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推进社区公共服务的经验研究
作者：中国社会科学院社会学研究所 杨团 来源： 原载《管理世界》2001年第5期 阅读：389 次 日期：2005-5-1
社区公共服务的概念
我们将社区公共服务定义为“以社区为单位提供的社会公共服务”。其目的是重整中国关于社区服务的混乱概念，提出既可与国际社会又可与我国现实状况接轨的概念内涵。
国际社会并没有专门定义的社区服务概念，而是把立足于社区的社会服务，例如社区的邻居辅导中心、青少年服务中心、妇女避难所等机构的服务称之为社区服务。对于这部分服务内容，国际社会更常用的词不是社区服务，而是社会福利服务、社会工作或者社会服务，即不存在与社会服务或社会福利服务相分离的社区服务概念。
国际通行的社会服务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务3部分组成。其中，福利服务的内涵一般是指以服务形态提供的社会福利；社会公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务；具有社会导向的公民个人服务，是指为满足公民个人带有普遍性需求的、且可能以社会化方式提供的服务，例如心理治疗、职业咨询、家务服务、身心保健等。社会福利服务和社会化的私人服务的服务对象都是个人，而公共服务的对象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。不过，鉴于“补救说”的社会福利服务的是以社会弱势群体为对象，而且弱势群体的生存状态直接影响着整个社会的公共利益，所以，以社会弱势群体为对象的社会福利服务常常也可纳入非严格限定的公共服务内容。至于为全体公民提供的共同福利的“制度说”社会福利服务，其具体内容常常与社会公共服务有交叉，也可以说，这类服务已经构成社会公共服务的一部分。例如社会养老保险、全民健康服务，都是依托社会公共部门的带有社会公共性质的服务。所以，社会福利服务也可纳入非严格限定的广义的社会公共服务，从而使社会服务可重组为公共服务和具有社会导向的个人服务。
中国的社区服务，既包含完全的私人服务例如送报、送奶、房屋水电维修、小百货小副食、气功健身、钟点工、家教等，又包含社会福利服务、具有社会导向的个人服务和公共服务。本研究提出“以社区为单位提供的社会公共服务”概念，取社会公共服务的广泛定义，而将具有社会导向的个人服务和私人服务剔除在社区公共服务之外，从而突显了需要强化的为社区居民所共用的那部分服务，解决了随着社会发展，在社区不断涌现的公共性质更强的那部分服务无法与便民利民服务共用一套话语系统的矛盾。
社区公共服务是以社区而不是整个社会为单位提供的公共服务。即社区公共服务的本质是公共服务，只不过它的提供方式不同于社会服务。
的确相当一些社会公共服务只能由社会组织而不是社区组织提供，例如城市交通、邮电、通讯、铁路、航空等服务。不过，也有些公共服务，属于社会组织和社区组织都可能提供的，如老人福利、医疗保健、信息咨询、图书阅览等。在发达国家，大学、医院、图书馆、博物馆、公园、剧院等公共设施既可由社会办也可由社区自办，由社区自办的社区公共设施还有不断增加的趋势。依托这些社区公共设施和社区组织，社会公共服务才得到了广泛普及。
社区内的公共设施和服务在发达国家越来越重要的缘由，是现代化社会需要以社区的形式维护人类的感情和情操。方便社区居民广泛地参与的公共服务，不再只是政府部门例行的延伸，而带有社区特有的感情色彩和情感特征，成为活生生的社区公共生活的重要组成部分。社区内的公共服务使社区的公共空间增大了，城市居民的公共选择强化了，公共服务的提供质量和效率提高了，社会公共服务的内涵丰富了。
