摘  要：随着空间在现代社会中扮演日趋重要的作用，空间治理逐渐成为理论和实践领域关注的焦点。不同学科对空间治理的解读丰富了理论内涵，但概念的纷繁芜杂不利于理论研究的纵深推进，故而发掘“空间治理”的核心意涵，梳理空间理论的逻辑进程及其对治理实践的变革，具有重要的理论现实意义。前人对空间的哲学思辨与科学认知，为理解空间提供了认识论基础和方法论指引。社会科学领域的“空间转向”为空间治理的产生奠定了实践基础。空间与治理二者呈现相互依赖、彼此促进的关系，空间塑造治理，治理重构空间。在空间与治理的互构过程中，空间的平衡发展与空间正义的实现是空间治理的价值目标与终极意义。

关键词：空间治理；空间转向；社会空间；空间正义；属地管理

一、引言

在现代社会，空间扮演着日趋重要的作用。如福柯（Michel Foucault）所言：“当今的时代或许应是空间的纪元。”相应地，空间治理逐渐成为公共政策的焦点议题。2015年，党的十八届五中全会提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”；2016年，“十三五”规划纲要提出“建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”；2019年，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”。一系列顶层政策的出台在实践层面强化了空间治理在国家战略中的重要性，并使之成为国家治理体系的有机组成部分。

学术界对空间治理也给予了高度的关注。对空间问题的研究，传统上属于地理学和建筑学的范畴，自上个世纪70年代以来，空间研究开始超越地理学和建筑学的既定范围，成为社会学、政治学、经济学、心理学、文学、美学等诸多学科共同关注的议题。空间治理研究同样关涉诸多学科，不同领域的学者从各自的学科背景与学科视角对其进行理论阐述，因而对空间治理的解释呈现出较大的学科差异与分野。比如有学者认为，空间治理是对城乡空间资源和要素使用、收益、分配的系统协调过程，也是以空间为平台进行利益博弈形成的治理结构，城市规划本质上就是空间治理；有学者则认为，空间治理是以超越国家为中心的治理体系来实现良好空间秩序的建设，以达到国家治理现代化的目标，空间治理实际上是国家治理的空间建构；等等。

不同学科的多维阐释，有助于丰富空间治理的理论内涵，深化对空间治理理论体系的认识，但是，基本概念的纷繁芜杂也制造了不同学科之间进行学术对话的障碍，不利于这一理论体系的累积性发展。对基本概念的理解何以会出现明显的差异？一个很重要的原因，就在于人们更多地是在“使用”这一概念，而不是在“理解”它。所谓“使用”，意指使用者依据自身需要，设置某种语境，或者设定某种视角，相对权宜地“拿来就用”，而缺乏对这一概念本身的一般性阐释，造成了其使用上的多义性与模糊性。本文旨在发掘“空间治理”这一基本概念的核心意涵，梳理空间理论的逻辑进程及其对治理实践的变革意义，以期为进一步的学术探讨搭建基础平台，借用哈维（David Harvey）的话来说，“既然对它的使用是如此混乱，那我也希望能借此机会驱散各种错误表达所制造的迷雾”。

二、什么是空间？

空间对治理，不仅起着修饰的作用，也起着限定的作用。因而，要回答“什么是空间治理”，首先要对作为其前缀的“空间”一词有一个恰当的理解。对于大多数人来说，空间首先是一种日常体验，这种体验，大致有三种情形：一是对位置或场所的体验，即某物总是存在于某个地方；二是对虚空的体验，既某种“空置”或“空无一物”的状态；三是对物体广延性的体验，即某物总是具有长宽高的属性。但是，有空间体验，并不等于把握了空间概念。如彭茨（Francois Penz）所言：“每个人都体验过空间……每个人都熟悉它，但真正要去分析它时，却茫然了。”人们为什么会感到茫然？首先是因为空间本身的复杂性，从较小尺度的建筑空间到广袤无垠的宇宙空间，从相对空间到绝对空间，从作为绝对形式的虚空到作为物自体的空间，无不被纳入空间的范畴，因而空间一词“具有多重的、有时甚至是矛盾的含义”；其次，空间的复杂性不仅来自于其自身，更来自于附加在其上的种种东西，“我们认真审视它时，它就突然变成了政治空间、社会空间、经济空间、抽象空间、反空间（subversive space）、病理学空间或潜在空间（potential space）”。因而，对空间的理解，往往不能脱离其语境而得到确切的理解，而要厘清附着在其上的种种含义，更重要的是，有必要直面“空间”本身，厘清其一般性蕴涵。

