十六大提出全面建设小康社会包含政治文明内容后，政治体制的改革又成为学术界和政策研究界议论的热点话题。有的同志认为，经济体制改革改到今天，许多问题卡在政治体制上，政治体制改革已经成为绕不过去并很迫切的一个环节；有的同志以许多群众反映腐败等问题为由，论证政治体制改革的紧迫性；还有的学者从经济全球化、加入世界贸易组织、学习借鉴西方社会政治文明为由，也提出要加快政治体制的改革。

当然，政治体制非改不可，关键的问题是改哪些，怎样改，改到什么程度？比较激进的观点是学习西方的政治文明，要实行普选制和多党制，立法、行政和司法三权分离，新闻自由等；另外，还有一些中改和小改的不同的方案。我们这里不想从意识形态角度，或者从价值好恶来分析政治体制改革的原由和框架，只是从经济发展角度冷静地考虑政治体制改革的原则、成本、效率、风险、可操作性等等，思考政治体制和经济体制在一个特定的发展阶段中互相搭配的模式选择，以此看待哪些政治体制需要改革，哪些政治体制需要建立，并在此基础上提出一个能促进经济发展并保证二元结构社会安全和稳定转型的政治体制改革内容和框架。

政治体制改革的目的、原则及其与经济体制的搭配

学术界提出政治体制如何如何改革时，可举出其许多意义、必要和理由。但综合起来看，许多改革主张的目的和思路并不是很清晰，甚至可能是混乱的。特别是政治体制改革一般涉及到意识形态和价值判断的不同，人们往往很可能从所处的阶层、价值好恶、文化背景、专业知识等等出发来设计政治体制改革的内容和路径。如果将这种基础上的改革方案付诸于实施，因其简单或者理想化而可能得不偿失，甚至是很危险的。因此，政治体制改革需要从经济学角度冷静地予以思考。

一、政治体制改革的目的和原则

首先，政治体制改革是为了避免国家和民族长远的经济和政治陷于危机。政治体制改革从短期内看，可能要付出一定的成本和代价，但是这种代价和成本小于长远避免危机带来的收益，这种政治体制改革比较合算；如果某种政治体制改革短期的代价和成本可能使社会经济过程大规模动荡，其代价和成本可能大于远期的收益，甚至使发展停止或者中断，这种改革是不合算和不可取的。比如，目前县乡村税费供养的政治体制和吃皇粮人员规模过大问题，如果不从政治体制改革的角度加以抑制和化解，任其下去，它们加大农民、城镇居民和企业的负担，甚至借债运转，一使创业者和企业越来越少、吃皇粮的人越来越多，二使县乡村财政破产、经济崩溃，三使农民、个体劳动者和企业与庞大的吃皇粮阶层形成对立，导致社会利益集团之间的冲突。结果积重难返，可能使国家和民族陷入经济和政治危机。因此，县乡村的政治体制已经到了非改不可的地步；但是改革既要坚定不移，也要有一定可操作的办法，在坚决改革的同时防止动荡和代价过大。

其次，政治体制改革的目的是促进经济发展，要顺应城市化进程，实现农村社会和农业经济向城市社会和工商业经济的转型。经济发展从空间上讲，是人口、生产要素、企业、市场、基础设施等等在地理上集中的过程；城市化水平实际上反映了一个国家和地区经济发展的程度，世界上城市人口比例很少而实现了现代化的地区和国家很少见。就此来看，从政权体制上讲，你是想强化农村和农业政权建设呢，还是想考虑人口城市化转型过程中动态地乡村政权体制的简化和城镇城市政权体制的完善上？还有从土地制度看，它既是一个经济问题，也是一个涉及宪法、法律、乡村政权、国家控制方式、土地所有制结构的政治问题。这也有一个你是想设计一个顺应城市化进程的土地制度，还是实行阻碍城市化进程、强化和膨胀农村县乡村政权体制的土地制度？

再次，从市场经济的需要来看，对于创业、投资、企业经营来说，政治体制改革主要是要提高政治体制的效率，特别是提高与政治体制有关的经济效率。有的政治体制改革，可以提高与经济运行和发展有关的政府机构和运作的效率；而有的政治体制改革可能降低机构和运作的效率。比如，一些重大的事项需要设置听证这样一种民主制度，这是一种防止政府权力过大、垄断、寻租的一种体制。但是，是不是事事都需要听证，有的事项是不是可以用法律和法规约定的其他委托代理方式去协调，可能效率会高一些。而一些显然是低效率的政治体制，比如过多的审批、审批没有时限约定、审批之间的重复和冲突等等，需要坚决改革。

第四，一种政治体制本身需要成本，改革的目的是建立一个机构和运作成本最小化的政治体制；改革也需要支付成本，改革的过程则需要选择既支付成本最小，又要达到改革目的的转型安排。集中要支付成本，民主也要支付成本。而因为事事要协商、每个人都要事事投票，或者意见总是统一不起来等等，极端的民主化体制，成本也是高昂的。也因假定计划机关和各级领导可以料事如神、预测未来，也需要集中信息、制定、执行和下达指令，需要建立一个庞大的统计、计划、决策、执行和包揽所有事务的政治组织体系，加上决策可能常常失误，极端的集中体制，其成本也是高昂的。从经济学上讲，哪种体制在时间和范围的总体上成本最小，这是我们需要考虑的。再比如从改革过程和方式来看，在精简县乡村吃皇粮的冗员时，是政府包起来，一直养到退休，还是创造创业的条件，利用市场经济的办法，进行分流？改革的成本大不一样。因而，哪种改革方式是成本最小的，也是我们需要考虑的。