中国的社区服务商业化倾向严重，其重要原因是未能划清私人服务与公共服务的区别，以及分别供给这两类服务产品的市场经济与公共经济、市场产业与公共产业的不同，在没能理清产品内涵之前，就简单地倡导社区服务市场化、产业化，结果把为私人服务的市场产业与公共服务产业混为一谈，把市场等价交换原则与公共产业谁受益谁付费、成本分摊的原则混为一谈，这正是中国社区服务目前难于走出困境的主要缘由。
强化社区公共服务供给的经验研究
（一）上海经验——上海浦东罗山市民会馆案例
1.问题的焦点——如何有效地提供社区公共服务
上海浦东新区开发以来，新区政府一直在探索“小政府，大社会”的模式，浦东新区社会发展局（以下简称社发局）也遵循这一精神积极探讨社会福利社会化的新路子。在社区建设中，如何引入市场机制，将国家投资的公共设施委托给民间社团经营，如何营造一个突破部门分割的体制，满足社区居民公共服务需求的新的综合性社区发展设施，一直是社发局规划中的改革与发展的重要目标。所以当1995年一个新建小区——罗山街道的公建配套设施出现空置，就成为他们实现自己目标的机会。社会发展局规划了一个大胆的体制性试验——将这个公建配套设施改建成一个市民休闲中心，综合教育、文体、福利、卫生、市民求助多功能为一体，启动社会机制，物色一个社会组织对其进行管理。他们把这个社区公共设施命名为罗山市民会馆，以示与功能单一且由政府或政府派出机构营运的社区服务中心的区别。为此，社发局向社会发出讯息，征招愿意管理的志愿机构。
2.解决的方式——社团托管，契约生产
社发局最后选定了具有社会服务专业传统的非盈利组织——上海基督教青年会（简称青年会）。1996年，社发局与青年会签署了协议，将罗山会馆正式委托给青年会运营和管理，共同开创了“政府主导、各方协作、市民参与、社区管理”的模式。青年会作为罗山会馆的法定托管机构，全权负责会馆的设施规划、项目开拓和财务收支。青年会充分利用会馆4000平米的占地面积，2260平米的使用面积，精心设计了馆内老人院、钢琴房、图书馆、小影厅、健身房、乒乓房、茶室、活动长廊、文化广场、假日托儿所、市民教室、市民求助中心等20多个室内外设施，其设施总面积超过了3000平米。他们依托馆内设施开发了50多个经常性项目，开展了一系列的活动，据不完全统计，1996年2月～2000年11月，到会馆参加活动或享受服务的市民已达71.4万人次。社会效益是显著的。
3.主要问题——社区公共服务的成本补偿
除社发局支付会馆的三大设施之一——“999”市民求助中心所需资金外，并没有给予罗山会馆日常营运补贴。街道也未给补贴。会馆的财政负担压在了青年会身上。1996年，青年会投入启动资金40万元，1997年又投入18万元，1998年，投入10万元。
显然，若解决不了资金支持问题，青年会很难再支持下去。社区公共服务的融资和成本补偿问题正式提上了日程。
4.创新探索——社区公共服务项目的成本核算和效率度量
在经济压力之下，青年会开始了成本核算与效益度量方面的艰苦探索，形成了市场模拟机制创立了从服务方向、服务质量到服务价格、服务成本的社区公共服务的产业化管理制度。
他们将罗山会馆已开发的41个主要项目按照全额补贴、差额补贴、持平、微利4类进行分解，并一一核定其收费标准，严格其管理制度，致使1999年末罗山会馆的财政状况终于达到了基本平衡。
根据罗山会馆近4年所开设公共服务项目的类型分析，在各类项目当中，属于纯粹的公共福利服务项目，需要全额补贴项目成本的有13个，占项目总数的32.78％；略有收费但不足以支付成本必须补贴的项目有4个，占项目总数的10％；通过努力可能收回成本的项目为6个，占项目总数的13.55％，有微利的项目18个，占项目总数的44％。
在提出社区服务项目分类定价方案的同时，罗山会馆还制定了一个可以度量其运营效果的指标体系。