如果我们撇开各种具体的情形（如城市空间、网络空间等）而回归空间本身的一般性蕴涵，可以发现，人类对空间的认识，大体经历了三个阶段：古代对空间的思辨阐释、近代对空间的科学认知和现代对空间理解的社会建构。虽然我们区分出三个认识阶段，且这三者呈现出一种依次递进的历时性关系，但在很大程度上，我们对空间的这三种认识，又表现为一种共时性关系，即今天的人们在讨论空间的蕴涵时，既有侧重于探讨其哲学意蕴的，也有侧重于探讨其科学意蕴的，还有侧重于探讨其社会意蕴的。

所谓思辨路径，就是从哲学的角度把对空间的具体体验上升到抽象概念。这个概念化过程，并不是一蹴而就的，而是经历了无数先哲的不懈努力而形成竞争性解释的过程。古希腊人最初认为“空间”是“本原”的附属物，是一个具象的“处所”或“地方”，但随后，人们对空间的讨论开始从物理实体中剥离出来。从阿那克西曼德的“阿派朗”（apeiron）到毕达哥拉斯的“数”，从芝诺的“飞矢不动”到德谟克利特的“虚空”，都反映了古希腊人对“空间”的概念化努力。但首次赋予“空间”一词以哲学蕴涵的当属柏拉图，如亚里士多德所指：“须知大家都不过是在说明确有空间这东西，只有柏拉图已经在力图说明空间是什么了。”

柏拉图的世界最初由两部分构成，一部分是“被生成物所模仿的存在”，也就是作为模型的理念或“理型”，是纯粹理性的，永恒不变的，不可通过感性来感知，“只能为思想所把握”；一部分是“在生成中的东西”，即对“理型”的各种摹本，也就是世间万物，它们是派生的且变幻不居的，构成了可感知的世界。但在《蒂迈欧篇》中，柏拉图说，有必要引入第三个部分，以便“对存在有更完整的划分”。这个第三部分是前两者的介质，柏拉图称之为“生成过程的承载体”，也称之为“空间”。这个空间首先是无质无形、可将万事万物包容其中的容器，是小到个别事物大到宇宙的承载体；其次，空间和理型一样，也是“不朽而永恒”的，同样无法通过感觉来认知的，“而只能靠一种不纯粹的理性推理来认识它”。柏拉图用了一个形象的比喻，说空间乃天下之母，生成万物，而那个永恒的理型，则是天下之父，两者结合，便育有万物。

柏拉图所说的空间，是一个含义十分混杂但指向较为明确的概念。说它复杂，是因为它既有德谟克利特“虚空”的影子，又有物活论等的成份在里面，亚里士多德也批评自己的老师“把质料和处所等同看待了”；说它指向明确，是它独立于“理型”和“摹本”，而又构成两者的中介。柏拉图对空间的阐述，表明他试图建构一个能够统一和综合前述三种空间体验的空间范畴，它既有本体论意义上物自体的内核，也是一种逻辑上先于物质而存在的虚空，同时是一种高度抽象化的广延性场所（容器）。汪子嵩等就此评论说：“这是柏拉图最先提出的也是人类最早提出的空间概念，所以他自己意识到像做梦一样说不清楚。”但是，正是柏拉图这个含义混杂的空间概念，“潜伏了千丝万缕的分化线索”，“它不仅是物理空间的原型，同样可以解读为社会空间的一个原型”，因而对后世有着巨大的影响。

