山东大学哲学与社会发展学院社会工作系教授,博士

20世纪80年代末以来,城市社区服务取得明显进展。社区服务中心、社区卫生中心和文化设施数量增多,社区服务领域不断扩大深化,取得明显成绩。不同于发达国家的“社区照顾”、“社区社会工作”。,现阶段城市社区服务主要是政府领导的社区组织(街道办事处和居民委员会)所开展的居民自助互助活动和市场导向的经营型服务,政府部门对不同性质的商业服务与社会服务还缺乏严格的分类操作。但社区毕竟成为社会服务和生活福利渐进积累的重要领域。

一、城市社区服务的发展成就和特点

社区服务是在政府民政部门“社会福利社会化”方针指导下出现的。一般认为,城市社区服务开始于1987年7月民政部在武汉召开的城市社区服务座谈会。在这次会议上,“明确了社区服务的内容和任务”,规定了社区服务和民政部门的关系[1]。向市场经济转变中的效率优先原则和生产组织重构,导致社会成员之间收入差距加大,民政救济对象生活相对贫困;而追求经济效益、忽视社会互助的价值取向和各级财政比较紧张的困难,迫使民政部门通过发展社区服务业来解决所面临的问题。主要出路是通过社区服务业扩大就业, 推动城市低收入居民的自救自助;动员城市街道、居委会基层组织利用街居公共资源发展第三产业包括福利性项目,为有困难的家庭或居民提供社会救助。

社区服务业的普及推广还是在1993年8月民政部、国家计委、体改委、财政部等14个政府部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》之后。这个文件是“民政部在全国倡导开展社区服务以来的第一个政策性文件”[2]。它的重要性在于,将发展社区服务上升为国家方针,并在计划财政、银行信贷、税收、城建等方面提出了对社区服务业的优惠政策。5关于加快发展社区服务业的意见6颁行后,社区服务业在经济相对发达、人口较为集中的东部沿海省市有较快发展。当然要看到,社区服务业的较大扩展尤其是便民利民生活服务项目的增加,在很大程度上是农村流动人口涌入的结果,是在市场机构自发推动下产生的政府发展社区服务的政策顺应了市场经济转型的趋势。尽管大部分地区与中小城市没有打。社区服务。旗号,并不意味着其小型或个体服务业没有发展。1995年12月,民政部印发了5全国社区服务示范城区标准6。这个文件对社区服务示范区的目标、组织管理、政策扶持和资金来源、服务内容、设施建设、服务队伍和社会经济效益指标做出明确规定,标志社区服务政策达到一个前所未有的高度。

近十多年来城市社区服务事业发展的主要成果则体现在以下几个方面:第一,促进了基层政府机构服务职能的转化,政府部门陆续建立了一些社区服务中心和少量专项的公益性服务项目或设施,在基层政府的区和街道机构日常工作中社会服务性工作的比重有所增长;第二,推动了小型服务业与市场经济的并轨,一些原来由政府民政部门控制的服务领域(养老、残疾人服务等)和单位企业的后勤服务设施开始向社会化经营转变,许多私人或个体户举办的服务项目逐步从民政部门划定的。社区服务业。分离,进入商业领域;第三带动了社区服务队伍的产生与发展,虽然这支社区服务队伍的专业化、规范化程度远达不到发达国家的水平,但毕竟开始提供多样化的社会服务第四,启动了永久性社区服务设施或项目的建设尤其是区和街道两级社区服务中心的建设以及“110报警服务台电话”、各类“热线”等公益性信息服务取得明显进展。