第五，政治体制改革要估计面临的不确定性和风险程度。任何体制，特别是政治体制的改革，都面临着或多或少的不确定性和程度不同的风险。不改革，没有改革带来的风险，但是有不改革可能积累的风险和危机。有的改革所费小，但是可控制、风险小、收益较大；有的改革成本大，费力不小，但是前瞻的可控制性不明朗，风险高，收益并不高；有的改革可能成本大，费力大，但是效果明显，收益也高。因此，每项改革，对其成本、收益、可能的各种不确定性、风险都应当进行较为深入的评估，以便进行方案比较、统筹安排，保证改革过程坚决推进、降低成本、收益最大和避免风险。

第六，要考虑各种政治体制改革方案和安排的可操作性和阶段性。改革往往有这样的情况：一是方案过于理想化，没有可操作性。有的改革方案很完美，看了以后很振奋人心，但是无法实施。主要问题在于理论可能与实际情况相差太大，或者欧美的模式不适于中国国情。二是改革方案从部门出发，专门化，没有考虑此项改革的外部关系，或者没有考虑与之相联系部门的联动，从而使专项改革孤军作战，其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情绪，想一步到位。但是，许多改革都是一个阶段、一个阶段地进行改革，每一步达到一个目标，分步骤实施和完成。政治体制改革，至少要考虑这样一些因素：中国的国情和发展阶段；与经济体制改革的协调；一项政治体制改革与其他政治体制改革的配套；必要的妥协，阶段性和有些改革的长期性。

二、政治体制和经济体制搭配模式的选择

从政治体制的决策和组织形成看，有偏重于民主的制度和偏重于集中的制度。直接民主制度，即所有的人都参加投票。其中又分为两种，一种是全部通过制度，另一种是2/3或者半数通过制。有间接的民主制度，即人民代表制度，人民代表参政时，又分为全部通过制（也即一票否决制），2/3或者半数通过制。实际的决策和组织形成过程，许多处于绝对民主和绝对集中之间。从成本和效率看，全部通过的直接民主或者间接民主，几乎不存在。多数通过的间接民主制度大大降低了决策和组织形成的成本和提高了议事的效率。但是，代表的形成方式和组成，以及与决策者和领导者之间的关系，很可能偏离低位群众的意愿。而集中制，则使决策成本较低、效率较高，但是如果决策发生重大失误，则损失很大。

从经济决策的体制看，一是高度集中分配资源的计划经济，二是由市场调节分配资源的市场经济。集中的计划经济模式，从20世纪的实践来看，基本上已经宣告破产。原来许多实行计划经济的社会主义国家，或多或少，都在体制上进行了转型。无论是何种体制的国家，就目前来看，除了极个别的，各国实行的都是政府程度不同控制的市场经济体制。

政治体制改革的取向，有一个与经济体制改革模式的搭配问题。从决策、控制方式和资源分配方式讲，政治体制与经济体制有四种搭配模式：一是集中的政治体制与集中的经济体制搭配，民主化程度很低，政治上高度集中，由国家集中配置和分配经济资源，排斥市场的分散决策和选择。典型的有朝鲜、前苏联、改革开放前的中国、东欧诸国等，可称之为前苏联模式。二是较为分散的政治体制和较为分散的经济体制搭配，多党竞政、新闻自由、政治决策较为分散，资源基本由市场进行分配，生产什么、生产多少、怎样生产，由市场调节，投资、消费和要素供给由投资者和家庭分散决策。目前，欧洲一些国家和美国经济体制和政治体制的搭配可能最接近于这种模式，可称之为欧美模式。三是较为分散和自由的经济体制和适当集中的政治体制相搭配，经济上实行市场经济体制，资源由市场进行分配，政治上强调适当的集中。亚洲日本、韩国、台湾、新加坡、香港等国家和地区在它们经济发展转型时期，都曾经实行过这样的搭配体制。（注释：甚至有的学者认为，东亚经济在它经济和社会结构的转型期中，是强权政治下的自由市场经济。）目前中国、越南等国家，实行的基本上也是这种体制，可称之为前东亚模式。四是政治上高度分散化，经济上高度集中。这样的体制在实际生活中是不存在的。因为政治决定于经济基础，经济上高度集中的体制不可能产生分散的政治体制。

在政治体制改革的讨论中，越来越多的人认为要学习西方政治文明中有借鉴意义的部分。这里需要弄清楚的是，你是想学习欧美政治体制中对经济发展有用的部分，来改革我们政治体制部分，经济体制和政治体制总的搭配模式不变，还是学习欧美政治体制与经济体制的搭配模式，彻底将我们适当集中的政治体制模式改革为较为分散的政治体制呢？这实际是两个非常不同的思路和模式选择。就中国来看，抛开意识形态不讲，我们在一个三十年左右，甚至更长一点时间中，可能还是要实行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。

首先，解决二元结构转型时期诸多复杂经济社会问题的一个保证是实行较为集中的政治体制。中国未来二、三十年中处于二元结构转型的关键时期，也即人均GDP从1000美元到4000美元过渡阶段，既是快速发展阶段，也是问题出现最多的时期；既需要用分散决策的市场经济体制来加速经济的发展，也需要较为集中的政治体制来控制和解决一些转型期市场不能解决的难题。比如居民收入差距、城乡收入差距，一些重大改革的推进，农业剩余劳动力的有序转移，社会保障体系的建立和完善，金融风险的化解、控制和防范，科技、教育和卫生等公益事业的发展，城乡贫困的解决，社会治安的维护，生态环境的保护和治理等等。没有一个强有力的政治体制，政治上不适当集中，不可能解决这些社会和经济转型带来的诸多问题。我们处于一个经济体制转型和二元结构转型的发展机遇期，也处于一个双重转型的危险期，需要有一个强有力的政治上集中的体制，保证我们平安、平稳渡过这样一个特殊时期。

