一、社区建设的历程

    1．城市社区建设的前奏。从城市基层社区来说，早在新中国成立初期就开展了一些社区建设的基础性工作。为了加强城市居民工作和基层政权建设，全国人大常委会于1954年制定颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。按照这两个条例的要求，各地城市基层政府设立了派出机关——街道办事处，并且按照居民的居住地区成立居民委员会，从而形成了区、街、居三级法定性社区和三级社区组织体系。20世纪50、60年代，城市居民委员会开展了公共福利、治安保卫、调解纠纷、居民动员以及向当地政府反映居民的意见和要求等项社区工作。

    改革开放以来，城市基层社区工作的范围进一步拓宽。街道办事处承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十项任务。居民委员会依法开展了精神文明建设、社区服务、办理本居住区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷和协助维护社会治安以及公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。可以说建国后30多年的城市街道、居委会工作，尤其是20世纪80年代后期开始的社区服务工作，为社区建设的兴起奠定了基础，构成了社区建设的前奏。

2．社区建设的启动。

   (1)城市社区建设由社区服务发展而来。社区建设作为一个新生事物，并不是凭空而降的“舶来品”，而是社区服务深化发展的产物。从1985年开始，民政部门从民政工作社会化、社会福利社会化和强化街道、居民委员会功能的角度大力倡导、积极推动社区服务工作。1986年初，民政部从探索建立社会保障制度的高度，提出了社区服务和建立、完善社区服务体系的任务，第一次把社区的概念引入实际生活。民政部倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务，其目的是想动员社会上方方面面的力量，解决城市居民的社会福利和生活服务问题。1987年社区服务开始在全国普及，同年社区服务写进了国家法律。此后，社区服务开始在我国城区展开，走进了千家万户。1989年3月，天津市和平区新兴街道在我国内地率先开展社区志愿者服务活动，首创志愿者协会。1989年10月，全国首次城市街道工作理论研讨会在北京举行。会议着重探讨了城市街道政权建设、经济工作和社区服务三个问题。

    1993年8月，党中央和国务院14个部委联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》，提出要适应社会主义市场经济的需要，加快建立健全社会保障体系和社会化服务体系，以及推动社区服务业全面、快速地发展的目标、任务和措施。这表明党中央、国务院已经把社区服务提上重要的议事日程，社区服务已不仅仅是民政部门的事；同时也表明我国已经将社区服务看作是一个行业或一个产业。

    1995年12月，为加强对全国社区服务工作的宏观指导，探索新时期社区服务业改革与发展的基本模式，推动社区服务向高标准、规范化方向发展，民政部制定了《全国社区服务示范城区标准》。该标准规定，社区服务示范城区是指在城市社区服务工作中成绩优异，社会效益、经济效益显著，对全国社区服务发展具有典型示范作用的城区。随之在全国列出一系列示范城区，推动了全国社区服务的不断进展。

    (2)从社区服务向社区建设的过渡。随着改革的深化和社区服务工作的发展，社区工作的其他方面内容也迅速展开，社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作。但是因为没有合适的概念来概括这些社区工作，人们便把它们统统划人了社区服务的范畴之中，社区服务概念过分膨胀，“名不副实”。这样就需要一个更加宽泛、更为准确的名词来概括社区整体工作。另一方面，社区服务和其他社区工作的大发展表明，转型时期的党和政府、企业组织、居民群众，不仅需要社区服务，而且需要优美社区环境、优良社区秩序，加强基层社区民主、法制建设，发展社区文化、教育事业等。20世纪90年代初期，学术界和政府有关部门借鉴国外“社区发展”的概念，结合中国实际，明确提出了“社区建设”的口号。1991年5月，民政部领导在听取城市基层组织工作情况后，提出基层组织要抓好“社区建设”的新思路。指出社区工作除了社区服务外，还有社区文化、社区医疗、社区康复、社区教育等内容，首次提出了社区建设的理念和任务。

    社区建设的思路提出之后，民政部专门下发了《关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》，征求各地对开展社区建设的意见和建议。随之确立天津市河北区、杭州市下城区为全国社区建设试点单位，开展社区建设工作实验。1991—1992年间，先后召开了三次全国性的社区建设理论研讨会。自此，“社区服务”的提法进一步延伸扩展为“社区建设”，基本上就相当于国际上所流行的社区发展概念。1998年机构改革中，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推进社区建设”的职能，民政部基层政权建设司也因此正式改名为民政部基层政权和社区建设司。

