、具体的工作推给了居委会代替它（他）们去完成，为逃避责任，有的地方甚至把这种不正常的做法美其名曰“工作重心下移”，以便对上对下都有个冠冕堂皇的交代。居委会组织“全能化”的冲动也同样来自于居委会本身。居委会最初的产生以及它的存在与发展，始终都有一股壮大自己力量的内在动力。使自己不断壮大的正当途径本来应该到下面去寻找——即通过想方设法满足社区居民的需要来为自己创造生存与发展的基础，但由于各种原因，事实上许多居委会在很大程度上却采取了一种可能得不偿失的方法：就是力图“靠上”——过度地从党和政府那里获取能量。这样上、下都有使其“全能化”的冲动，势必造成双方一方面在理论上——嘴上喊要保持一定距离，另一方面在实践中——操作上又纠缠不清。由此可见，事实上居委会的“不堪重负”是其内部和外部都存在的过度依赖对方的“需要”而引起的。因此，居委会要想摆脱上面的“无理纠缠”，就要抑制自己对“上面”的过度需求；某些基层党政组织和领导也要体谅下面的苦衷，不能在自己力不从心时只图一时之快而让居委会苦不堪言，因为如果握有巨大权力和丰富资源的基层党政部门和领导不自觉克制自己，那么，在城市法治条件尚不成熟的情况下，相对软弱的居委会是无力抗拒来自上层的不当要求的。但要使双方都有自我克制的愿望和能力，就必须认识到居委会不可能也不应该变成城市基层社会（社区）的“全能组织”，如果硬要其“全能”，那就不仅有可能使它自己因负担过重最终变得“无能”，而且甚至有可能使城市基层政权组织（包括它的派出机构）因过分依赖居委会而使自身的功能退化。正确的观念和做法只能是：要让居委会有所为就必须使它有所不为，并对双方相互的过度需要设置硬性的约束边界，对其越轨行为给予适度制裁。
　　再次，创造居委会自我生成稳定与发展机能的良好环境和条件。居委会制度产生和发展的历史表明，没有共产党的领导和政府的支持不行，但过度依赖也不行。居委会要想真正发展和壮大并发挥独特的影响和作用，适应超大社会对城市调控与管理的必然要求，就必须练好“内功”，依靠居民的积极主动、自觉、自由、自愿的参与，形成自我服务、自我教育、自我管理、自我发展机能，逐步走上自立、自主、自强的道路。只有这样，居委会才能有别于党政组织，成为真正的社会组织和适合中国国情的社会体制资源，满足多面的社会需要，发挥多重的功能和作用，形成城市社区稳定与发展的重要形式和动力。如：共产党依法治国、以德治国的社会载体和形象窗口，社会帮困、社会救助的自助体，社会矛盾、社会冲突的化解池，社会震荡的减震器，社会危机的警报站，培养公民自我服务、自我管理、自我提高、自我完善意识和能力素质的学校，比较理想的渗透政治思想工作内容和目标的社会化载体和形式……不言而喻，居委会自我生发机能的成长需要一个相当长的自然历史过程，不能寄希望通过运动的方式去促成。必须克服政治组织和政府机构急于求成的心理意识和思想，更不能容许某些人在居委会建设上投机取巧和采取华而不实的作秀行为。某些党政部门和官员的甩包袱思想、找替身思想和过分相信市场救助心理，某些居民的怕麻烦思想和偷懒、依赖心理，都不利于居委会的健康成长。在居委会的成长过程中既要注意不断满足中国城市居民的物质生活和传统的精神文化需求，也要研究和探索并适应他们不断增长的现代人权意识和心理特点，不要产生对居民私人生活的侵犯，过分关怀很可能对居民的私人生活自由、空间、隐私构成威胁，引起居民的逆反心理，与居民的现代人权意识发生碰撞，引发新的矛盾和冲突。加强居民组织建设经验教训的总结、交流与宣传。研究应对国际反华势力过分关注或插手中国居民自治活动的策略。制定和修订居民组织发展的法律法规和政策，等等，创造一个有利于居委会组织发展的良好环境。如此，居委会必然会为促进中国城市社区的稳定与发展作出自己独特的贡献。
　　转变政府职能推进社区建设
　　湖北大学杨荣
　　社区是在中国政治体制改革和社会结构变迁的过程中，适应“全能政府”向“有限政府”转变，适应“单位人”向“社会人”转变，而逐渐走上中国民主政治建设舞台的，其核心是把社区居委会建设成为城市居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。然而，在开展社区建设的实验和探索中，现行的城市基层管理体制和运作机制却给了我们一个两难选择：一方面，随着大量的社会工作和社会事务从企业和政府机构剥离到社会，社区越来越需要政府给予其更大的自治权利和自主空间，从根本上摆脱长期以来形成的政府准行政组织的“异化”现象；另一方面，社区实行自治后，在与之相适应的新的运行机制尚未建立的情况下，以前由居委会承担的大量的政府职能部门的基层工作无人来做，使得政府的城市基层工作受到削弱。因此，在社区建设工作展开后，如何把政府的行政管理职能和社区的自治功能结合起来，既维护社区的自治性质，又确保政府及其职能部门在基层的工作顺利开展，便成为社区建设的难点问题。