其次，较为集中的政治体制是保证国家平衡发展和加强民族亲合力的制度条件。中国是一个多民族的大国，地区发展差距如果不加以控制和缩小，在今后二三十年内可能还会拉大；只有一个较为集中的政治体制，才能保证在市场经济环境下，由政府实施西部大开发战略，进行财政转移支付，实行一些特殊的政策，使一部分资本、技术、人才等要素尽可能逆市场收益取向而流动，促进西部的经济和社会快速发展。如果实行分散的政治体制，再加分散的市场经济体制，大部分要素按收益率指向往东部流动，东西部发展差距越来越大，会造成地区之间、民族之间心理上的不平衡，影响民族团结和边疆稳定。

  再次，较为集中控制而又稳定的政治和社会环境是经济发展的一个基本条件。未来的二、三十年，经济发展处于关键的时期，需要有一个宽松但又稳定的政治和社会环境，政治体制上需要有连续性，才能使从事投资、贸易、科技开发等活动的企业和创业者有安全感，使其避免风险、规避损失。二元结构转换时期，片面地强调民主政治，不讲政治上的适度集中，没有一个强有力的政治体制，一些小的事件就会引起大的社会动荡，影响正常的经济运行和经济发展。

第四，一个国家和地区从不发达状态向发达状转型过程中，实践证明较好的政治体制与经济体制的搭配模式是前东亚模式。从世界各国的经验教训看，亚洲一些国家和地区，如日本、韩国、台湾、新加坡、香港等，实际上实行了较为集中的政治体制与自由市场经济体制搭配的模式，发展得到了成功，被经济史称之为东亚奇迹。在韩国，20世纪50年代中期到70年代末，青年学生要求民主，常常游行、示威，一些学生运动要求学习北朝鲜的体制，实行社会主义制度。试想，如果没有当时集中的政治体制来克服社会动荡，如果不在甚至是高度集中的政治体制下实行自由市场经济，韩国今天不可能进入新兴工业化国家的行列。前东亚这些国家和地区，政治体制上的特征是：对新闻实行一定的管制，一些国家实行一党执政，讲求政治和社会秩序，建立健全法制。

政治体制的构建，政治文明的进程，一是不能超越经济发展阶段，二是要融于本国和本民族传统的文化文明之中。国外一些学者为非洲一些国家设计了学习西方政治体制的模式，这些国家照搬西方的政治架构，如多党制、三权分离、新闻自由、普选等等。但是，在经济体制和政治体制上学习欧美模式的大部分非洲国家，包括其他地区的一些发展中国家，军人政变不断、部族冲突频繁、模式不能与当地文化融合，其政治体制并没有有效地促进经济的发展。其实，一个国家，一个民族，实行什么样的政治文明，与她经济发展的程度和阶段有关，与她千百年的文化、宗教、习惯、历史等有关。不考虑这两点因素，冒然实行一种与发展阶段不相符合和与内源文化不相融合的政治体制，所构造的政治文明得不到广大人民的认同，而所抛弃的传统文明对社会的亲合力、感召力、规制力又会消失，社会将更加陷入混乱。

第五，只有经济体制改革到一定程度，才能在此基础上推进政治体制改革。从前苏联改革的教训来看，基本上走了一条先推进政治体制改革，后进行经济体制改革的道路；结果政治体制改革进展太快，经济体制基本上没有动（注释：比如，前苏联的集体农庄，在20世纪80年代前中期时，其体制改革力度并不如中国农村的土地承包经营。）

政治体制改革成了无源之水、无根之木。经济决定政治，经济改革的力度和进程决定政治体制改革的力度和进程。前苏联的解体，不能说与经济体制改革太慢，而政治体制改革太快无关。自1978年以来，国内学界、国外舆论都抱怨中国政治体制改革太慢。其实，我们认为，先改革经济体制，在政治体制上不急于推进，改革在各方面进行协商、妥协、逐步推进，保证政治体制的连续性和稳定性，使中国的经济高速成长了20多年，实际上中国的改革包含了一定的包容、妥协、中庸、承先启后等儒家的文化和理念。

就中国和前苏联的改革进行比较：1、从改革的目标看，中国市场取向，但是在政治上逐步地强调公有和非公有制经济共同发展的基本经济制度；前苏联也是市场取向的改革，但是明确提出私有化，政治体制上推进西方式民主，但未能较好地处理民族问题。2、从改革的过程看，中国实行的是渐进式的改革，慢慢推进；前苏联实行的是激进式的改革，采取休克疗法。3、从改革的先后看，中国是先农村集体经济，后城市国有和集体企业，先经济体制，后政治体制；走了一条农村承包→发展乡镇企业→扩大企业自主权→发展个体私营经济→实行沿海开放战略→引进外资和技术→推进价格体系改革→实行企业承包 →进行股份制改革 →建立现代企业制度→国有经济布局战略调整 →建立新的国有资产管理体系等等这样一条路径。并且先改革经济体制，后改革政治体制。而前苏联先从国有大型企业改起，进行一揽子改革；先改革政治体制，后改革经济体制。改革的结果，前苏联社会动荡、经济下滑、国家解体；而中国在中国共产党的集中领导下，实施了一系列的经济改革，保证了社会的稳定和国家的统一，促进了经济的高速和健康发展。当然，这种渐进式的改革，由于先易后难、分段解决，积累给未来经济和政治体制改革的任务也相当繁重和艰巨（注释：这种妥协式的改革后延了一些问题。比如积累了大量的税费供养人员，成为国民经济发展的沉重负担；国有企业在银行积累了过多的不良债务，需要消化；城乡分割，户籍制度改革滞后，农村积累了过多的剩余劳动力需要转移等等；前面改革的是支付成本较少的改革，甚至当时还有收益，后面越来越多的改革需要支付成本，并且成本越来越大；政府各部门在改革过程中，强化审批和收费设置，使寻租性腐败增多。）。