    (3)上海城市管理体制改革的实践意义。在我国城市社区建设逐渐展开过程中，上海市发挥了带动作用。20世纪90年代以来，上海市一直把加强基层基础工作作为一件大事来抓。1991年，上海市委提出要十分重视以社区为载体推进精神文明建设，并要求同强化社区管理和完善社区服务结合起来。1995年5月，上海市在10个区的10个街道开始进行“两级政府、三级管理”的试点工作，市委、市政府确立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革的总体思路，开始大张旗鼓地抓城市社区建设。1996年3月，上海城区工作会议召开，宣布上海在2000年要完成的社区建设的管理目标：初步形成安定安全的社会治安秩序，便民利民的社区服务网络、团结和谐的社区人际关系，健康向上的社区文化氛围，为建设现代化社区奠定基础。随后，上海市委、市政府联合下发了《关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的政策意见》和《关于加强街道、居委会建设和社区管理的若干政策意见》，提出了新时期上海社区建设、社区管理的指导思想和奋斗目标，提出了在上海建立“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，加强社区建设，为城市经济体制改革创造良好的社会环境。1996年后的两三年间，上海市先后出台了10多个法规条例和政策文件，着力理顺市与区、区与街道的管理职能，逐步建立和完善社区管理体制。1998年，上海市又研究制定并组织实施了以物业管理改革为重点，以增加“条”的服务职能为目标的五项政策措施，进一步形成了条块结合共同做好社区工作的整体合力。1999年，又以增强党的工作的影响力和渗透力为重点，进一步加强了社区党的建设，加强了党对社区工作的领导。

    继上海之后，石家庄非常重视城市的社区建设，实行向街道办事处居委会放权，提出“二级政府、三级管理、四级落实”的新的街、居管理模式，全面增强社区的功能，促进社区经济和社会事业全面发展。还提出了“社区经济、社区服务、社区管理、社区卫生环境、社区文化、社区治安”六个概念。石家庄的经验在全国产生了积极的反响。其他地区在社区建设方面也取得较大进展。

    3．社区建设的实验推广。全国社区建设实验区推动了社区建设。1999年初，民政部决定在全国开展社区建设实验区试点工作。首先确定了北京市西城区、上海市卢湾区、重庆市江北区、南京市鼓楼区、杭州市下城区、青岛市市南区和四方区、石家庄市长安区、海口市振东区、沈阳市沈河区、天津市河西区等11个城区为全国城市社区建设实验区。同年10月至12月间，民政部又增加南京市玄武区、沈阳市和平区、合肥市西市区、天津市和平区、哈尔滨市南岗区和道里区、本溪市溪湖区、西安市新城区、滦河市源汇区、厦门市开元区、新疆克拉玛依市克拉玛依区、长春市朝阳区、济南市历下区、佛山市市区(即禅城区)、武汉市江汉区等15个城区为全国城市社区建设实验区。至此，全国城市社区建设实验区已达26个。这些实验区分布在19个省(区、市)。同时，有20多个省、自治区、直辖市确定了近100个省(市)级社区建设实验区。

    为保证各实验区工作的顺利开展，民政部结合各地实践经验，制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》。根据方案精神，实验区社区建设的总体要求是：改革城市基层管理体制，强化社区的服务功能，以街道、居委会为依托，以发展社区服务为龙头，以社区共建、提高居民生活质量、提高人的素质和整个社区文明程度为宗旨，结合本地实际，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化文明社区，推进基层民主，维护社会稳定，促进社会主义物质文明和精神文明建设，实现城区经济和社会的协调发展。实验区社区建设有八项工作内容：(1)建立党委、政府领导，民政部门牵头，有关部门配合，街道居委会主办，社会各方支持、群众广泛参与的推进社区建设工作的运行机制。(2)适当调整街道、居委会辖区规模，建立新型社区；实行“社区自治、议行分设”，以社区居委会或社区委员会作为社区内的主体组织，建立并完善社区的组织、管理体制；调整社区执行机构的人员结构，逐步建立职业化的社区工作者队伍；理顺社区内各种组织形式的关系。(3)解决街道管理体制中的条块分割和责、权、利不配套的问题，逐步形成职责明确、政企分开、条专块统、责权一致、依法行政、民主参与的基层行政管理体制。(4)制定社区建设发展规划。(5)引入市场机制，向社会化、产业化的方向发展，积极推进社区服务业的改革；大力发展社区卫生、社区文化事业，搞好社区治安工作，加快以社区服务为龙头的各项事业的发展。(6)建立职业化的社区工作者队伍，积极培育社会中介组织，建立专职、兼职相结合的理论工作者队伍。(7)加强党的基层组织建设，切实改善和保证党对社区建设工作的领导。共青团、妇联、少先队、社区志愿者组织也要探索专业化管理与属地化管理相结合、单位制运作与社区化运作相结合的新形式，充分发挥他们在社区建设中的作用。(8)增加适当的资金投入。