该体系的指导思想，是社会公共服务的社会效果衡量不能以价值指标为依据，而在非价值指标中，被服务对象的满意程度虽然度量可信度高，但度量成本也较高，还需要找到相对度量成本不高又可用的指标。由此确定需要从会馆运营者角度设计可以自测自查的指标，从而产生了测度会馆设施使用率的指标体系。
5.依靠使命和效率长期吸引志愿资源
志愿服务既是一种公共服务的重要资源，又是培育社区志愿文化、形成社区信念共同体的社区文明的基石。从公共管理的角度，评价社区公共服务机构的基本准则有两个：一是机构的社会福利服务效益与效率最大化，二是机构的公众参与与公众意识。罗山会馆不仅在前者也在第二个方面为社区公共服务的管理提供了重要经验。罗山会馆之所以取得成功，一个重要的原因来自青年会的志愿服务理念和由此产生的服务追求。青年会是一个具有百年历史的志愿团体，他们将服务社会、造福人群的理念融进精心设计的会馆项目和充满活力的活动中，常年吸引了大批志愿服务者。据不完全统计，1998年1月～2000年10月，来会馆提供的志愿服务总人数是19500人次，33400小时；如按照36个月，每月30天计，平均每天为会馆提供志愿服务19人次，30小时；如以一个全职人员每天工作8小时，月工作22天，1年12个月折合，等于15个全职人员1年的工作时间。志愿者从事的服务有英语口语教学、表演、游戏、清洁、图书馆管理、谈心活动、医疗服务、体育健身等。参加志愿服务的有大中学生、敬老院老人，也有当地居民、职工以及来自香港和驻沪的外籍人员。
罗山会馆的经验说明，机构必须有生气，项目必须办得好才能长期吸纳志愿资源，也才会长期需要志愿资源，所以，从这个角度，是否能有效吸纳志愿资源，是衡量一个公共服务机构，特别是非政府的公共服务机构能否得到公众拥护的尺度。
6.讨论与小结
（1）罗山会馆的创新含义。将罗山会馆与目前由街道承办的社区服务中心做比较，可以清晰地看到政府角色的重大变化。街道承办的社区服务中心，其所有权、运营权和管理权统统由街道办事处垄断。而街道办事处是城市区级政府的派出机构，代行政府职能。在这种体制下，社区服务中心不可能成为独立的社会主体，而与政府处于一种“联体”状态。一方面政府可以直接干预机构的生产经营与内部管理，另一方面政府也可能陷入对机构承担无限责任的境地。在机构的内部，管理者可以在一定范围内追求自身的利益。政府在监督机构管理者上的成本是很大的，机构管理者可以利用机构资源，以牺牲政府的目标为代价来增加个人或小团体的需求满足。而罗山会馆却冲破了这种旧体制，形成了一整套新的组织关系和组织形式。政府只保留所有者的权利，而将生产经营权交由一家体制外的社团独立执掌，这就避免了上述弊端。
罗山会馆是中国政府在社区公共服务领域第一次尝试将所有权与生产经营权分开的案例，只有两权分离，才可引出后来模拟市场的社区公共服务产业化管理。这种两权分离与街道办事处对社区服务中心的承包经营，表面形式相似，实质内容截然不同。后者尽管也使用契约手段，但却不是试图甩经济包袱就是要求上缴利润，总之，目标都是朝向经济利益而非公共服务效益，因此其结果也就不得而知。据美国公共服务管理的专家研究，在公共服务运营中，假承包以营私的例子屡见不鲜，“没有适当的机制来处理冲突和监督公共服务经济的运作，契约承包就会成为实施最粗俗形式的政治腐败的机制”。
（2）提供了新的社区非营利组织发育的范例。罗山会馆是上海浦东新区政府与青年会共同协作孕育出的一个新型的非政府非营利的志愿机构。它的出现和成功证明了在中国现有的土壤上，完全可能通过模拟市场机制造就独立于市场之外、也独立于政府之外的社会公共机构。
只是，这种新的机构既不能从行政体制也不能从市场体制中产生出来。它首先源于志愿进行公共服务的理念，而不是市场经营效率。这是青年会与中国社区服务中心承包者们的根本区别。社区服务中心本是政府在改革中新办的专为居民服务的公共设施，无疑，政府是想为人民办好事，但是办好事的方式却是行政化、命令式的社会动员方式和兴办新的行政化组织，就连居民自治组织也带有浓厚的行政化色彩。这与市民出于发自内心的志愿精神而自组织起来非盈利组织（在国际上的另一种称呼为志愿组织）完全不同。行政组织的基本特性是下级服从上级，而志愿组织要求组织成员平等参与、自觉自愿地承担现代社会的公民责任。志愿组织的目标实现不能依赖于行政命令，只能基于成员之间相互信任、相互激励所产生的一种凝聚力或组织力。