政治体制的功能和模式

从哲学上讲，结构决定功能；有什么样的结构，就有什么样的功能。因此，设计和建设一个什么样的政治体制，主要取决于你要用政治体制干什么，也即你要你设计的政治体制具有什么样的功能，发挥什么样的作用。

假定有这样两种绝对的功能可供选择。一是为了经济成长和成本节约目标：促进经济发展、降低政治体制的成本、提高政治运作的效率、适应二元结构转型；二是注重民主自由和反腐败目标：追求民主自由、新闻舆论放开、人人都参加选举、任何事项都举行社会听证、多党竞政等等。我们应当选择什么样的功能呢？

一、政治体制的功能

也就是说你喜欢财富增加多一些呢，还是偏好于政治方面的文明多一些？两种偏好不同，设计的政治体制的功能和其运作的效果也是不一样的。比如许多事项都要听证会来决定，一次听证决定不了，进行多次听证，这样参与者和被代表的人心情都很愉快，是一种政治价值的实现。但是，从经济上讲，需要支付成本，多次听证、久拖不决，也将严重影响决策的效率。

马斯洛认为人有多个层次的需求，根据发展水平、收入水平和文化素质的不同，其需求的层次也不同。当物质消费被极大地满足时，人们的需求就转为追求更高层次的精神需求；而当人们的物质消费未被满足时，甚至水平很低时，绝大多数人的精神消费处于次要位置。从中国最广大人民的需求来看，要从水平很低的小康生活向较为富裕的小康生活转变，其中如果以人均收入水平850元贫困线计算，还有9000万人没有脱困，当务之急是解决他们的温饱问题。总体上讲，对于绝大部分中国人民来讲，经济生活享受目前来看还仍然是第一需求，而政治文明等精神生活方面的享受是第二需求。绝大多数人可能更加关注能不能就业、油盐酱醋、食物的质量、孩子能否上学、大病能否治疗、冬天能否取暖、居住条件如何、出行是否方便、老是否有所养、出去空气等环境如何。如果这些基本的消费和生活需要还没有满足，许多人就不了业，孩子上不了学，大病治不了，而去空谈所谓的政治文明，可能无法为大多数人所接受。

我们要选择一个具有什么样功能的政治体制呢？一是在社会转型期间能有效地控制和解决社会发生的一些问题，并创造一个政治连续和社会稳定的经济发展环境；二是能促进经济的发展，适应并促进农业社会和农业经济向城市社会和工商经济转型，增加财富；三是要适应市场经济和对外开放的需要，适应市场经济的规则，保护创造者、投资者和劳动者的利益，具有较高的效率；四是政治体制低成本运行，不成为经济基础的负担，不因税费过多过重而影响甚至阻碍经济发展。反对腐败是人民的一种政治需求。许多情况下，有的政治体制设置，既阻碍经济发展，又产生腐败问题；反过来说，我们要寻求既能促进经济发展，又能抑制腐败产生的政治体制的改革和建设。

二、集中政治体制模式的结构框架

根据以上功能需要，我们选择什么样的政治体制框架呢？

（一）一党执政制

二次世界大战后，有的发展中国家在独立不久采用西方民主制，宪法中大多有结党自由、政党平等的规定。但在实际的社会生活中，若干政党存在，往往是一个大党处于主导地位，其他小党处于次要位置；也有的发展中国家实行一党执政制。为什么在发展中国家会存在一党制或一党优势，主要两个原因：第一，一党制或一党优势有利于国家的统一和整合；第二，对于经济和社会发展来说，一党制或一党优势有利于有效地动员全国的人力、物力和财力。（注释：周天勇：《新发展经济学》，经济科学出版社2001年版。）一些实行多党竞政制的发展中国家，重大经济决策运作时间太长，多党竞政的成本太大；甚至各自政党拥有自己的武装力量，相互对立，社会各利益集团、各阶层之间的磨擦和内耗加大，往往造成国家的分裂。

就中国来看，在一个三十年左右，甚至更长的体制和结构转型过程中，还是要实行中国共产党一党领导和执政制度。建立中华人民共和国后的许多年中，虽然中国共产党在领导全国人民进行社会主义建设时，发生过诸多的失误，与同期的一些实行资本主义制度的发展中国家和地区相比，我们经济发展落后了许多。但是，我们较好地解决了民族问题，维护了民族团结；虽然在很长的一个时期中党的中心工作不明确，但是也领导全国人民进行经济建设，初步形成了自己的工业体系和城市、交通等社会资本体系；1978年以来中国共产党自己纠正了思想路线上的错误，以经济建设为中心，实行改革开放，20多年来的经济成长和经济成就有目共睹；从祖国统一来看，香港和澳门顺利回归，国家在国际事务中的地位也逐年提高。事实求是地讲，没有中国共产党的领导，不可能取得这样的成就。

从以后政党格局的改革看，不论是壮大其他现有的党派，还是建立新的党，或者是分解目前的中国共产党，想形成两党轮流执政，还是多党竞争执政，政治成本都相当高昂，风险也相当大。由于人口众多，幅员辽阔，多民族国家，多党利益无法统一协调时，国家分裂的可能性都很大。在农村社会向城市社会、农牧业经济向工商业经济转型，需要强有力的中央较集权政治控制的时候，如果政治上一盘散沙，以二元结构转型为中心的经济发展也将受到挫折。

因此，为了保证在经济发展的特殊时期获得一个稳定的政治和社会环境，保证政治上的集中和统一性，应当坚持中国共产党对军队、人民代表大会、政府、政治协商、两院等方面的领导。坚持中国共产党的执政地位。