　　20世纪90年代以来，国内一些城市先后开展了社区建设的探索，形成了一些具有自己特点的模式，如沈阳、上海、青岛等城市。但是，这些探索大都没能从根本上解决社区建设中的这一难点问题，产生了两极化的倾向，或者新成立的社区居委会重新异化为政府部门的“腿”，或者政府的城市管理功能严重弱化。在经济体制转型的过程中，中国的社区建设始终不可能具有西方那种完全“地方自治”的涵义，而需要政府和社区的上下联动。作为国家级实验区的武汉市江汉区，在社区建设实践中大胆探索，实行政府工作重心下移，建立起了一种政府行政调控机制与社区自治机制相结合，政府行政功能与社区自治功能互补的社区建设模式，使该区的社区建设进展顺利，得到国家民政部的充分肯定。在社区建设中推行政府职能转变，至少有三个方面的益处：一是有利于解决社区建设中的“体制瓶颈”，既维护社区的自治性质，又强化了政府的行政职能。目前村民自治所遇到的最大障碍就是有关政府部门干预村民自治活动，其根源在于初始制度安排的失误，即仅局限于在村委会范围内创设制度，而没有把县乡政府部门职能转换结合起来。社区城市建设在开展中一定要避免这一前车之鉴；二是有利于明确政府职能部门、街道办事处和社区居委会的工作职责，理顺工作关系，精简人员，提高工作效率；三是有利于社区自治组织按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的方式，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，发展基层民主，提高居民的生活质量，提高整个城市的文明程度。
　　转变政府职能，推进社区建设，必须遵循四个原则：一是坚持以人为本，服务社区。要以改善社区人居环境、便利社区居民生活、提高整个社区的文明程度作为转变政府职能的目的，把贴近居民、服务社区、服务群众作为转变政府职能、强化服务管理的着力点。二是坚持重心下移，责权统一。政府职能部门要自觉地将工作重心下移，抓好自身工作在社区的落实；确需社区居委会协助的事，坚持责、权、利相配套；对于社区居委会自治职责范围内的事，放权、还权到位。三是坚持资源整合、共驻共建。政府职能部门和街道办事处要增强社区意识，善于整合社区内的各类资源，与社区单位和社区居委会共同建设好社区，在依法管理的同时做到寓管理于服务之中，寓服务于共建之中。四是坚持扩大民主、依法自治。政府职能部门、街道办事处要自觉尊重和维护社区居委会的法律地位，支持、帮助社区居委会大胆探索和创造符合自身实际的新型社区工作特色和管理模式，增强社区依法自治功能。
　　转变政府职能，推进社区建设，其核心是理顺两个关系。一是必须理顺街道办事处与社区居委会的关系。街道办事处是加强城市社区建设的主要依托之一，依法承担着对社区居委会指导、支持、帮助和服务的职能。属街道办事处职能部门承担的事务应由其独立履行，不能转移到社区居委会。对于一些街道办事处不应管、管不了、也管不好的事情，如社区服务、环卫监督等，放权于社区，实现政府权力及范围的合理收缩。二是必须理顺政府职能部门与社区居委会的关系。政府在社区建设中起着管理和调控的主导地位作用。政府职能部门与社区居委会是指导与协助、服务与监督的关系。首先要强化基层，推动工作重心下移。属于自身职责范围之内的行政工作，政府职能部门要自己做好、做到位。其次要实行“权随责走，费随事转”。需要社区居委会协助的政府职能部门工作，如计划生育、优抚救济等，应将工作任务与工作经费按规定的程序和手续下到社区，委托给社区居委会办理。三是要贴近社区、服务居民。对既是政府职能部门的职责也是社区居委会应该依法自治完成的工作任务，如民事调解、文体教育、医疗卫生服务等，有关职能部门要牢固树立服务意识，与社区居委会密切联系，加强配合，相互联动，共同搞好服务。
　　居委会新世纪工作理路：从权力化向权利化回归
　　秦风博士