不同于发达国家的“社区照顾”、“社区社会工作”,中国城市中的社区服务是在政府倡导下,以街道办事处和居民委员会为依托、以居民生活服务业为主要内容的自助互助活动。以市场力量推动经营型服务的扩展是这个时期社区服务的主要特征。甚至现在还有一种流行的观点,认为社区服务应当是城市经济发展的重要增长点,要遵循市场优胜劣汰原则运作[3],而没有认识到社区公共服务是。市场失灵。条件下进行合理收入再分配、提供社会公共支持的替代性途径。在各类。社区服务中。,政府所承担的福利性服务的对象覆盖面很小,甚至只具有象征意义;长期以来大多数居民已经习惯于依靠个人节俭储蓄或亲属网解决生活困难,并没有从特殊福利和基本权利的概念理解社区服务;目前社会政策的主导价值目标是“效率优先、兼顾公平“,没有形成一种“以公平为基础,以效率为导向”的经济与社会发展机制,其中对占城市人口1/5的流动农民工的社区服务尤为滞后。

中国大中城市的各类社区服务设施和便民利民网点日益增加,却没有形成社会救助、福利服务和商业服务分类操作。据笔者对山东省部分城市一些成为。社会福利社会化。典型的社区服务机构的调查,发现这类机构还没有被培育为真正的公办、民办或“官助民办”非营利服务机构,尤其没有发现类似上海、天津、广州等地一些比较典型的社区公共服务机构或确定了“非营利”理念、运作规范的民间社会服务机构。有关部门的政策制订者和管理者常常把为私人服务的市场产业与公共服务产业混为一谈,把市场等价交换原则与公共产业谁受益谁付费、成本分摊的原则混为一谈。突出的问题是没有对主要服务项目进行微利、持平差额补贴、全额补贴等类别分解,没有形成政府部门和社会单位资金投入机制。社会公众能公正地接受市场化服务,但不会认同商业化为主要特征的“社区服务”或“社会福利”。

二、社区服务与社区公共服务

开展社区服务的十几年中,一直没有对“社区服务”的内涵形成统一规范。政府文件、会议讲话和实践操作中的。社区服务。概念并不一致,政府部门和研究者对社区服务的对象、性质等存在不少争议。在理念上,社区服务被界定为社会保障制度的组成部分或社会福利工作,但在实际操作中它更多地具有商业性服务和社区成员互助活动的性质。

民政部长多吉才让在1994年提出“社区服务业,既是一项不以盈利为主要目的的专业性社会服务事业,又是一项特殊的产业,其特殊性就在于它是属于社会工作的范畴,具有福利属性”[2]。多吉才让强调社区服务的“福利性”,主要是从民政部门的救助工作宗旨出发,针对5关于加快发展社区服务业的意见6颁发后地方政府背离社区服务的最初设计,大搞经营性服务而言的。然而,尽管这种狭义界定反映了社区服务的实质或未来发展方向,却不能代表政府所倡导的“社区服务”的客观现状。以上反映学科内涵的“理论定义”来自社会工作教科书或福利国家的作法,而占据转型时期城市社区服务主流的“实践定义”则是各级地方政府所赋予社区服务的定义。

根据民政部、国家计委等14部委5关于加快发展社区服务业的意见6,。社区服务业是在政府倡导下,为满足社会成员多种需求,以街道、镇和居委会和社区组织为依托,具有社会福利性的居民服务业。社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成,是社会保障体系和社会化服务体系的一个重要行业。[2]。1999年,主管社区服务和建设的民政部副部长李宝库指出,城市社区服务的内容包括:(1)向残疾人、老年人、优抚对象和社会困难群体的福利性服务;(2)面向全体社区成员的便民利民服务;(3)面向属地单位的社会化服务[4]。到2000年12月,由中共中央办公厅、国务院办公厅转发的5民政部关于在全国推进城市社区建设的意见6,将社区服务的主要内容规定为4项,即面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务;面向社区居民的便民利民服务;面向社区单位的社会化服务;面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。