（二）改进党的领导和执政方式

中国共产党要以法执政，以法治国。党的领导的组织要以现代政治体制的形式存在。要社区化、协会化、公司化。也就是说，要以合乎宪法和法律的形式从事领导工作。在以经济建设为中心的新的历史时期，实现党的领导必须改变包办一切的方式，而代之以新的方式。主要是：1、制定正确的路线方针、政策等，为国家机关的活动奠定政治基础，确立政治方向和目标，并经过法定程序变为国家的法律、法规等。2、通过充分发挥国家政权、司法、行政机关以及经济、文化组织和人民团体的作用，实行党的领导。邓小平指出：“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。……政府工作加强了，党的领导也加强了。”（注释：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版第339—340页。） 3、指导国家机关中党的组织的活动，发挥党员的模范作用，贯彻落实党的主张。4、通过培养、选拔和推荐大批党的优秀干部担任国家机关的重要职务。5、做好人民群众的思想政治工作，教育和动员人民群众从事社会主义建设，实践党的主张。6、监督国家机关的活动，并保证其在国家政治生活中的独立地位和自主性。（注释：王宗廷：“依法治国：我党治国方式的转变”，《江汉论坛》2000年第7期。）

中国共产党以现代政治体制的形式进入人大、政府和两院，并以法执政。从党对人大的领导看，中国共产党作为人大中的惟一执政党，应当在人大中设立中国共产党党团。中国共产党党团作为中央（执行）委员会的特别直属党组织，接受党中央委员会的政治、思想和组织领导。从党对政府的领导看，对重大的社会和经济发展战略建议，讨论和通过影响经济和社会发展的一些重大决策，向人大和政府考核、推荐政府和政府部门的领导干部，对领导干部进行党纪监督等等。从党和两院的关系看，其体制改革应当充分体现以下原则：（1）国家法律至上原则；（2）司法独立原则；（3）党纲、党章、党纪、“党法”、党规制约原则；（4）党管干部原则；（5）党不具体干涉司法工作原则；（6）党性与人民性的高度结合原则。

中国共产党以现代企业组织的形式融入国有和国有控股企业。对经济发展影响最大的是党对国有企业的领导方式。党在国有和国有控股企业中的领导，一要成本最低，二要讲求效率。过去党对国有和国有控企业的领导，从企业外部看，管人与管事和管资产相分离，从企业内部看，党组织与企业治理结构相分离，由于企业中党管干部，而董事长和总经理管事、管效益，实事求是地讲，内耗较大，磨擦成本相当高。成为许多国有企业效益低下的重要原因之一。

建立新的国有资产管理体制，从企业的外部实现了管人、管事和管资产的统一。但是，就党对国有企业的领导看，并没有在企业内部实现管人、管事和管资产的统一。因此，党对国有企业的领导方式还需要进一步改革：1、国资委、资产控股公司、资产经营公司对下属独资和控股企业的企业领导下管一级，只任命董事长一人，并由董事长兼党委书记；2、由企业董事长兼党委书记选择并推荐总经理，报上级有关部门备案，董事会成员由股东大会选举，企业中的总会计师、总经济师、总工程师等不再纳入党管干部的范围；3、经理班子实行总经理组阁制，副手不再由上级任命，实行总经理提名，董事长同意制，并不再纳入党管干部的范围；4、视体制的不同，监事会主席，或者财务总监，实行上一级委派制；5、国资委有关部门建立全国企业家档案，在下一级资产控股公司和经营公司选择董事长或者经理人时，可以在人才库中选择。

企业中的党的组织以现代企业的形式融入企业之中，以合乎公司法的形式体现党的领导。改革过去党组织和企业组织为两个板块分离的状况，并使党对企业的领导体制成本最低、效率提高，减少党企之间的内耗和磨擦成本。1、董事长兼书记，应为企业的法人，改变过去董事长和书记分设、书记管人管大事、董事长干事但无法选人、出了问题法人负责而书记不负责的不合理局面；2、纪检委、党委办公室、组织部、宣传部、统战部、共青团、妇联等等，与公司中的监事会、董事长办公室、人力资源部、广告策划部等等合并；3、由于实行党管干部原则，并且管人、管事和管资产统一，国有和国有控股企业党的领导关系，实行国资委—资产控股公司—资产经营公司—企业的隶属体制，取消属地化管理；4、由于党以公司治理结构的形式进入国有和国有控股企业之中，董事长兼书记，工会如果接受企业系统党的领导，则工会实际上会成为企业的依附；由于企业职工为属地居民，工会应当相对独立，并属地化接受当地工会和党委的领导，行使维护职工合法权益等方面的职能。

（三）坚持党对新闻工作的领导和新闻体制改革

坚持党对新闻工作的领导。新闻体系是一国政治体制的一个重要组成部分。在市场经济发育和发展成熟、进入发达国家发展阶段、人们生活已经十分富裕的格局下，精神生活的享受已经成为居民的重要消费组成部分，新闻自由十分重要；并且由于人们文化素质的提高，使得人们对新闻有鉴别力，新闻活动有秩序地进行。在二元结构转型和经济体制转型过程中，要一个发挥什么样功能的新闻体系，是需要慎重对待的一个重大问题。如果在一个文化和民主素质还与发达国家水平有一定差距的国家里，片面地强调新闻自由，可能会形成舆论上的混乱，不利于政治上集中控制的态势下稳定地完成社会和经济体制的两个转型。因此，党对新闻的领导和控制，是社会和经济体制稳定转型的需要，是适当集中政治体制的一个重要组成部分。