近代以来，对空间的理解，更多地是从科学维度展开的。科学维度的空间，很大程度上摆脱了纯粹思辨的哲学思考，但仍然保留了对前述三种日常体验的抽象概括的理论维度。相对来说，地理学和建筑学所说的空间，更多地指向一种物质的实体，比如有建筑学家认为，空间就是“由砖瓦、石灰、玻璃、钢材、钛及石膏等组成”的具体实在。物理学上的空间，既有指向具体实在的，认为空间是人类社会活动的容器；也有抽象思辨层面的，认为空间是一种凌驾于万物之上的绝对“形式”，处于一种“与任何外在的东西无关，总保持相似且不动”的绝对状态。数学中的空间，如欧几里得空间、黎曼空间、拓扑空间等，反映了人们对空间结构之属性的认识，可被视为物理空间的概念延伸和抽象。与物理空间仍然保留了作为现实的人类实践经验的某种参照不同，数学空间完全超越了实践经验而成为“一个彻底的抽象”。数学空间的影响非常深远，列斐伏尔（Henri Lefebvre）曾评论说：“并未在很久以前，‘空间’一词仍然局限于几何学意义：它只能让人联想到一个空荡荡的区域。在学术性的使用中，它通常与‘欧几里得式的’、‘均质的’（isotrope,或称各向同性的）、‘无限的’等称谓相伴随。人们普遍觉得空间概念归根到底是个数学概念。”史密斯（Neil Smith）的评论同样精彩且深刻：“牛顿之前的空间论同时具有物质性和社会性；爱因斯坦之后的空间论具有数学性。”

对空间的哲学思辨与科学认知，为我们今天更好地理解空间提供了一种认识论基础和方法论指引。在现代社会，人们对空间的理解，保留了哲学和科学上的意涵，但多了一层社会意义上的意涵，简言之，现代意义上的空间变成了“社会空间”，社会科学领域也因之发生了一场影响深远的“空间转向”。

三、空间的社会学意涵

现代化的世界历史进程，从其发端上计算，已经迈过了800年的长时段了。尽管对空间的理解见仁见智，但无论是具象的感知，还是抽象的思辨，总体上人们是有一种共识的，“即把空间视为一种场域、一种容器或一种简单的空无”，区别在于这种场域或容器是具体的还是抽象的，是实体的还是形式的，是相对的还是绝对的。但当我们说到社会空间时，它则脱离了这种位置、场所或容器的内核，不再具备地理学或物理学意义上的实体空间的特征，而是指向了一种“隐喻”。

人们很早就意识到，世间万物的存在总是与时间和空间纠缠在一起，因而，“空间连同时间一起共同地把一个基本的构序系统（ordering system）揳入到人类思想的方方面面”。但在20世纪中叶之前，“大多数学科聚焦于时间性范畴”，而空间性消失在历史时序中。吉登斯（Anthony Giddens）就批评说：“社会科学家一直未能围绕社会系统在时空延伸方面的构成方式来建构他们的社会思想。”然而，我们仍能从少许学者作品中，窥见一些与空间相关的富有启发意义的洞见。比如萨克（Robert Sack）就明确地认为，原始社会中的人们对空间的认识已经表现出明显的社会属性。他说：“在原始社会里，土地并不是一种可以任意分割成小块然后加以抛售的物。土地也不是较大空间体系中的一块。相反，人们是从社会关系的角度来看待土地的……土地满载着人的精神和历史，土地上的场所是神圣的。”

社会空间的概念直到19世纪末才得以明确地问世，涂尔干（Emile Durkheim）被公认为是创造“社会空间”这一术语的第一人，他以一种有别于传统哲学思辨的知识社会学框架，对诸如时间、空间等范畴进行了新的阐释。涂尔干认为，空间是人们对所占据地域的抽象反映，“空间并非如康德所想象的那样不清楚、不确定的介质；如果空间纯粹和绝对是同质的话，那么它就不会有什么用处了，也不可能被心灵所掌握。本质而言，空间的表现是感官经验材料最初达成的协调”。在他看来，时空范畴都是宗教思想的产物，而“宗教明显是社会性的”。因而，空间也是“社会因素的产物”。

到20世纪中叶，空间开始成为各个学科关注的重要议题，文学、社会学、人类学、政治学和历史学等诸多学科致力于从空间角度理解文化和社会等现象，空间转向现象由此而生。在所有这些研究中，列斐伏尔的著述尤为引人注目。列氏从哲学层面对空间本体进行开创性探索，提出了以都市空间生产为核心的空间生产理论。

