一、我国能否建成全社会的保障系统

世界上最早出现全社会保障的成功范例，是1948年前后在英国和瑞典建成的。这两个国家本着“普遍性和统一性”的原则，建成了对所有公民进行保障的社会保障体系。这个保障体系主要由三大部分组成：即全民医疗、社会保险和社会服务。全民医疗的费用主要由国家负担，不但包括农民在内，甚至还包括在其本土居住一年以上的外国人。社会保险和社会服务主要是发放退休金、失业救济和家庭补贴。至此，英瑞两国建成了在世界上程度最高的社会保障体系，号称国民“从摇篮到坟墓”全面享受保障的“福利国家”。

我国能否也像这些西方国家一样,建成全社会的保障系统呢?回答应该是肯定的。根据“中华人民共和国宪法” 第二章中“公民的基本权利和义务”第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”

一切法律都是根据基本法衍生的，如果出台全社会保障法的话，就应该包括所有公民。这就是说，在社会保障这个问题上，所有公民，也同样都有享受的权利，都有参加的权利，这实际上也是我国宪法已经体现了的“普遍性和统一性”的原则。随着经济发展和和谐社会的建立，我国迟早要实现全民的社会保障。所以，全社会保障，不止是西方社会才有的奢侈品，在我国也不是部分群体、部分阶层才可以有；部分群体、部分阶层不可以有。更具体地说，也不是非得城镇居民才可以有，企业职工才可以有，而8亿农民就不应该有。如果这样做，就违背了宪法对公民权利的基本规定和基本呵护。现阶段只有城镇和企业职工才有社会保障的这种状态，无疑问是不符合宪法要求的。作为法治国家来说，这种情况必须革除。

我国有13亿人口，目前已经在原来没有问津的领域，即农村，开始了社会保障的试点。有条件的地方，已经率先建起了社会保障项目。理论上，我国可以取消农民和职工的差别，不仅是名号和身份的差别，而且在所有制和收入分配形式上，也会发生根本的转变；在城镇和乡村户口的差别上，也会发生转变；同样的天空，同样的阳光下，由于出生于城乡的不同（有资料证明，这种差别在生活水平上差别竟然有6倍之大）而造成生活质量的重大差异，也应该消除。不消除这些只对农民不利的单方向差异，就会严重障碍社会的进步和发展。现在，党中央提出建设和谐社会和小康社会，就是要消除这些差异，这在我国社会发展的进程上也是无庸置疑的。

二、我国社会保障形势的变迁、演变以及目前所处在的状态

1．我国社会保障形势的变迁和演变

从时间上分，新中国成立到现在，社会保障的演变，可以说大致经历了三个阶段。第一个阶段是人民公社阶段，即1958年从大跃进开始建立人民公社初级公有制开始到1978年12月十一届三中全会以前的时间。这期间我国形成了初级的但却是很宽覆盖面的社会保障体制：其基本特征是，劳动收入差别小，义务教育包括免费到高中、大学；公费医疗、劳保、五保、救济非常全面，相对来说是比较好的。即使能力差的人，也能够获得可以生存的待遇。——这一段的社会形态，也被通称为大锅饭时代。

我国在十一届三中全会确立改革开放的国策以来，经济取得了突飞猛进的发展。因此1980年是我国社会保障制度正式转变的开始年，即由一个不太完善、不太充实、低水平的、但相当于全社会的社会保障形态，开始向逐渐停止方向转变。1980年9月，中共中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定了包产到户的社会主义性质。到1983年初，农村家庭承包责任制在全国范围内全面推广，原来较低水平社会的社会保障逐渐弱化。随之而来的是新的社会保障过渡期的开始。过渡期的特征是，旧的社会保障体系逐渐萎缩和停止，新的完整的社会保障体系还没有建立起来。——这一段的历程应该是1980年到1997年的时间。从1997年国发〔1997〕26号文件《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》开始，才算新体系社会保障建立的开始。再其后，就是国家出台一系列社会保障措施和政策的近十几年的状态；这就是通称的“我国社会保障建立才十几年”的说法。但实际上与建立全社会保障体系相比，这十几年也仅仅算是我国社会保障制度的开始初建时期，或者在城镇试点时期。——只有到将来完全建成全社会的保障体系，这个过渡阶段才算完成。

回顾这一段历史，我们可以总结的经验和教训是：过度社会保障不行，没有社会保障更不行。过度社会保障的负面效应，是在很长一段时间严重地拖累了社会的发展，平均主义、大锅饭使社会福利相对过高，竞争力下降，造成社会活力下降，以至给我国的这种社会主义制度带来了危机，最终使世界和中国自己开始对这种平均主义的社会制度提出了质疑。于是80年代开始检讨，认为我国还没有达到那样高的社会水平，即人的觉悟和物质财富还没有达到能够享受此种待遇的程度，因此社会制度还要往前退一退：我国还处在社会主义过程的初级阶段，还需要改革，还需要竞争。回顾历史，从另一个角度来说，这不也是涉及以社会保障为核心的一场改革吗？