比如，以法对新闻舆论进行领导和监督，打击新闻腐败和造假冒新闻等，防止邪教、分裂组织、极端宗教、国外图谋不轨的势力等等利用新闻来从事不利于社会稳定和经济发展的活动，禁止不良新闻危害青少年和社会风气等等。

可能较为重要的是党要领导、规范、引导新闻舆论界，努力转变党对新闻的领导方式，使新闻体系为振奋精神、调动全体人民积极性建设繁荣富强的国家服务，为形成一个良好秩序、讲求信用、尊老扶幼、扶正压邪、民族团结、解困济贫、善于学习、创业奋斗、勤奋工作、家庭和睦、尊师重教等等的社会服务。

但是，并不是说，新闻体制和宣传方式不需要改革，其也需要在党的领导下进行改革和调整：电视、广播、报纸等媒体，从其各级会议、领导新闻转变为反映群众生活、群众关心和关注的新闻；改变几乎全部报道政绩新闻的格局，加大对党政司法机构中一些人员和单位为个人和部门利益而不作为，甚至损害公共利益的监督；形式主义的宣传、枯燥的说教，转变为群众喜闻乐见、说理感人的形式；从一些假大空虚吹新闻，转向实际平凡的老百姓喜闻乐见的生活；从反映较慢、时滞较长的旧闻，变成反应灵敏、及时报道的新闻；从各种报刊杂志强制性订阅、行政性摊派，新闻行政性经营，是企业和农民的负担，改变为走向市场，企业化经营，让老百姓喜欢和自愿消费；学术研究百家争鸣、百花齐放，将学术上研究和讨论，特别是对党和国家某一大政方针、经济政策、法律法规等等的研究和讨论，甚至是一些不同的意见，与所谓的不与党在政治上保持一致区别开来，将学术刊物和新闻媒体区别开来。如果因为强调党的领导，而将新闻办成百姓不喜欢的新闻，则就失去党在转型时期领导和控制新闻的意义，甚至结果会和目的相反。

总之，在二元社会和经济体制转型期间，需要建立一个适度集中的，中国共产党领导下的，并充分发扬人民民主意愿的政治体制。

从经济发展角度看究竟要改革哪些政治体制

那么，是不是政治体制就不需要改革了呢？不是。一些既阻碍经济发展，又容易产生腐败并引起人民群众不满的政治体制需要坚决改革，在适度集中政治体制下，也要坚决建立和发展扩大人民民主的政治体制。也即在从水平很低的小康社会向较为富裕的小康社会转变，从发展中国家向中低等发达国家迈进时，政治体制改革首先要着眼于为经济发展服务、其次为抑制腐败和扩大人民民主，并且将促进经济发展的政治体制改革与抑制腐败和扩大人民民主结合起来。从目前和未来看，有这样以下重大的与经济发展和政治文明有关的政治体制改革问题需要探讨。

一、建立公共服务和公共管理型的政府

改革政府机构，转变政府职能，建立公共服务型和公共管理型的政府。我们过去的政府是一个计划集中管理、生产建设取向、行政命令式的政府。改革开放以来，虽然计划经济体制向市场经济体制转变，政府机构也进行了几次改革，但是，各级政府生产建设取向、包揽一切事务、行政审批特征等色彩仍然很浓，甚至行政审批越来越多、越来越滥。这样，人民群众感觉到政府不是人民的服务机关，而是管人民群众的权威机关；许多机构凭借法律法规方面的审批、收费、许可等等设置，谋取部门、小集团和个人利益；政府的各种限制越来越多、办事越来越难，主要是注册企业、投资企业、兴办工厂处处受到审批和干扰，就业难的一个很重要原因就是政府对企业的审批和收费太多，使就业机构会很难扩张；虽然中央和地方各级党政领导很急，就业已经危及到社会的安定，但是，在政府的各个部门中，恨不得多设审批、多管事、多收费，多许可、中小企业很难发展起来。有报道将其称之为国家权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式和环节复杂化。（注释：陈挺：“2800多家客商‘外逃’，保定痛改行政审批制度”，《21世纪经济报道》2003年4月14日。）中国就业不足、社会不稳定的根源，除了历史上的发展个体私营经济不够以外，最重要的原因是政府各部门的审批和收费。导致社会不稳定、危害国家安危的，将是这些制造“工作”的政府各有关部门。如果不予坚决改革，就业不能扩大、人民不能安居乐业，国家将会葬送这些部门的审批、许可和收费之中。而且人民不仅因得不到较为充分就业对社会不满，也会对因政府各部门审批收费形成的腐败强烈不满。

为了加强“管理”，政府的部门和机构越来越多，政府吃皇粮的也越来越多，人民负担的用于社会管理的成本越来越高，但是效率也越来越低。门难进、脸难看、事难办的现象到处可见。一个企业注册，办完各种手续，少则需要两三个月，多可达半年甚至八、九个月；一个投资项目，从报请到批准开工，需要一年，甚至几年的时间，要跑几十个部门，去几百甚至上千次机关，盖100多个到200多个章。投资和企业在这期间，需要支付的直接成本和机会成本都很高。某种程度上，如果政府的这些有关的体制不改革，而且还越来越强化，政府实际已经成了阻碍经济正常发展的障碍。

因此，要考虑政府体制的改革，职能的转变，将行政命令型的政府、将审批收费型的政府，转变为公共服务和公共管理型的政府。减少政府的机构、精简政府吃皇粮的人员，让人民纳税负担一个合理规模的政府，不要再在税外巧立各种名目进行审批、许可和收费的规定，以此来收费和谋取政府、政府各部门、各部门中小机构、个人的利益。