列氏的基本观点是，空间是社会生产的产物。空间生产理论的核心，是资本主义生产方式及其统治在绝对空间上取得了支配性地位，并使得空间成为资本积累、幸存和统治的工具。空间生产是对现代资本主义社会自我再生产的认知更新，同资本主义生产方式变迁或生产关系的不断调整具有强关联。当原有的绝对空间作为一种原材料被纳入资本主义生产过程的时候，空间被作为商品被再生产出来。因此，它不再是原来意义上自足的“自然物”，而是各种政治和社会力量生产而成的“社会物”。史密斯由此指出：“最终决定了地理空间相对性的不是爱因斯坦，也非物理学家和哲学家，而是资本积累的实际过程。”

在列斐伏尔之后，许多学者从资本、权利及技术等要素在空间生产实践中所起的独特作用，搭建了空间生产分析不可缺少的要素体系。所有这些主张有一些共同之处：首先，社会空间概念总是从物质空间中抽象出来的，但不同于哲学空间和科学空间的那种高度抽象性，社会空间总是与社会活动和社会事件关联在一起。如史密斯所言：“正如数学空间最终代表了自然事件的抽象领域，社会空间是人类活动构成的社会事件的抽象领域，并可以多种方式来定义。”其次，空间是一种社会建构的产物，“它与我们如何理解人类社会的历史和文化现象的生产相关联”。最后，在直接的经验层面，所有空间都充斥着社会意义，不存在脱离自然空间的抽象空间，也不存在独立于社会之外的自然空间。社会空间是依据人们的社会关系来确定的，而这种社会关系又不能脱离自然状态而存在。

空间转向意味着人类认识自身方式的一次范式转变，其最重要的成果，就是“重新定义了空间，从而重新定义了地理学知识和人类通过空间营造体现出来的生存实践”。在新的视角下，空间不再是一种僵化的背景式存在，而是以辩证地主动地方式，融入到各项社会实践活动中。正因如此，我们可以说，社会空间已然摆脱自然实体的束缚，成为一种独立自在的概念，它只有“在隐喻意义上”才称得上是空间，作为一个复合性隐喻，“它体现了我们对分离、区分、连接、隔离、划界、分裂、区别和一致等的所有观念和体验”。

四、空间如何与治理相关联？

前文探讨了空间的多重蕴涵，它既可被理解为一种具体的实在，也可被理解为一种绝对的形式，还可被视为一种隐喻。对“空间”的这种理解，构成我们把握“空间治理”的必要前提，它既限定我们的研究范围，又使我们能够聚焦核心的研究议题。当“空间”与“治理”组合在一起时，我们不禁要问：空间治理，到底是空间中的治理，还是对空间的治理？前者提供了一个理解治理的空间视角，后者呈现了作为治理对象的空间。与治理相关联的空间，最初并不是作为治理对象出现的，而是作为治理的形塑者出现的，而这里的空间，主要是领土、边界、山川河流等物理形态的实体空间。从空间的角度看治理，两者呈现一种相互依赖、彼此促进的关系，我们可以将这种关系概括为：空间塑造治理，治理重构空间。

国家作为最重要的治理主体，一定程度上就是人们地缘性空间意识不断强化的产物。无论怎样给国家下定义，总是离不开一些“绝对的空间词汇：疆界、土地大小、甚至形状”，譬如在我国悠久的历史传统中，关于国家的理解，就形成了诸如“天下”“海内”“九州”“中国”等具有明确空间指向的概念。国家即便被视为一个“想象的共同体”，它也必须以领土、版图、边界等实体性空间形式显现出来。时至今日，现代国家仍然是一种“领土国家”，国家主权仍然是以领土来定义的。

空间“在国家生成中扮演很重要的角色”。在前国家时期，初民们通过采集和游猎的方式过着居无定所的生活。即便居无定所，但初民们的活动范围仍然是清晰可见的，他们甚至熟悉其地盘上的每丛灌木和每块石头。随着农业种植技术的发展，食物供给得以增加，人类的聚居生活逐渐限定在一个相对稳定的空间里。固定的聚居空间，为驯养动物提供了更多的便利，人类的生活更加稳定，对固定住所的依赖性更加强化。只有当粮食生产满足自身消费且有剩余时，才有可能出现以非农业种植为主的城市中心社区。因而，随着农业生产力的提升，原初的聚居村落逐渐发展为小的集镇或城市社区。这些社区往往具有一些显而易见的空间特征：“易于防御的区位，处于资源丰富地区中心的地方，特别适于作为市场的区位，具有历史意义或宗教意义的点”。“筑城以卫君，造郭以守民”，但人们也不会世守一隅，而会为了更好地生存与发展，不断地寻求迁徙或扩张的机会，由此形成了对领地占有或扩张的空间意识。一定意义上，国家正是在城市中心社区的基础上不断扩张的产物。