    1999年8月，民政部在杭州召开了全国城市社区建设实验区工作座谈会。会议认为，社区建设的工作目标大致包括三个层次。第一个层次，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，探索建立新型社区，逐步完善街道、居委会的服务管理功能，推进街居工作社区化，社区工作社会化。第二个层次，在加强社区功能的基础上，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的文明社区。第三个层次，扩大基层民主，实行居民委员会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。通过“四个民主”，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务。这三个层次的目标表明了社区建设工作的基本层次和总的发展方向。会议提出，社区建设的运行机制可以概括为：党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方面支持、群众广泛参与。社区建设的工作队伍包括专职人员、志愿者、社会中介组织和理论工作者四个方面。

    各实验区大胆探索、创新，形成了许多好的做法，积累了不少成功经验：科学合理划分社区，建立新的社区自治组织，明确规定社区建设的内容，改革社区居委会干部制度，建立推进社区建设的领导机制。在社区建设实践中，涌现出多个模式：上海模式、石家庄模式、沈阳模式、青岛模式、江汉模式、海口振东模式、天津和平模式等。

    沈阳模式在全国社区建设中有着特别重要的作用。1998年沈阳市以改革城市基层管理体制为突破口，开始在社区建设工作方面进行了一系列积极的探索。1999年初，沈阳市根据社区要素，从有利于社区管理和自治、有利于社区资源的充分利用出发，调整了原有的居委会规模和重新组建了社区，逐步建立起以居住地为特征，以居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为手段，由党和政府领导、社会各方参与、群众自治管理的区域性文明小社会，并形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制。这种做法得到了民政部等部门和有关专家学者的肯定，被称为“沈阳模式”。沈阳市的做法具有很强的方向性、可行性，在全省、全国一些地区起到了先行示范作用，具有推广价值。1999年，民政部及时在沈阳市召开了沈阳社区建设模式专家论证会，对“沈阳模式”给予高度评价，由此“沈阳模式”开始在全国引起巨大反响。