其后的教训是：社会活力的突然爆发，人民从改革开放中得到了实惠，工人收入增加，农民收成增加。——因为大家在收入高增长期，还没有普遍受到没有社会保障的影响。1980年——1997年，是改革带来的社会活力，冲淡了没有社会保障的危险。但到了1997年亚洲金融危机之后，中国也同样受到波及，企业效益下滑，经济增长受到阻滞，劳动力相对过剩，社会保障问题开始显现。——这时，我们又深刻地感受到，没有社会保障更不行。

这20年社会保障经历了从有到无，再从无到有的曲折变化，这段历程教会我们如何正确认识社会保障的问题。但是，现在人们是否已经完全上升到国家长治久安的战略高度上来认识社会保障事业了呢，我们还不能过早下此结论。

到了2000年世纪只交，随着竞争为主的社会形态的继续发展，经济虽然发展很快，但竞争的负面问题却日渐严重，那就是贫富差距拉大，失业就业困难，养老医疗的费用提高，——这些实际上涉及每个公民的公共问题，已经发展到严重影响社会的继续发展和改革的进行。

2．我国社会保障目前所处在的状态

从下表可以看出我国的人口就业现状和构成比例。我国的全部经济活动人口呈逐年增加趋势，但2003年已经达到7.6亿人（表一）；城乡就业比例分别为34%和66%。

表一  2000年-2003年就 业 基 本 情 况

图一  城乡就业人员比例

我国养老形势也越来越紧迫，2000年我国人均GDP达到1000美元时，65岁以上老年人口占总人口的比例达到了7%，表明社会人口年龄结构已经进入老年型。有预测表明，2020年全面小康社会建成，人均GDP达到3000美元时，老年人口比例将上升到12%，高出世界平均水平3个百分点，开始步入老龄化严重阶段；到2050年，老年人口比例最高峰值可上升到23%左右，高出世界平均水平7个百分点、发展中国家9个百分点，步入超高老龄化国家行列。随着 “未富先老”时代的到来,社会抚养比转而上升,“人口负债”期便会接踵而至。就65岁以上老年人口抚养比而言，在过去的10多年中已从1990年的8.4%上升到2003年的12%；未来更呈累进攀升之势：2020年可升至17.4%，2030年可升至24.1%，2040年可升至34.9%，2050年达到最高峰值时可升至36.6%。这些变化，也同样会为社会保障增加负担。

3．我国距离全社会保障还有多远

我们可以测算，将来实际实施的全社会保障系统，如果以经济活动人口数量为基数建立失业保障和养老保障体制，以全民为基数建立医疗保障体制的方案施行的话，看看现在的保障体制与全社会保障体制的差距有多大。根据统计资料，2004年经济活动人口8.6亿人，其中0-14岁人口2.6亿；15-64岁人口8.6亿，65岁以上人口1个亿；平均水平的总抚养比40.54%；少年儿童抚养比28.58%。城镇人口比重是40.53%，乡村人口比重是59.47%。

2004年底，全国实际参加保障的人数是：参加基本养老保险的人数1.6亿人，参加失业保险的人数1.1亿人，参加医疗保险的人数0.8亿职工和0.3亿离退人员，合计1.1亿人。这样，参加基本养老保险覆盖率为22%，参加失业保险覆盖率14%，参加医疗保险覆盖率14%；也就是说，我国现阶段的养老失业的保障程度，只是全社会保障的五分之一多一点的程度,即五个有劳动能力的人当中，只有一个劳动者参加了养老保险；失业保险的保障覆盖程度和医疗保险覆盖程度也就是七分之一，也就是七个人中只有一人参加了失业保障和医疗保障。

依据以上数据可以计算出，全社会参加保险人员的养老金领取人员的覆盖率为 38.6%；2003年城镇登记失业人数800万人，实际全年发放失业保险金人数741.6万人；全社会所有经济活动人口皆应该参加此项保险的话,则目前此项保险的覆盖率仅为0.1%。这是10年的成度，如果按这样的速度，显然是不行的。 由此可以看出，我国离全社会保障的差距是非常大的。完全按以前的经验和模式，恐怕走不通，必须另外探索新的办法。

三、过渡时期怎么办

应该说我们现在做的保障工作，如果不随着经济的发展及时展开的话，那么我们只是在做少数人的工作，这不符合“普遍性和统一性”原则，也不符合宪法对公民权利的平等对待的原则。