国家治理问题与国家的生成如影随形。伴随城市中心社区的出现，社会结构开始发生变化，商人、小手工业者等应城镇发展之需产生的职业开始形成，城市生活不能再依靠血缘规范和非正式的社会控制手段予以管理，法律制度和新的管理机构应运而生。正如恩格斯所指出的那样，对国家治理来说，有决定意义的“不是人民，而是地区；居民在政治上已变为地区的简单的附属物”。空间不只是在国家生成中起着重要作用，实际上，在国家治理的全过程中，空间始终作为一个永恒的因素发挥着根本性的作用，如面积影响一个国家追求权力的相对力量，自然资源影响人口密度和经济结构，位置决定领土安全，等等。空间甚至确立了一种国家意识形态，形塑了一个国家的文明，希顿-沃森（HughSeton-Watson）就认为：“中国文明独一无二的特征，在于该文明在同一块土地上生存了大约四千多年，这在人类历史上是其他的文明无法比拟的。”

国家的出现，作为人类历史上的重要突破，不仅意味着空间塑造了治理，也意味着治理重构了空间。治理的要义，在于通过制度设计，既能将庞大的组织细分为相对独立的治理单元，也能将复杂的任务分解为相对简单的工作，从而使构成组织的每个单元都能专注于自身任务，进而形成组织的合力。边界是空间最为清晰的尺度，以地理空间来构筑和划分治理单元，由此成为空间治理最原初的实践形式。“天子建国，诸侯立家”，先秦时期，周天子将王畿以外的天下土地分给王室子弟、功臣或是古代帝王的后裔，统治封地的君主被称为“诸侯”，诸侯建国，再把国都以外的地域分封给卿大夫，卿大夫再进一步往下分封给自己的子弟和家臣，由此形成了天下-国-家三个地域层次。“体国经野，分官设职”，不同层级的管理者分土而治，各自为政，使得当时中央集权能力较弱的周王朝能够在形式上维系一个大国的统治。虽然分土而治的做法后来被秦所摒弃，但这种将统治空间切割成不同管辖区域的“属地化”分级管理传统一直延续至今。

空间不仅具有物理性，还具有社会性和政治性。治理空间不仅是自然存在物，也是制度建构的产物，具有鲜明的政治属性。依据行政区划和既定的行政管辖权所建构的“治理空间”，不仅是国民所居住的物质空间，也是带有意识形态特征、政治性目标和特定政府间关系的“责任空间”。借助于空间的物理属性，中央政府将治理的权责清晰地分摊给各级地方政府，从而建构起无形的“责任空间”，强化了责任的可识别性。如果没有治理空间对行政辖区的空间界定，行政权则丧失了作用的具体物质环境，公民权利也缺乏对应的回应主体。因而，空间作为治理的理念，凸显的就是空间划定的责任范围以及治理对象和所协调的社会关系的空间边界。

以作为一种行政管理体制而广泛存在的属地管理模式而言，其主要强调以地域来划分政府间责任，并赋予属地政府以一定的自主空间，以期实现守土有责的制度目标。在公共政策的推行过程中，属地管理本质上就是一个建立在地理空间清晰性基础上的治理术。属地管理作为一种责任压实机制，通过对基于行政权属的管辖空间加以分割，将自然地理空间转化为行政责任空间，使辖区政府成为空间治理的责任主体，承担给定区域范围内的行政管理职责。如何有效提升属地管理的效能，重点在于地方政府能够依据基于属地划分的空间特点，利用空间场域中的各项资源及条件，构建起与属地特征相互匹配的治理空间及其治理结构。基层治理中属地管理的任务特点，更多体现为对垂直管理体系中具体责任的落实与追究机制。属地管理面对威权体制与有效治理之间的现实困境，往往需要发挥治理主体的能动者角色，基于属地空间特征积极构建基层自主性的应对之策，如此才能推动属地管理的有效实施。