青年会就是这样的一个具有志愿传统的非盈利组织，他们的投入不期待任何对自身个人的回报。他们将高效率的管理引入罗山会馆的同时，尤为注意将志愿理念通过会馆的活动灌输到每个被服务者，又通过这些志愿理念的受益者向社会广为传播。罗山会馆是政府给青年会这样的非盈利组织提供的一个自组织试验的大舞台，NPO （非盈利组织）在中国还没有哪一个组织能够像青年会那样，可以独立地按自己的意愿和理解在社区内做管理和组织实验。当然也很少有组织像青年会那样，具有鲜明的组织独立特征。由此产生了一种在较为宽松的环境内的社会组织间自发的互动，当然这种互动与体制内各种组织机构发生互动的性质很不同，不是加固现有的行政体制，而是努力创造一种更具弹性、推动国家与社会之间合作的新体制。
罗山会馆的例子说明，政府如若换一种方式，不搞行政干预、不搞行政指令、不用行政的方式强制性地建立非盈利组织，而是采用与优秀的体制外非盈利组织平等合作的方法，放手让他们承担社区的工作，给他们以发展的空间，那么，这类机构出于志愿理念就有可能在服务社区的工作中创造出一批真正独立的非政府非盈利机构。
（3）推进社区公共服务的机制性改革。公益物品和公共服务供给的低效率问题是世界性的难题，近年来发达国家在政府和市场之外尝试第三种解决办法，即分别不同性质的公益物品和公共服务，采用社会机制或不同方式的混合机制进行生产。由此，在政府与市场之外，同时发育了一个社会供给市场，其间，最为活跃的是社会非盈利组织，他们与政府组织和市场组织合作，造就地方社区的公共服务供给，从而走出了一条可供选择的新的道路。近年来，政府的作用更多地体现在以特定的公共定价政策及有关安排来“管制在特定公共服务产业中发挥作用的公共机构的活动。”
罗山会馆即是社会非营利组织与政府合作，生产社区公共服务产品的一种准市场的模式。它在如何采用经济方式和经济手段，并与其他手段相配合以达到增进社区公共福利的目的方面，在如何测量社区公共福利服务项目的质量和效率方面，都提供了可以深入探索的创新经验，体现了中国社会转型过程中非盈利组织参与社会管理这一新的值得关注的社会政策趋向。
当然，社会发展局作为率先进行社区服务体制改革和管理改革试验的政府机构，在运用契约手段加强监管方面，还有不少可以改善的地方。在如何衡量受托方的公共服务产出效果，如何制定合理的公共福利服务的津贴标准，给予受托方必要的成本补偿等问题上，还需要在具体研究基础上集中进行政策突破。
总之，罗山会馆的经验为政府制定科学合理的社区福利服务补贴政策和补贴标准提供了可资参照的依据。
（二）广州经验——广州文昌地区慈善会案例
1.问题的焦点——社区福利服务的融资问题
文昌地区慈善会是由街道主要干部发起并领导的、以社区服务为导向的社区非盈利组织。由于逢源街道管辖内没有一家大的企业，也没有闲置的用地用于发展工商业，所以，街道办事处的工作重点不是“产值”导向，而是社区服务导向。
逢源街道位于广州市荔湾区中部，是广州市的老城区，人口居住密度高，而且中低收入者居多。60岁以上老人占到总人口的17％左右，孤老、残疾、特困等民政服务对象的比例也较高。
在经济快速发展中，依赖固定不变救济收入或退休金收入生活的群体生活非常艰苦。保障社区弱势群体的生活成了社区的迫切需求。但是靠政府改善孤寡老人生活，当时政府拿不出更多的资金；靠发动街道干部捐助，贫困人口太多，街道干部的全部工资帮助他们也不够，只有依靠社会力量，广泛发动辖区内社会各界人士共同捐助。参考国际经验，街道办事处决定成立慈善会。