　　居民居住形成的区域是社会最基本的单元。其管理应该是公共性、自治性的。从社会结构看，居民自治、村民自治这一块不发育，完全以政府行为来实现社区管理边际效能，成本相当高昂，在社会调控层级结构上，也是残缺不全的。
　　居委会的职能到底是什么？可以有两种理路：一是自上而下纯粹以延伸政府功能为主旨，成为政府神经之末梢；二是自下而上履行居民自治功能，成为居民自治组织载体，有点类似于“自由人的联合体”（低层次意义上）。前者与计划体制相适应，而后者则是市场体制的必然要求，是与我国现阶段民主政治建设、以法治国的战略方向一致的。跨入新世纪后，随着基层民主政治建设的加强，居委会的工作理路，尤应以后者为价值取向。
　　基层民主建设，是社会整体化民主政治建设之平台，这种建设的社会结构是由低向高发展的递进式结构，具有基础性功能。这两种结构对于我国整体性民主政治建设关系甚大。它们比较容易推行，风险成本也低，最具可行性和操作性。因此，新世纪的居委会建设（包括村委会建设），要着眼于推进我国民主政治的发育、扩大公民有序的政治参与这种大局考虑，走民主化、自治化、法治化、低成本化的路子。政府要转变职能，看来居委会在厘定功能的基础上，更有一个转变职能的问题。
　　目前我国居委会运行中存在几个需要解决的倾向——
　　一是行政化倾向。大部分居委会行政事务多于服务事务、“政府角色”强于自治角色。据一些居委会统计，一年之中居委会工作逾158项之多（工作少一些的一年也有75项工作），其中大部分为“行政”事务。居委会承担一定政府事务，完全是必要的，也是由我国社会主义特殊性所要求的，但是这种“神经末梢”作用应该通过更好地履行自治功能体现出来。如果居委会一味强化行政功能，用行政功能取代自治功能，居委会就失去了存在价值。问题在于，这种行政化倾向目前在居委会层面体认度很高。不少居委会自觉不自觉地把自己视作政务机关，把居委会事务视作为“政务”。在一些居民小区的宣传栏里，经常可以看到所谓“政务公开”栏。居委会作为居民自治形式，根本不存在“政务”。
　　二是干部化倾向。居委会不是一级行政，居委会工作人员作为社区工作者，也根本谈不上是“干部”。但是长期以来，居委会工作人员被称为“居委会干部”，不少居委会成员也“角色错位”，把自己误认为是一级行政干部，说话办事“干部味”很浓。改革开放以来这种状况有所变化，但局面未彻底改变。如不少街道习惯于在居委会工作者的产生上施加和体现所谓“组织意图”，有些居委会成员则跨地区工作，等等。
　　三是非服务化倾向。与上述两个倾向相关的，就是居委会的非服务化倾向。居委会本质上是服务型的，不是管理型的；是便民型的，不是“管”民型的。便民为民造福于民，是居委会存在的最根本原由（合法性基础）。但是现在一些居委会“管”的功能比较强健，服务功能（以服务居民为第一本职）相对微弱。与居民之间缺乏亲和力和情感维系。居委会尽管很忙，但居民对居委会在忙碌什么并不关心。与居民缺乏亲和力最典型的例子，恐怕就是居委会的选举了。一般居民并不关心谁来当选。参与投票的积极性非常之低。这是为什么？这实际上是对居委会功能的一个否定性信号。这种现象，反映出这样一个深层次问题：一般居民对居委会无依赖需求和利益需求，何谈感情上之亲缘关系？如果居委会与居民利益息息相关，居民对居委会事务岂会不热衷其中呢？
　　上述倾向的本质内容，实际上就是“权力化”特征——亦即居委会或多或少地带有了权力色彩。这是与居委会作为基层自治组织的性质相悖的。自治组织的一个基本要素是权利化特征而决不是权力化特征——这种权利化特征，就是以维护居民的权利和利益为基本工作内容。
　　我们知道，在权力与权利的渊源关系上，权力来源于权利。权力的本质在于管理公共事务。由于人类结成了社会，一部分事务超出了个人范围，成为社会性事务，或者说成了公共事务，这就需要公共权力。于是社会成员“让渡”出一部分权利，让这部分权利构成公共权力——其基本功能在于管理个人范围无法自行管理的事务。本质上说，公共权力只有在超出个人范围的社会空间中才有理由存在。在社会“自治”领域，公共权力毋须枉费成本，应尽力发掘利用民间自治资源。在居委会、村委会这一层面，其基本功能是实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的居民、村民自治，应该演绎自治逻辑，体现权利关系而不是权力关系，着眼于21世纪我国民主政治建设总体目标，尽快实现从权力化特征向权利化特征的回归。