在空间治理实践中，治理问题的复杂性往往表现为不同空间场域里的治理对象、治理条件、治理关系以及可运用的治理资源的不同，而这些要素共同塑造了物质空间的独特性。从这个角度而言，物质空间的特征并非仅仅指空间的地理特点，相反空间中人的因素居于更重要的位置。以“空间生产”的视角看待治理空间的生成，正是空间中的主体及其相互关系重新塑造了所在的物质空间，因此空间政治性和社会性是空间治理关注的重要方面。在此意义上而言，治理空间的建构过程与物质空间的独特性息息相关，物质空间的具体特征影响着空间环境中权力主体与权利主体的互动关系，因此也制约着治理空间的建构进程。在推进空间治理的实践中，对不同场域下政策和制度的施行，需要对空间中的各主体及共同构筑的互动网络关系加以审慎考量，因地制宜，才能有效推动治理空间的建构。

五、空间治理的实践形式

列斐伏尔有言：“今天，统治阶级把空间当成了一种工具来使用，用作实现多个目标的工具。”当空间与有目标的治理活动攸关时，空间就成为了治理的一种策略，具体而言，即通过对物质空间进行规划、改造、调整和管理，来影响空间中的政治、经济和社会主体关系，以此达到治理目标。从现实需求来看，空间治理所涵盖的对象包括：江河流域、城市群、都市、城镇、基层社区、住宅小区等等。为了实现对这些空间对象的有效治理，政府通常会在实践当中采取国土空间规划、行政区划调整、社区网格化管理等治理形式。

一是国土空间规划。一般来说，国土空间规划指对一国国土（领土、领海、领空）或一定地域的环境、资源等进行调查，拟定开发和建设的部署，处理治理与保护的关系而制定的综合规划。所谓国土，是指国家主权管辖下的所有空间领域，包括陆域和海域的地表、地下和上空，是由各种自然要素和人文要素所共同组成的地域空间，既是一种社会经济发展所需的物质资源，也是人民生产生活所依托的环境。

国土空间规划作为对国土的开发、利用、治理和保护的总体布局，是随着治理需求的变化而不断更迭的。进入21世纪以来，世界各国的空间环境都发生了较大的变化，森林面积锐减、土地荒漠化使环境问题愈加突出，城市区过度密集则带来一系列城市乱象，人类开始意识到治理的目标不应是一味地追求经济增长，而应注重可持续发展。国土空间规划是国家空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，也是各类开发建设活动的基本依据。国土空间规划作为一种新的空间规划类型的提出，是国家在特定时期为实现特定阶段的空间发展目标，贯彻国家的空间发展理念所构建的空间公共政策体系。正是在这个意义上而言，国土空间规划的编制被定位为提升国土空间治理能力和治理体系现代化的重要基础。

2018年我国中央政府的机构改革中，组建了自然资源部，该部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，以解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。2019年国务院出台的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，明确指出，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”。自然资源部的组建及若干意见的出台，为国土空间的重构提供了制度保障，有利于保证国土空间开发与保护的连续性和完整性。

国土空间涵盖自然地理环境和经济社会发展过程，是一个综合发展的空间体系。由于国土空间涵盖了自然地理基底和社会经济发展的空间活动，国土空间规划所调节的空间对象决定该空间规划本质上是对经济、社会、文化以及生态等政策的空间发展权利进行配置的空间治理体系。在国土空间规划提出之前，国家各个层级有主体功能区规划、城乡规划、国土与土地利用规划、生态及环境保护规划等多重类型规划。国土空间规划强调“多规合一”，将不同类型的空间发展诉求整合到一个规划体系中予以合理有序发展，因而，这种“空间治理”显然需要协调不同部门的管理权限，统筹各部门各层级的发展诉求。以此而言，国土空间规划方案的编制，是一个对中央-地方关系进行互动整合，对不同空间利益主体进行协商沟通，对空间开发强度进行基于公共利益的干预和控制的空间治理过程。此外，国土空间规划作为对城市和乡村国土空间使用安排的宏观公共政策，调节的是社会经济发展中的土地使用主体之间的关系，通过对一定区域国土空间的开发和保护，在空间和时间上作出具体安排，实际上重新构建了各个类型的空间主体之间的空间利用关系。