    “沈阳模式”的特点，一是以科学定位为切入点，合理划分社区，将社区明确地定位在小于街道办事处、大于居委会的层面上。经过调整，将2753个居委会合并组建为1277个社区，平均规模由每个居委会500户扩大到每个社区1246户。根据新建社区的不同特点将社区划分为三种类型：依职工家庭居住区划分的“单位型”社区；依街巷界限划分的“地缘型”社区；依独立居民小区划分的“单元型”社区。沈阳市把社区划分为四种类型：以市区主要街路为区域界限划分的“板块型社区”；以独立的居民小区为单元划分的“小区型社区”；以职工家属居住区划分的“单位型社区”；以不同的城市功能划分的“功能型社区”。二是以社区组织建设为载体，全面落实社区民主自治方针。社区普遍建立了由社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区(居民)委员会和社区党组织组成的社区组织体系。社区成员代表大会是社区的决策机构，社区(居民)委员会由社区成员代表大会选举产生，是执行社区成员代表大会各项决策的工作班子，对社区成员代表大会负责并报告工作；社区党组织在社区工作中处于领导核心地位，在街道党组织领导下开展工作；社区协商议事委员会，由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民和驻社区单位的代表组成，在社区代表大会闭会期间行使协商、议事与监督职能，有权对社区管理委员会的工作提出建议和进行监督。通过这四个社区主体组织的互相配合、互相促进和互相制约，形成了比较科学、完善的社区工作体系。三是以发展社区服务为龙头，建立区、街、社区三级社区服务网络。普遍建立了区、街、社区社会服务中心和网点，培育社区服务队伍，建立健全了社会保障管理和服务机构，开展丰富多彩的社区文化活动，逐步实现了社区服务的网络化、产业化、社会化。四是以加强社区党的建设为核心，增强党组织的凝聚力和战斗力。沈阳市始终把加强社区党的建设作为社区建设的一项工作重点，在社区普遍建立健全了社区党组织，充分发挥其巩固和拓展阵地作用、影响和渗透作用、主导和引导作用。五是以创建文明社区为抓手，促进城市经济和社会协调发展。把创建文明社区，提高居民的思想道德素质和社区文明程度，建设环境优美、秩序优良、服务优质、管理优化的文明社区，作为为人民群众办实事、办好事的有效载体，抓实抓好。六是把社区干部队伍建设作为重点，拓宽了干部引进渠道，将应届大中专毕业生、军转干部、企事业下岗分流人员中的优秀人才，优先介绍到社区(居民)委员会，并经过法定程序予以聘用，改善了社区居民委员会成员的文化结构和年龄结构，提高了社区干部素质。七是以强化硬件建设为支撑，不断改善社区工作条件。八是以驻区单位为依托，形成多元化的社区建设共建机制。为使城市管理工作顺畅进行，各地着力强化社区共建工作。如组织“社区建设宣传月”、“社区文化艺术节”、“社区广场晚会”、征集“社区标志”等活动，逐步培养城市居民的社区意识；倡导“社区是我家，建设靠大家”、“资源共享、共驻共建”等现代社区理念，广泛采取“单位与社区手拉手”、“部门与社区结对子”、“双拥共建社区”等多种形式，充分调动全社会参与社区建设的积极性，初步形成了多元化的社区建设共建机制。

4．全面推进社区建设的新阶段。2000年12月，中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确提出了下一阶段城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标，提出了城市社区建设的基本任务。以此为标志，全国城市社区建设进入新的发展阶段。社区建设势如潮涌。2001年4月，社区建设实验区济南历下会议标志着全国城市社区建设活动将由试点转入全面铺开。同年7月，民政部在青岛召开全国城市社区建设工作会议，进一步统一认识，吹响了城市社区建设向全国进军的号角。2001年7月，民政部发布《全国城市社区建设示范活动指导纲要》及《全国社区建设示范城基本标准》。2002年9月，全国城市社区建设四平现场会召开，被称作是“为社区建设的进一步深化和拓展指明方向、提供经验的会议，是提高全国社区建设整体水平的会议”。目前，各级党委、政府高度重视，把推进社区建设作为城市和城区工作的重要内容，认真总结推广实验区的经验，不断探索，使社区建设开始向广度和深度发展，我国社区建设由点到面，进展迅速，形成了人民群众广泛参与、社会各界大力支持、大中城市你追我赶的大好局面，并开始由大中城市向中小城市延伸，由东部发达地区向中西部地区发展。

二、社区建设的成果

    经过几年的探索，城市的基层管理工作展现出崭新的气象，在以下几个方面取得了显著的成果：

    1．理顺了社区同有关方面的关系，社区自治职能得到强化。针对以往政府部门和街道办事处把居委会当成自己的“腿”，习惯用行政命令指挥居委会工作的现象，有关部门和各街道办事处在指导社区工作过程中实现四个转变，即在工作职能上，街道办事处由过去的重点抓经济转变为重点抓社会管理；在处理与社区组织的关系上，由过去领导关系转变为指导关系；在工作方法上，由过去的行政命令、直接管理转变为做好协调工作和热心服务；在对社区工作的评价标准上，由过去的以上级有关部门和街道办事处满意为标准转变为以社区居民满意为最高标准，理顺了政府有关部门、街道办事处与社区的关系。同时，理顺了社区同物业公司的关系。