政府是干什么的？是搞生产建设的吗，还是进行公共服务和公共管理的。取向不同，其结构和功能也是不一样的。虽然中央指出，执政的第一要务是发展经济，但是不能由党和政府直接去发展经济，而是由党和政府以战略、方针、法律、法规、政策等方式，引导投资者、企业、劳动者去创业、投资、经营，推进经济的发展。政府如果是一个生产建设型的政府，它将会包办一切，它会自己去办企业，它会去干预银行，它会轻视居民就业、社会保障、生态环境、教育、卫生、社会治安等等这些与人民生活息息相关的问题。它就不是一个为民的政府，而是一个以生产建设为主要目的政府。比如，它可以修筑几条路，修一些大广场，搞几个大企业，把城市搞得很漂亮，但是，劳动者上哪里去就业呢？因此，公共服务和公共管理型的政府，实际本质上是为民的政府。

二、县和县以下政权体制改革

进行县和县以下政权体制的改革，减少机构、精简人员，主要目的是减轻县和县以下企业和农民的税费负担。县和县以下的政治体制存在着许多问题。主要是：吃皇粮的规模太大，政治成本太高， 农民和企业的供养负担太重；企业和农民负担越重，经济发展中的纳税费源越少，企业和农民的负担越重，形成供养负担与经济发展难的恶性循环；由于机构过多，行政效率越来越低，部门、机构和工作人员通过制定本级行政规定和利用上级法律法规寻租行为越来越严重。负债也越来越重，估计全国平均村一级平均可能欠债50万元，乡一级可能欠债500万元，县一级平均可能欠债1.5亿左右，这样村级欠债3700亿，乡级欠债2150亿，县级欠债4100亿左右，全国村乡县行政欠债总计可能达1万亿左右，如果任其机构人员膨胀下去，农民和企业负担不了，只能借债度日，日积月累，将会发生村乡县大规模的债务危机。

随着城市化趋势，可能未来30年后，只有20%左右的人口在农村生活，是继续膨胀以村乡县农业特点的政治体制，还是要加强以城镇和城市为特征的政权体制？这是我们在考虑政治体制改革，设计我们治理国家的体制时需要考虑的一个战略性的问题。你强化村、乡政权，可是农业劳动力、青壮年、有知识的农民向城市转移，在一个过渡时期，可能较多的老人妇女儿童，再过一个时期，农业和乡村人口可能会大规模减少，所以我们不能以未来静止不动的假设来建立县和县以下的政权体制。今天，将村乡县政权搞得规模过大，明天随着城市化就是分流、改革、精简的沉重负担。从中国古代和建国以前的近代史来看，没有乡一级政权，县一级政权的规模也很小；从世界各国的政权构架来看，大多数国家也没有乡这一级政权。加上县和县以下目前政权体制的诸多问题，考虑未来的城市化趋势，我们不得不问，有必要设一个乡一级政权吗，有必要将县一级政权规模搞得很大吗？也许有人提出，如果没有乡一级政权，基层社会会如何如何。但是，国外一些国家是怎样管理他们的基层的呢，中国古代政权是样管理他们的基层的呢？政权体制是不是需要考虑农民和企业的负担，是不是需要考虑这种政权体制的成本？

村乡县级政治体制的膨胀，来自于中国“政治体制设置的上下对口”原则、各级领导的“加强管理、组织落实”治理理念和“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求。中国目前的政治体制要求上下对口原则，于是上面多个委办、多个处室，下面一堆机构、一群官员、一堆冗员，县里麻雀虽小、五脏俱全，乡里六办七科八股九站十所、什么都有。有的西部的一个五、六万人的农牧业县，基本上没有多少工商业，但是，各种政府机构如经贸委、工业局、科技局、商委等等，一应俱全，应有尽有。上下对口，下面可以以对口的机构去上面要经费，上面可以到下面对口的机构去下乡，有接待的人，有向上跑项目、跑钱、跑审批的人，上下都受益，就是国家要付出大量的经费来满足上下对口。

常常听到这样的例子，即某一个行业，或者某一个地区，发生了一些问题，报告给上级领导，并认为如要解决问题就要加强管理，而要加强管理则要组织落实。许多提建议的学者也这样看。于是要搞好某一工作，加强某一方面的管理，就要组织落实，就要设立新的部门和机构，或者设立新的办公室。于是各类部门和机构越来越多，动则是科级、处级、局级、部级，于是吃皇粮的、当官的也就越来越多了。需要我们反思的是，加强管理，如果没有组织落实，用其他的办法是不是也可以达到目的。比如，不增加吃皇粮人员和官员职数，不设郑州“馒头办”之类的机构，而是通过加强教育、法制，建立游戏规则，发挥市场的调节作用，形成民间自治自律性的组织等途径，实现社会的管理和秩序。

而“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求，使得一个几万人的西部县，使得乡镇，也要五大班子俱全，同级干部职数越设越多。

村一级组织，一定要自治，把农民负担的村委人员限定在3人范围之内。县一级政权一定要精简，不能按照上下对口的原则设立县级政权的各种机构。乡一级政权是取消，是改良，还是撤并成镇后派驻镇公所，需要深入进行研究。从中国古代的政权设置和国外许多国家政权的架构来看，从未来中国城市化趋势和不改给发展带来的危机看，乡镇一级政府没有必要设置，应当在撤并的基础上有精干的派出机构即可。并且要限制派出机构的规模。

从国外许多国家的政权分级来看，实行的是三级政权体制。目前，我国的政权分层已经扩张到五级政权体制。是实行三级政权体制，即中央、省、县分层，还是保留五级分层体制而不改革，还是进行一定的改革。（注释：贾康：“县乡财政如何走出困境”，《决策咨询》2002年第4期。）这是不同的思路。我们认为，就长远来看，如果文化素质提高、法制观念增强，公民民间组织发育和完善，政权分层改革的最终目标应当是三级体制。而目前的政权分层过多的体制，已经形成了财政日趋紧张、农民和企业负担日益加重、几乎所有的钱都吃了皇粮，如不坚决改革，将危及到政权的稳固。但是，不可能一步改革到位到三级政权体制。