2.解决的方式——建立社区慈善会
经过1年多的策划，文昌地区慈善会正式成立于1996年7月。这个慈善会虽然是政府组织干部倡导并发起，但并不是政府的附属机构，它是社团登记的社会独立法人，其宗旨是募集社会资金，组织社区互助，为辖区内的贫困人口和全体居民的需要服务。
它的资金是自主筹集的：除成立时街道办事处投入启动资金3万元外，所有资金均来源于社会捐赠，迄今已累计获受赠款物150余万元。它的组织决策是独立自主的：决策权属于理事会，理事会由街道干部和社会人士、居民组成，其中，理事会39名理事成员中，街道干部只占11个，其他28名理事成员则由辖内单位、热心人士或善长仁翁等担任。它的运作机制是独立的：慈善会相继建立了民主管理制度、对捐赠款物的管理条例、财务管理制度等组织及管理制度。每年的年度工作计划由总干事提出，理事会决定。总干事由街道办事处办公室主任兼任，街道办事处对其工作有建议权、监督权没有干预权和决策权，由此保持了慈善会工作的独立性。慈善会设立专项账号、账目和财经监督小组，财经监督小组定期向理事会报告经费收支情况；社会各界捐款捐物的名单、数目也定期张榜公布。
3.新型的社区组织——社区服务的提供者和生产者
文昌地区慈善会的主要工作是：
（1）募集所需资金。从1996年7月成立至2000年6月，4年间文昌地区慈善会共募集用于慈善事业的现金、实物折合人民币150多万元。
（2）明确社区需求，提供社区福利服务和公共服务。慈善会成立的初衷是服务社区的困难人群尤其孤寡老人。几年来，慈善会以结对、发慈善卡、发粮油实物补助、建立社区敬老院、志愿服务队为居家老人服务等多种形式，为全社区1300多名孤老、残疾、特困、孤儿提供了援助和服务。1998年，慈善会提出了明确的助养老人计划，当年助养老人150名，第二年助养老人200名。1999年慈善会又进一步推出了认养老人活动，发动社会各界善长仁翁，认养老人92名。慈善会实际上承担了援助并保障孤寡老人生活的义务。
在为全社区居民提供公共服务方面，慈善会以资助社区各种兴趣协会、兴办社区互帮互助的大型活动、管理社区服务中心，招募社区志愿者，以及邀请香港社会福利团体来穗兴办社会公共服务等方式开展了为社区老人、儿童、残疾人的服务、社区文化娱乐、教育科普、体育健身、法律、卫生保健、居民再就业、计划生育、小区环境卫生等各项服务。还通过招募志愿服务队员到户与老人谈心的服务，逐渐改变了慈善活动重物质资助轻精神安慰的问题。
（3）修建社区公共设施。慈善会和街道办事处共同出资修缮了70多条麻石街，包括铺就麻石路面和架设头顶的遮阳绿化，既保存了西关麻石街老屋的古城风貌，又解决了雨天路面积水、晴天骄阳晒顶的环境难题，方便了居民的社区活动。
1998年至1999年，慈善会出资兴建了社区卫生站、慈善门诊、健身室3座医疗康复设施，1999年至2000年，慈善会再出资建成了残疾人康复中心、生殖健康保健服务中心等。
（4）组织邻里互助，弘扬慈善意识。逢源街道地处荔湾老城区，居民多住麻石小街、西关老屋，习惯社区交往，一家有难，八方支援，民风纯朴。文昌地区慈善会和街道办事处充分利用街道居民邻里交往的特点，建立了较为完善的邻里互助的志愿者组织制度。调查发现，2700多人的社区志愿服务队来自社区内的各行各业，也包括民营企业主在内。其中，超过60％的人是直接由居委会和街道发动的，76?3％的志愿者的志愿行动具有经常性服务。志愿活动的范围很广，包括清洁卫生、协助社区干部工作、调解纠纷、帮助购物、探视老人、收集废品、家具/设备维修、送餐、医院陪护、补习文化、家庭修缮、理发等等不一而足。
4.培育自组织环境，成立社区小社团
逢源街道在建立慈善会的同时，发动社区居民以自组织为原则，自行组建了十几个社区小社团。如社区志愿服务队、松柏之声、雀之友、松柏艺苑、太极辅导站等等，这些组织由社区群众自行管理、开展活动，慈善会给予资金支持。这就造就了一批可以提供和生产专业性社区公共服务的社区非盈利小组织。逢源街道还与香港邻舍辅导会合办了“文昌邻舍康龄社区服务中心”，专门引进香港专业人员到社区服务中心指导工作。