然而,在大部分人心目中的社区服务还是一个广义概念,其服务对象是社区居民,而不是特定群体;其内容主要是基本生活服务(包括精神文化需求),而不是特殊照顾服务;其性质是商业半商业化服务(带有公益性质),而不是救助型和发展型的福利性服务。各级地方政府包括其基层派出机构)))街道办事处发展社区服务的工作重点则不在福利性服务,而在于发展辖区第三产业,社区服务不过是社区经济的潜台词而已。无论是民政部门,还是各级城市政府大都主张社区服务的产业化和社会化,一直把社区服务推向市场或商业领域。在以“一切以经济建设为中心”、“一把手抓经济”的方针下,地方政府主要重视的是社区经济,或体现社区经济发展的社区服务业发展。一些地方政府部门发现可以利用国家发展社区服务的优惠政策发展第三产业,扩大地方税源经济和人口就业。从社区服务发展的两项主要指标——社区服务设施与便民利民网点来看,其性质主要是商业服务,也有一些项目具有低偿互助服务性质,但福利性服务或无偿服务项目极少。一些学者认为:政府并没有相应地将企业非经济职能外移后通过纳税的增加而转移给政府的财政收益以增加社会福利和服务开支的方式返还社会,而是希望以“社会福利社会化”、“社区服务产业化”的方式,通过社区至少部分地接替从“单位”中分离出去的社会职能;因此导致了社区服务发展的商业化机制和“社会福利社会化”过程的资金不进程缓慢,最终使其难以发挥正常的福利功能[社区服务面临的主要难题之一是没有固定的政财政拨款,需要靠自身经营维持,难以提供福利或公益性服务。

根据社会工作学科定义,社会服务通常指会工作服务,属于公共福利性服务[6]。Gage加大英语词典将“社会服务”简单地解释为“社会工作”[7]。由此而言,社区服务便是以社区为基础社会工作服务。有些学者从学科定义出发,对市社区服务商业化和产业化政策提出疑问,认社区服务。只应当包括其中的福利性服务,而不括商业化服务。对社区服务的合理定义是:-在府的支持下,通过调动社区内外的各种资源而行的福利性服务。.这一定义的实质是强调,在场经济条件下,社区服务仍然应该是一种福利的服务活动”[8]

为了厘清政府部门和商业机构在推行“社区服务”中缺乏现代福利理念和分类操作原则的状况,最近国内学者依据已有的公共(产品)服务理论,提出了。社区公共服务。概念[9],以区别于中国。社区服务。过程中的商业性、非公共性和个人生活服务。社区公共服务取社会公共服务的广泛定义,而将具有社会导向的个人服务和私人服务剔除在社区公共服务之外,突显了需要强化的为社区居民所共用的那部分服务。“社区公共服务”一词是针对“社会福利社会化”过程中的混乱状态而提出的,旨在与普通实践意义上的“社区服务”相区别。

三、社区公共服务的发展目标

在发达国家,社区公共服务是社会福利制度的一种补充或一种特殊形式,它是在政府部门与社区组织广泛合作基础上实现的。国际通行的社会服务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务部分组成。其中,福利服务的内涵一般是指以服务形态提供的社会福利;社会公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务;具有社会导向的公民个人服务,是指为满足公民个人带有普遍性需求的、且可能以社会化方式提供的服务,例如心理治疗、职业咨询、家务服务、身心保健等。社会福利服务和社会化的私人服务的服务对象都是个人,而公共服务的对象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。今后中国城市社区服务发展的方向也将是逐步向福利型、救助型和文化教育性服务转移,把社区服务业与社会保障和福利制度结合起来,建立社会化的社区公共服务体系。虽然“社区公共服务”的新命题在中国社区建设实践中还没有取得共识,但当前结合市场经济改革和社会福利体制形成,社区服务事业已经出现了新的深化发展趋向。2002年,北京市和上海市政府部门在推进社区服务和社区建设过程中提出“完善社区公共服务设施”、“增强社区公共服务功能”等任务;上海市开始将部分“星光老人之家”交由社区老人协会来管理;辽宁省大连市、江苏省无锡市出现由低保对象组建的“社区公共服务站”。虽然目前“社区公共服务”还不是政府部门的一个明确的政策概念,自发形成的“社区公共服务站”也不是成熟的公共服务机构,但预示着“社区公共服务”正在经受社会实践的洗礼和孕育。日前,中国政府制定“加快建立公共财政体制”的计划,提出规范政府收入分配秩序,减轻企业和社会的负担,加大对教育、卫生、公共安全、社会保障、生态环境建设等公共需要的投入力度。新的公共财政体制将为社区公共服务提供了新的运行条件。