二是行政区划调整。前已述及，行政区划调整的空间逻辑，可以从历史中梳理出一条清晰的线索。随着国家领土的扩张，国家规模增大，治理难度上升，为了实现有效治理，巩固政权，统治者开始对地理空间进行切割，划分行政区域，以便进行分级管理，于是就有了行政区划的出现。行政区划并非自古有之，而是随着人类实践的发展、国家行政管理的需要而逐渐形成的。就此而言，行政区划不仅是广袤国土的简单划分，更是国家治理体系的空间基础，其后隐藏着稳定的政府权力与利益划分的制度化逻辑。

基于行政区划所对应的空间范围，是进行空间治理的基础，在这个空间基础上，形成了我国纵向不同层级政府基于空间管辖权的权力体系。在此意义而言，行政区划不仅涉及空间维度的范围、规模、社会经济要素和人文历史环境，还包含了行政权力的等级分层、权限范围和管辖幅度。区划范围的划定，既是清晰界定行政管辖权的空间作用边界的依据，同时也是进行资源调配，实施空间治理实践的责任边界。对行政区划进行调整的公共政策，不仅关系到行政机构在宏观层面的政治利益，更是涉及到诸多微观行为主体的切身利益。作为一项空间治理政策，行政区划调整不仅仅是管辖空间范围的改变，而是一项系统性改革，涉及公共服务供给、社会治理，同时也涉及到多层级政府之间、政府与居民，政府与企业等多重主体利益关系的调整。

从空间治理角度看，行政区划既是政府管理行政空间的依据，也是通过治理模式重新塑造空间主体关系的手段。行政区划及其相应的管理制度为实现空间治理目标提供基本制度规范。区划范围的划定，既是清晰界定行政管辖权的空间作用边界的依据，同时也是进行资源调配，实施空间治理实践的责任边界。对行政区划进行调整的公共政策，不仅关系到行政机构在宏观层面的政治利益，更是涉及到诸多微观行为主体的切身利益。作为一项空间治理政策，行政区划调整不仅仅是管辖空间范围的改变，而是行政管理、资源配置和社会治理的系统性改革，同时也涉及到多层级政府之间、政府与居民，政府与企业等多重主体利益关系的调整。

行政区划调整作为空间治理的公共政策，在实践中主要有三种形式：第一种是对行政管辖范围的重新安排和配置。行政区划所对应的空间范围调整，通常是在社会经济发展过程中，根据资源配置效率的实践对各项资源所在的空间进行重新调配，使得行政区划整体的资源利用能够获得效率提升。第二种是对原有空间范围所对应行政层级的调整。对原有空间范围的行政层级调整，意味着既定的行政区划范围并不改变，所调整的只是行政区划对应的行政层级所掌控的管理权限。通过行政权的调整，使得行政主体对原有辖区的社会经济发展具有更适宜的权力。第三种是前两种情况的复合模式。

三是社区网格化管理。改革开放之前，我国实行单位制，整个国家按照统一计划、集中管理、总体动员的原则被组织起来。在单位制下，几乎所有社会成员都被纳入某一单位中，被囊括于固定的空间之中，国家以单位作为基本治理单元开展治理活动。这些单位成员所需的劳动报酬、生活条件、社会福利与保障都需要从单位获取，这使得他们对单位的依赖度高，离不开单位，成员之间的同质性也较高。要言之，单位限制了人的空间流动，一定程度上，能使社会结构处于一个较为稳定的状态中，降低社会治理的难度。

改革开放后，随着社会经济的巨大变迁，单位制生存的基础逐渐丧失。单位制解体之后，城市社区空间与不断变化的异质化程度加深的人口结构相结合，使得城市社区的日常管理变得日益复杂，各种突发性的风险潜伏于生产与生活空间中。随着信息技术的发展，城市社区网格化管理成为城市社区的一种新的空间治理模式，为解决空间治理问题提供了一个新思路。网格化管理是政府以数字化、信息化为支撑，将城市社区空间人为地划分为管理单元，致力于实现治理精细化和资源整合、联动的管理系统。网格化管理模式中，网格的划分以地理空间为依据，力求工作能触及到空间的每一个角落，让国家权力下沉到基层社会，消除治理盲区。空间边界的清晰性使得网格员的责任范围更为明确，从而避免治理主体因职责模糊带来的推诿低效，弥补了社区治理的缝隙。