5.讨论与小结
（1）组织创新：建立社区非盈利组织，重整社区功能。文昌慈善会成立以前，街道社区组织结构的核心是街道党委和街道办事处。文昌地区慈善会成立后，建立了社会资源自愿流入社区的组织渠道，形成了社区行政组织与社区福利服务组织即街道办事处与慈善会之间平等合作的伙伴关系，原来单一、封闭的社区组织结构逐渐被开放的多元化的组织结构所替代，一种新的行政资源和社会资源合理配置的体制和机制正在形成。街道通过慈善会获得社会资源，并通过慈善会将这些资源用之于社区。慈善会通过街道办事处和社区服务中心开展助老、养老等慈善事业，实现自己的组织目标。组织体制和资源配置方式的变革带动了社区功能的整合——社区形成了新的分工模式：街道办事处主要管理公共事务，慈善会主要提供社区公共服务。社区组织、资源功能的全方位整合，真正促进了社区的协调发展，这也正是组织创新的意义之所在。
文昌地区慈善会的案例证明，社会资源进入社区不再依赖政治强制而是社会自愿原则，依靠社区非盈利组织提供社区公共服务，这在一个越来越开放的中国已经不仅仅是理论而成为可观察的实践了。
（2）制度创新：依托社区非盈利组织，建立社区公共服务供给制度体系。中国社区组织公共服务经济的难题第一在于资源，第二在于组织，第三在于体制。广州逢源街道社区依托文昌慈善会，摸索出了一套社区公共服务供给制度。
年度募捐制度。慈善会提供的社区服务消费既然是集体性的，那么，为这种消费所需的资源筹募活动也应该是集体性的。由此，慈善会每年在社区搞一次大规模的群众募捐运动就具有了合法性。
服务供给的多中心组织制度。文昌慈善会与众多的社区小社团共同提供社区公共服务，形成了适应社区需求的多组织体系。社区中只有一个组织在提供服务，只能导致服务提供的萎缩和资源的无效率配置。而建立起一种服务供给组织的多中心秩序，即允许多个服务的生产者以及可替代的服务提供者同时存在，以近似地造就类似市场竞争的效益，那么，就有可能通过引进准市场操作机制，提高公共服务的供给效果和效率。
街道固有组织与社区非盈利组织合作的制度。这个合作首先是组织上的，街道党委书记兼任慈善会会长，街道办事处办公室主任兼任总干事，在慈善会工作人员中街道干部占到1/3；其次是管理上的，街道办事处把慈善会的工作内容纳入年度工作计划，街道民政科加强对慈善会的业务指导，街道财政科加强财务监督；第三是业务工作上的，例如慈善会通过社区志愿服务队负责全社区的老人上门服务，街道办事处要求各居委会做好志愿服务的宣传发动工作。
文昌地区慈善会既是街道办事处领导下的社会资源募集机构，又是与街道办事处一起承担规划和实现社区公共服务的提供者，在确定社区公共服务需求、筹募公共资金、制定公共支出计划、决定服务安排、为特别服务融资（如和香港社会福利团体合作即是一种融资形式）、维护公共秩序、监督服务生产单位绩效（慈善会资助社区群众组织要有成效检查）等多方面都发挥了主要作用。
从文昌地区慈善会的案例中，我们首先看到的是慈善会在替代街道办事处成为社区服务的提供者，其次看到街道办事处和慈善会之间建立了一种新型的合作伙伴关系，再次看到的是，逢源街道成为当地居民具有共同追求、互敬互助、关系密切的社会生活共同体。沿着慈善会的建立和成长轨迹，正在形成社区重建的一幅图景。
（3）文昌慈善会成功的原因。为什么文昌慈善会的建立能够取得这样的成功？这里有没有特殊性？