推出社区公共服务的新理念、新方针,是社区服务和社区建设能否有突破、上台阶的关键。发展社区公共服务,首先要培育“准市场机制”,强化政府的服务职能。所谓社区服务中的“准市场机制”,指社区服务机构在某些方面体现市场机制但基本不以市场机制运行[1。]。如果没有众多自主发展的社区服务组织来承接政府部门的大量社会服务工作,社会管理权力只在政府不同部门或层级中“条块”转移或“上下”放收,政府机构改革和职能转变便无从实现。同样,政府部门不倡导非营利理念,培育准市场机制,也无法完成政企分开,凸现自身的服务职能,深化机构改革。

针对时代发展的要求,各级政府部门要有意识地调整社区建设的工作方针,通过培育社区组织来达到社区能力建设。如有些城市社区服务业的基本方针是“政府引导、社会兴办、市场运作、企业管理”。这些方针有其明显缺陷,给人的印象是政府部门避开承担社区服务的直接责任。从目前情况来看,可改为。“政府支持、社会兴办、市场运作、企业管理”。政府部门应有计划地将部分国家、集体、单位或个人资产转化为社区公共资产如将街道社区服务中心由街道办事处单位资产转化为社区公共财产,将社区服务中心培育为提供公共服务的社区法人组织(如“民办非企业”等)让社区(街道)居民代表大会成为社会服务中心等社区公共财产的最高管理机构。培育社区服务组织和社区公共资产、发展社区公共服务应当是城市社区建设制度创新的一个基本生长点。

在推动社区服务过程中,要确立“三头并进”模式。根据分类操作原则,将市场导向的“社会服务”、政府部门主办的示范性“福利服务”、社会团体在政府支持下兴办的非营利性公共服务并举。目前国内对“社区服务”内涵有着不同看法,实际运作中的社区服务主导模式是商业服务或市场服务,并不是福利服务和公共服务。然而,无论是民政部主管部门还是学术界都会首先认定“社会服务”或“社区服务”是以“福利服务”、“公共服务”为主要特征的服务形态,其次也不否定包含“私人商业性服务”(有争议)或混合服务形态。因此,以市场为主导的社区服务模式明显不符合社区服务的本质要求。政府对市场导向的社会服务要采取“一手放”政策,对本身承担的福利性服务要“一手抓”,而对非营利组织或“第三部门”的社会服务要“一手促”。现阶段城市社区服务上层次、上档次的关键,不在于对市场导向的商业性服务的“一手放”政策,而在对非营利性社区服务的“一手促”推动。

培育“准市场机制”要注重发挥社区民间服务组织的作用,增强社区自身能力建设。社区民间服务组织或中介组织,具有独立的法人地位,而不是隶属于政府部门的一级行政组织;它与企业组织的根本区别在于非营利性,即不以追求利润最大化为目标,而以追求社会效益、提供公益性服务为目标。如何引导在社区公共服务中发挥骨干作用的“民办非企业”机构,明确和坚持非营利原则是涉及社区公共服务方向的根本问题。城市社区中的各类群众组织大量存在。具有社团组织性质的有:地方行业协会、老年协会、社区残联、社区体协、社区志愿者协会、社区联谊会、社区科普协会等。属于民办非企业单位的有:社区服务中心(站)、社区医疗站(所、院)、社区幼儿园、社区艺术团、社区(市民)学院(校)、社区俱乐部、社区(信息、婚姻、职业)中介所,社区图书室(馆)、社区敬老(养老、托老)院(所)等。对于一些有较好基础的民营服务机构,可加强其组织机制培育(如依法登记、私人财产与团体法人财产分离、理事会制度等),使它们成为城市社区公共服务的“亮点”。