    2．社区功能逐步完善，群众得到更多实惠。在社区服务方面，区、街、社区三级服务网络进一步健全，社区服务中介组织得到发展，社区志愿者队伍不断壮大，推进了社区服务的社会化、网络化和产业化。普遍加大了对社区基础设施建设的投入，并采取了一些相应措施。如沈阳市，在社区服务的阵地建设上，加快了区、街和社区的社区服务中心(站)建设。在功能的配套化建设上，重点抓了社区服务站、警务室、卫生室、活动室和图书阅览室等“一站四室”建设。沈阳市沈河区是1999年国家首次评选出的50个全国文明城区之一，是辽宁省惟一跻身此列的城区。该区在社区建设方面，一是实行软件“硬”抓，让经常化的社区教育和系列化的社区文化成为展现城区文化底蕴和综合素质的最佳手段。在社区教育方面，该区紧紧围绕经常性的正面灌输、经常性活动吸引、多方面的典型激励和日常性的氛围熏陶等四个环节使社区教育经常化。该区在全省率先创办了第一所市民文明学校，对10个不同层面的人群定期进行授课。二是实行硬件“精”抓，让景观化的社区环境和网络化的社区服务成为提升城区人居质量和功能档次的有效载体。

3．充分发挥了社区在社会主义精神文明建设中的作用。各地普遍重视社区精神文明建设工作。沈阳市制定和实施了《文明社区(标兵)创建管理办法》，提出了文明社区的八项标准：社区教育经常、社区环境整洁、社区服务完善、社区文化丰富、社区秩序安定、社区共建普遍、社区风尚良好、社区组织健全。沈阳市大东区以社区为单位，以家庭为重点，以“五进家庭”活动为载体，确立了“健全社会肌体首先要从具体事情抓起，提高城区精神文明程度应当着眼社区，从激活家庭细胞开始”的思路，不断深化群众性精神文明创建活动。一是道德进家庭。即通过开展“五情”(夫妻恩爱情、父母养育情、兄弟手足情、婆媳体贴情、邻里互助情)、“五爱”(对老人关爱、对家庭珍爱、夫妻互爱、对子女慈爱、对邻里友爱)、“五教子”(教子报效祖国、奉献社会、关心他人、尊老敬贤、自强自立)等系列教育，达到正家风、换家貌、促进家庭美德建设的目的。二是法律进家庭。即通过普法教育、聘请律师、公证服务等积极引导家庭成员学习和掌握基本法律法规知识，学会用法律维护自己的合法权益。三是科学进家庭。旨在增强家庭成员的科学思想和精神，破除封建迷信，提高科学素质，倡导科学、文明、健康的生活方式。四是文化进家庭。即通过开展“学在庭院、美在庭院、唱在庭院、舞在庭院”系列活动和全民读书活动，营造健康向上的文化氛围。五是体育进家庭。即通过“五个一”活动，建立健康服务站、居民健康档案、家庭保健药箱，立卡追踪社区人口的健康状况，不断增强家庭成员的身体素质。“五进家庭”活动的展开，使家庭成为孕育文明与幸福的摇篮，进一步夯实了以家居环境美化、生活质量优化、家庭成员知识化为主要标志的社区文明基地。

三、社区建设面临的问题

    经过几年的探索和实践，社区建设有了一个良好的开端，取得了初步成效，在经济发展和社会稳定中发挥了重要作用。但是从总体上看，还存在一些需要重视和亟待解决的问题。在宏观上，主要表现在：

    1．社区建设氛围不浓，群众参与共建意识不强。社区建设是一项刚刚起步的新事物，社区建设的内涵、范畴及为什么要搞社区建设等问题还不为广大群众所了解熟悉，社区志愿者队伍和中介组织的发展不够理想，还没能形成全社会都来参与社区建设的氛围和环境，影响了社区建设工作的普及深入。

    2．社区组织的职能作用尚有待进一步发挥。目前，社区组织体系框架总体上是科学规范的，但是社区组织的自我管理、自我服务、自我教育的职能并没有全部得到实现，社区自治的真正实现还有一段很长的路要走。原因是多方面的，一是政府部门还权、放权不彻底、不到位，社区应具备的各项权力包括自治权、协管权和监督权并没有落到实处。二是还没有形成完善科学的社区管理体制和工作运行机制，各个社区组织的工作制度、自治章程等还没有建立健全起来。社区建设需要更加完善、细化的法规体系和法制环境。三是部分社区工作者受传统的工作方式影响，头脑里还存在依赖街道和政府部门的思想，对社区工作者的角色定位和实现社区自治的性质缺乏必要的认识。加之部分街居干部年龄老化，专业、文化知识结构不合理、业务素质不高问题突出，还缺少年富力强、文化层次高、懂得现代社区管理的人才，成为制约社区服务社