在逢源街道，政府行政资源和企业经济资源的相对短缺，导致社区福利供给相应不足。这为慈善会的成立提供了机会。据笔者所知，在其他城市的街道譬如天津虹桥区大胡同街道也有类似状况发生，但是街道慈善会的功能只到筹募资金为止，未能形成文昌慈善会这样由社区非盈利组织供给社会公共服务的一套制度。究其原因，与社区领袖人物的作用有密切关系。据调查表明，逢源街道的党委书记也即文昌慈善会的创办人和会长，在社区群众中享有很高的威望。在对该街道发放的495份问卷中，在街道居民、街道干部和基本群众对于政府权威人物认定和社区权威人物认定统计栏内，他分别占到90?7％、94?1％和89?9％、70?6％，重叠率高达80?9％。产生这种现象不是偶然的，它体现了在社会创新阶段，领袖人物起着联接社会需求和社会供给两方的中介作用。
推进中国社区公共服务的要件在于以组织方式进行体制创新
（一）中国传统文化中缺乏公共意识
中国社区服务的商业化倾向之所以相当严重，其深层原因，与中国传统文化中缺乏公共意识有着密切联系。
中国文化中公共理念与西方文化截然不同，对于“公”的解释，是“天下为公”，“治国齐家平天下”，“天下”就是国家的天下，而不是百姓的天下，“家”与“国”两者之间，“国”的治理要摆在首位，有了“国”的治理，就能“齐家”和“平天下”。可见，“国”与“家”与“天下”是联体的，属于一个中心的一套系统思维。如此排斥国家以外的社会，与“私人”相对的社会的“公共”概念自然没有产生的土壤。
由此，中国的社会发育，不是走向强化“国”的道路，就是强化“家”的道路，即不是私人利益就是国家利益，不是商业化就是行政化。这对建构现代化的中国社会是极大的挑战。
办法是要引进公共意识、公共理念、公共选择、公共决策、公共经济、公共服务等一系列与公共领域相关的概念。
导入这些异质性因素，需要“远邻效应”，即通过引进非盈利组织的“体制创新”，以各种形式推动中国的非盈利机构在“价值理念”、体制结构、动员模式等方面发生变异“，实现”渐进式的实现社会化的目标“。罗山会馆和文昌慈善会的案例都证明了这一点。
（二）培育社区非盈利组织——导入异质性制度因素的主要方式
1.社区非盈利组织与“形同质异”说
社区非盈利组织本是刚刚引进中国的新概念，却已经被传播的走了样，需要认真分辨了。“形同质异”说来自社会学组织分析的新制度主义的一个理论，其主要含义是，由于制度环境造成的合法性意义上的压力，导致许多现代组织在形式上的同一性，并往往与组织绩效没有关系。
2.罗山会馆与文昌慈善会是否“形同质异”
罗山会馆显然不属于这类“形同质异”的“正式组织”，因为它的母体——上海基督教青年会自身就不属于体制内的“正式组织”。罗山会馆之所以成功，主要原因在于浦东新区政府选择了一个与旧体制差异最大的体制外的非盈利组织——上海青年会。这种“远邻效应”最可能将异质性因素直接导入体制改革，从而创造出新的社会非盈利组织。
而文昌慈善会属于何种组织，就需要进行组织分析了。分析的指向在于组织特性是否与“正式组织”具有同质性。沿用沈原对于中国青少年发展基金会作体制依赖分析的五项指标，即体制等级依赖、组织架构依赖、运作网络依赖、产权依赖、信任依赖对于文昌慈善会做分析（分析过程略），都证明文昌慈善会不仅在“形”是“社团法人”，而且在“质”上，即组织的结构和性质上也与传统体制有本质区别，不是“形同质异”，而是一个社会化程度比较高的群众团体。
3.从“形同质异”到“形质统一”
目前中国社区中充斥着大量的“形同质异”的“社区非盈利组织”，有的是政府化的“社区服务中心”，有的是私营化的社区老人院，从他们的“形”看，或是民办非企业单位、或是社团法人，但是，他们的“质”，却与这些非政府非盈利的组织名称大不相符，他们或是假公以营私，假非盈利以盈利，或是固守传统的体制内的组织和工作方式，完全摒弃市场机制。前者将自己混同于企业，后者将自己混同于政府。由这样的组织来担负社区公共服务的任务，可以想见，其后果必然导致社区生活中显而易见的悖论——社区服务的走向与组织所标榜的目标的背离。
要扭转这种名不符实的现状，从“形同质异”到“形质统一”，必须借鉴本土经验，看别人是怎么将异质性制度因素导入社区，建立像罗山会馆和文昌慈善会那样名副其实的社区非盈利组织。