毕竟，我国的社会保障问题，由于历史的原因，是从城镇居民和职工开始的，对广大农民还没有考虑，但随着社会进步，国家对和谐社会和小康社会的建立，就要解决农民的社会保障问题。我们可以看到，农民没有社会保障也是农民困难的主要因素之一，随着经济发展，社会现代化的收益也要惠及农民，其中就包括建立相应的社会保障体制。

根据以上的形势分析，要建成全社会保障体系，当然是任重道远，目前这种农村人口基本没有、城镇人口才有（也不是全有）的社会保障形态，肯定还会继续存在一段时间。那么，在这样过渡时期的社会保障怎么办？应该怎样解决？建议采取综合措施和分步骤实施的方案。

1．加强和深化改革，提高社会活力，仍然是解决我国建成全社会保障过渡时期最基本的社会保障

采取综合措施，在过渡时期，首要任务是通过深化改革来提高社会活力，使城镇和乡村的经济活动人口大大增加就业的可能，这样他们才能够获得收入和提高收入水平。

统计资料显示，城乡差距1986年以来逐年扩大，城乡差距在2000年达到2.79倍，2001年为2.91倍。更重要的是，由于农民基本上不享受政府提供的社会保障，而城镇居民享受了各种福利和补贴（每年人均约3000多元），如加上社会保障中的福利和补贴，实际的城乡收入平均差距在6倍上下。有数据显示，2002年以后，农村居民的非农收入超过务农收入。是改革开放激发的社会活力，不但增加了城镇人口的就业机会，也给广大农民提供了大量就业机会。所以，必须通过深化改革来不断提高社会活力。提高社会活力，就会增加就业机会；这种方法，仍然是城镇和乡村经济活动人口最主要最可靠的保障，是其自己完成的“社会保障”，即“有业有地就是保障”的这种古老观念下的保障，以此作为暂时缓冲社会压力的应急手段。

2．建立全面社会保障，要改革老模式，探索新办法，分步骤积极实施的方针

在此基础上，才能够具备建立社会保障制度的基础和条件，使得人民有财力建立和补充社会保障；而对目前还没有任何社会保障的人群来说，提高社会活力，还可以按照我国传统的抚养关系，由经济活动人口抚养其失去经济活动能力的亲属，这样也能够解决一大部分问题。其次，一定先抓好弱势群体的社会保障问题，养老问题，就学问题，就业问题，这样又解决一大部分。然后再及时地补充财力，逐渐建成全社会社会保障体系。

所谓分步骤积极实施的方案，就是要及时建立起一个能够正常运转的机制，第一，继续扩大征缴面。所谓扩大征缴面就是把征缴的覆盖面从原来的公有制经济扩大到各种所有制经济。提高缴费率，就是现在还有一部分企业由于种种原因还没有缴的，要督促它来缴。第二，加强法制建设，建立社会保险法。第三，要改革老模式，探索新办法，分步骤积极实施的方针。尽快将社保试点经验全面推开。通过这些工作，在中短期内尽快在我国家建立起符合我国国情的社会保险体系。

3．对服务体系进行深化改革

这里指的社会服务体系是指卫生、医疗等涉及为人服务的系统。社会服务体系是和全社会保障密切相关、紧密相连的实行部门，全社会保障的资金入口是国家、个人和社会，但出口有大部分会通过社会服务体系实现。社会服务体系相当于出口的闸门。如果这个闸门不管好，社会保障必将变成无底洞，所以必须对服务体系进行必要的改革。

服务体系也是市场经济条件的必要保证，社会每个人都要接受服务体系服务，具体的讲，没有谁可以不接受教育体系的教育，没有谁可以不接受医疗体系的医疗。服务体系是社会保障的执行和实现环节，社会保障也不仅是筹集了钱就完成了，很大部分最后要交给服务体系来最后完成。但现在的情况是，服务体系一方面享受着国家事业性拨款，另一方面进行垄断市场经营的趋向越来越严重，实际上吃掉了大部分社会保障费用，造成了社会保障费用的无谓流失。（比如，医疗过程无用的附加检查项目大量增加，医药在流通环节加价过高，诊断过程无谓地繁杂化、高价教育成了好听不好用的摆设，都是近年来老百姓深恶痛绝的行业痼疾）。长期下去，不但造成服务体系产生大批懒汉，影响医疗教育事业本身的发展，也严重阻碍社会保障的建立和正常发展。所以服务体系既享受事业化待遇又从事市场化经营的方式应该引起足够的重视并应该及时进行整顿和深化改革。

总之，社会保障事业是社会主义市场经济的一个重要组成部分，是社会发展的必要投入，是社会发展的基本成本。没有一个完善的社会保障体系，社会主义市场经济就没有办法全面进步。实现全社会保障事业是利国利民的伟大工程，是实现社会和谐的必经之路。社会保障工作关系广大劳动者的切身利益，要建立起全社会保障体系是一个长期的、艰苦的工作。