区管理效果的关键。

    3．社区规划不尽完善。社区规划是社区建设的重要一环，一个规划良好的社区不仅能提高居民的生活质量，而且能增加居民的认同感和归属感。近几年来，各地对社区规划已经越来越重视，以人为本的规划理念在一些地区得到了很好体现。但由于城市人口众多，空间有限，加之历史积累下来的原因，使社区规划受到很大制约。当前社区规划偏重自然景观和人文景观设计，以改善社区环境为主，如建筑优美、绿地增加等，这确是一大进步，但一些与居民生活质量密切相关的文化卫生娱乐设施，如社区图书馆、体育馆、医院等在很多地区还没有建立起来，甚至还没有被纳入社区规划之中，使社区资源不能得到充分发掘和利用。原有的社区也面临着重新开发和规划的问题，如更换过时的基础设施，改善居住环境等。此外，社区规划缺乏社区居民的参与。因而目前社区建设过多地偏重于经济建设、市政建设等针对“物”的硬件管理，而忽视文化教育、社会服务、公共道德等以“人”为中心的软件管理，造成实际工作中“一手硬、一手软”的状况。

    4．社区管理水平有待提高。社区管理是社区建设的重要内容，是关系到社区建设成败的重中之重。从总体上看，社区管理水平仍然较低。一方面是社区管理主体比较单一。社区管理主体以行政主体为主，即社区事务主要仍由街道办事处以及区政府的各专业职能部门管理，而市场主体(如物业管理公司、服务性中介组织)、社会组织、社会团体(如各种文化团体、妇联、共青团、业主委员会等)等，并没有真正广泛地参与到社区事务的管理中，有的地区甚至还没有形成完备的社区组织。社区居民的自我管理意识还很薄弱，居民参与社区事务管理的组织形式是居委会，而居委会本身的规范化建设也是一项迫切的任务。另一方面是社区管理手段比较单一。由于我国社区建设起步晚，时间短，加上受长期计划经济的影响，在社区管理上打上了明显的指令性计划的烙印。目前社区管理手段主要是依靠行政机关和领导者的权力，通过强制性的行政命令对社区事务进行直接、集中、统一管理。它不利于分权，不利于发挥其他系统的作用，横向沟通困难等。这就需要以间接管理手段作为补充，但到目前为止，诸如法律法规手段、制度手段、经济手段等间接管理运用得还很不充分。

    5．社区服务功能单一且分散，对社区建设的牵动作用尚未充分体现。目前一些城市社区功能主要体现在社区服务上，即为老年人、残疾人、少儿提供社会福利服务，为居民提供家务劳动、文体活动等便民利民服务，而且服务对象重在有困难的人群，服务内容单一分散，其他功能则很不健全。但从总体上看，发展社区服务业的主要困难是资金不足，社区服务业缺乏统一规划与政策引导，社区服务的产业化发展尚不健全，覆盖面更广的社区服务信息网络体系还没有形成，社区服务、社区环境、社区治安、社区卫生、社区文化等各项功能在社区的整合需要进一步加强。随着政府行政管理体制改革加快和职能转变幅度的加大，以及住房、医疗、养老、就业等诸项改革的深入，社区必须增强功能，在服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生、劳动就业、社会治安等方面全方位发挥作用。特别是社区就业功能有待提高。在当前和今后一个时期，城市下岗失业人员大规模向第三产业转移，拓展社区就业空间是适应新形势发展的必然要求。

    6．一些地区社区基础设施建设仍呈滞后状态。一些社区办公和活动用房面积小，而且地点分散、设施简陋、功能单一，难以满足居民群众、尤其是离退休职工回归社区后的服务需求。究其原因，一是政府财政方面有困难，并缺乏健全的多元性投资机制；二是在思想观念上，一些行政部门在社区建设上舍不得投入，同时也存在着等、靠、要的思想；在资金投入上缺乏利益驱动。在社区发展资金上，我们必须坚持政府投入与社会筹集相结合，向多元化方向发展。