上海和广州的经验，显示了两种导入方式：（1）依靠体制外的优秀非盈利组织，在托管社区公共设施中孵化新的非盈利组织——罗山会馆的模式；（2）以海内外交往、请海外非盈利组织到社区办服务等多种方式进行组织学习，在模仿中创出新的非盈利组织——文昌慈善会的模式。
这两种模式的共同条件，是政府行政机构给任务——托管社区公共设施、组织社区公众募捐；给政策——帮助解决公共服务的融资问题、进行评估和财务监督；给空间。当然，罗山会馆和文昌慈善会之所以成功，还有一个重要原因，就是来自直接上级部门的政府主要领导干部的一贯支持。在政府关于社区的创新性决策中，决定政府决策行为的个人权威要素大于组织权威，这在中国社会转型中是一个不可忽视的积极因素。尤其是当着这种个人权威与“远邻效应”结合，往往产生出新的异质性因素。上海与广州的经验都证明了这一点。在社会创新的阶段，领袖人物往往起着关键的作用。
这是一种社会创新时期的“供求理论”模型，即“经济（社会）企业家和政治企业家都想推行自己的产品、服务和计划，而顾客和选民为解决他们感受到的困难寻找方法”，在这期间，我们看到了“选择创新的尝试和失误并存的长期过程”。
只是，当着创新的制度或秩序不断确立，个人权威与组织权威的关系就需要有意识地调整，尤其以个人权威促成非盈利组织权威的建立，对于推进非盈利组织的发展和进步大有助益。
结语
社区公共服务是以社区为单位提供的社会公共服务，广义的社区公共服务可以包含社区福利服务。提出社区公共服务的概念首先是为正本清源，将私人性质的小商品服务从社区服务中分离出去，明确公共服务与私人服务的不同性质、不同的投入机制和运行机制。社区公共服务与其他社会服务一样，其发展前景是将提供者与生产者分离。政府作为提供者，除承担社区规划的责任外，需要着力解决社区公共服务融资和成本补偿的政策问题，而将具体的服务生产委托给社区的非盈利组织承担。社区公共服务的投入主体首先是各级政府，而不是社会力量，这一点无疑义。不过，单以政府有限的资源和财力，越来越难以面对社会无限的需求，政府投入什么？怎样投入才能既尽到责任，又具有效率，而且还不会损害社会资源投入的效果？政府的资金主要是用于建高楼、建网络中心，还是支持社区非盈利组织生产社区公共服务，哪一种用法更具社会效益，这些问题尚待进一步深入探讨。
社区公共服务的发展，对现行的社区建设思路提出了挑战。社区建设到底是继续沿着强化社区行政组织的道路前进，还是转到以满足社区公共服务需求为核心内容的组织、制度、体系和社区公共意识培育的道路上来。这显然是完全不同的两种思路。社区建设在实质上是一个社区成员参与和共享的社区发展过程，其发展的要素不仅有社区成员（居民与驻区单位）、各类组织（分布在社区内外）、社区公共设施、公共项目等物质性因素，还有包括社区投入体制、社区运行机制、社区管理体系、社区公共意识和社区认同意识等上层建筑和意识形态因素。而能将这些要素整合起来，通过共同行为增强社区凝聚力的社区工作，就是社区公共服务。
如何从社区建设这个整体出发，制定发展社区公共服务和社区组织建设的原则、方式、工作的优先次序、度量效果的方法，应该是社会政策研究界需要承担的责任。其中，无论从国际经验还是中国现实国情的需要，优先发展社区非盈利组织尤其是承担社区公共服务生产的非盈利组织，以替代社区行政组织的直接服务功能，应属推进社区行政体制改革的主要举措。
社区公共服务的研究，在适应国际社会政府治道变革的变革趋势，促进中国社区的行政体制改革；在强化对社区非盈利组织的培育，推动社区建设朝向提高公共服务供给的质和量的方向；在动员社区居民的参与意识，走向群众自治；在改变传统的公共经济组织方式，建立混合经济的公共服务产业等等方面，都具有现实和长远的意义 |
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