城市网格化管理主要依托城市管理数字化平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成单元网格。城市基层政府通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立起对城市基层管理单元进行事前干预的预警式管理模式。网格化管理中的“网格”是在综合考虑辖区管理空间以及辖区范围内管理服务对象的特点、密度和分布，以及管理服务资源的配置等因素之后，划定的便于公共产品和服务供给者就近提供安全保障、辖区管理和精准服务的最小管理单元。

网格化管理作为城市空间治理的新形式，主要借助于电子化的“网格空间”划定管理单元，同时也就划定了基层管理人员的管理边界及其职责。网格作为最小的空间管理单位，一方面确定了城市社区的最小空间管辖单元，另一方面通过自上而下、自下而上和横向交织的关系网络的综合作用，将社区的多元利益主体纳入到网格空间中，通过特定的公共事务塑造新的网格空间主体关系，由此形成一张“横向到边、纵向到底”的社会治理网络，覆盖着网络中所有被管理的对象和被服务的人群。网格化管理实际是借助网格空间的明确性，在管理者与被管理者、服务者与被服务者之间形成基于网格空间关系的协商互动体系。网格化管理在特定的网格空间实现了权力的补充和强化，即在不扩张科层制权力的基础上，以划定权力的有效管辖空间的基础上，优化城市基层权力运作。毫无疑问，城市社区网格化管理提高了基层政府的工作效率，并推动政府管理水平的提高。

六、余论

治理既是实践中的一种政府管理范式，同时也是一种不同于传统统治和管理观念下的新型政府行政理念，扩展至空间治理范畴，治理的根本理念并没有发生改变，只是治理的具体对象和方法策略依托于空间展开，并且在“空间”与“治理”之间构建相互塑造的影响机制。因而，所谓空间治理，简单地说，就是国家意志作用于物质空间而产生的“空间”与“治理”的相互关系。一面是空间塑造治理，即物质空间对公共政策具体的实施过程、实施方式和政策绩效产生促进或约束效应；一面是治理重造空间，即在特定的社会、政治、经济和文化环境中，国家以多种政策方式推进既有空间利益的重新配置，以实现空间正义。

要恰当地理解空间治理，首先要建构起对于空间的包容性理解。空间既有自然意义上的物质空间，也有精神意义上的社会空间。空间治理中的“空间”，不只是作为“容器”的具象实体，更是各种社会政治经济活动相互影响、相互建构的“场域”。因而，空间治理的题中应有之义，就是通过参与空间利益表达，重新构建空间主体之间的相互关系。

其次，空间既是一种治理依据，也是一种治理理念。空间治理以国家意志作用于物质空间为起始，因而空间是治理活动开展的依据。空间作为治理理念，既需要基于治理理论，在对空间利益进行分配的过程中，积极构建多元协商、利益协调等治理机制以实现空间利益诉求的合理配置；同时，也需要基于空间理论，给治理政策模式提供空间尺度划分，空间单元界定以及公共服务的空间均衡布局。要言之，空间治理是“空间”与“治理”的多维度结合与多层次互构。

最后，空间治理的目标是达到空间发展的均衡状态，实现空间正义。基于市场机制的空间资源配置，容易导致空间的不平衡发展，这是市场机制自身无法避免的固有矛盾。因而，空间治理承载着纠偏市场对空间的单向度支配的任务，以避免空间的不平衡发展。如何推进空间平衡发展以实现空间正义，需要借助治理的多元参与、协商共治等机制，寻求空间利益诉求的平衡，并在互动中重构空间主体关系和空间秩序。（为编辑便利，参考文献未呈现）

文章来源：颜昌武,杨怡宁.什么是空间治理？[J/OL].广西师范大学学报(哲学社会科学版):1-12[2023-01-29]

颜昌武 暨南大学公共管理学院教授、博士生导师

杨怡宁 暨南大学公共管理学院硕士研究生