现在的争论是取消地级政权，还是取消乡级政权？对此需要进行比较研究，拿出地级政权改革的方案和乡级政权改革的方案，比较两种方案的成本、风险、收益和难易程度。我们认为，应当将目前的五级政权体制，在未来的二、三十年中先改革为四级政权体制，取消乡镇一级政权设置。进行乡镇合并，对镇派出镇公所。

县和县以下政治体制的设置，一定要社会事务与行政成本进行计算，纳税税源与企业及农民负担进行权衡，行政费用的投入与经济发展的收益相比较。如果所费的行政费用太高，并且限制了经济发展，即使管得很细或者很好，从经济上讲也是一种愚蠢的办法和笨重的体制，从长期看，对经济发展无疑是有害的。

关键的是，怎样消肿，需要有多种方案进行比较和衡量，尽量选择市场经济的办法，鼓励人们去创业，去自我就业，国家可能要有一定的政策，付出一定的养老医疗保障等代价，还需要与人员分流、债务处理相联系，并与土地制度改革挂钩，使村乡县政治体制顺利消肿。

在方案的设计上，要注重乡级政权体制改革时的阶段性和政权的连续性。在取消乡镇一级政权后，对于乡村社会的管理，比如防止村霸和黑体恶势力出现，维护乡村的社会治安，一些修路、打井、清洁公益事业等等，需要建立自治组织和政府精干的巡回和派出机构来治理。

三、中央和地方各级政权收入与事权相统一的财税体制改革

需要研究中央和地方财政税收和事权体制的改革安排，设计一种既保证中央政治集中的需要，又满足地方各级政权和公共财政运行需要的财税体制，并科学和合理地划分中央和地方各级政府的事权范围，各尽其责；并且还要使税收结构有利于促进投资、鼓励创业、扩大就业和全国统一大市场的形成。中央和地方的财政税收和事权体制，既是一个经济问题，也是一个政治体制问题。一是如果税制的设置上，中央财政所占的比重很低，中央政治上的集中度就没有财力的保证，缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、大的全国性的工程等等就不能正常进行。而中央向地方借款，中央的权威就会受到威胁。1994年的税制改革基本上改变了中央财政比例过低、中央财政向地方财政借钱的局面。但是，也带来一些问题：1、按现在的分税制，中央财政集中过多，省里财政基本满意，地级财政过得去，县级财政很困难，乡级财政基本上依靠向农民收费度日；2、中央经常出台增加工资政策，许多教育、卫生等公益事业又要由地方承担费用，但是在财力的划分上没有以钱定事；3、中央和省级财政依靠税收，地级以下财政依靠收费维持，使得农民和企业交了税以后，还要承担很多的费，以养活基层政权，从而抑制了投资和企业的扩大，中小企业很难存活，就业问题日益突出。4、较好的税收来源、效益好的企业、一些能收费的项目，一级一级上收，而收税麻烦且税少的税项、微利和亏损企业、各种需要拿钱办的事业，都一级一级下放。由于下一级官员是由上一级任命的，这种利益的上收和负担的下移，明知很不合理，但是有着下级对上级无法抗拒的制度力量在推动。二是由于税收结构上以企业项下征税为主，而销售环节的消费税和个人所得税为副，特别是卷烟等消费税也在企业项下征收，各地重复建设、市场封锁、地方保护等等问题久治不愈；并且由于主要在企业项下征税，一些需求弹性小的产品，税收无法通过价格转移，从而抑制了这类产品的投资。特别是在经济萧条时期，由于企业项下税收过多，而投资又不能抵扣税收，产品全面过剩，税收不能应价转移，企业的税负更加沉重，更使企业的投资积极性受到影响。三是国税和地税两套税收系统，在企业重复收税，并且200万税收人员收了1万多亿税收，收税的成本很大，税收效率太低。200万人如果每年全国平均每人按照4万元的工资、保障、奖金、办公、办公设施等费用计算，仅税务系统就可能要开支800亿税收。

改革中央和地方财政税收和事权体制的目的是：1、保证中央在社会和体制转型期间的集权和权威；2、中央有足够的经费满足缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、全国型的工程建设等需要；3、满足各级政权体制的公共服务和公共管理需要，特别是教育、卫生、社会保障、城市建设等需要；4、税收结构要有助于克服局部的市场封锁和地方保护主义，形成全国性统一的大市场；5、形成鼓励投资的税收体制。因此，需要研究和设计以下问题和体制。

一是合理改革中央和地方（包括地方各级财政税收）的财税体制。要设计一种既能保证中央财政比例，又要考虑地方，特别是基层财力需要的分税体制。加大地方对一些地方税种的增税和免税权力，允许地方政府为了吸引投资而实行自己财政范围内的退税政策。

二是要划分中央、省、地、县各级的事权范围，界定清楚各级应负的事权责任，在此基础上核定各级政府在财政税收总盘子中分配的比例和规模。如国防安全、社会治安、科技、教育、卫生、社会保障、城市建设、公益性公路建设等等，哪些应当由哪一级政府承担，都应当责任明确、落实到级；否则，有人收钱，但无人管事。许多人民群众急需解决的事务，在政府各级中互相推逶。或者上级将税收走了，要办的事全部下推给下一级财政，下一级政权没有税收保证的财力，只好向企业和农民增加收费，导致政府与企业和农民的关系越来越紧张。

三是要进行税收结构的设计和改革，加大销售环节消费税的征收，加大个人和企业所得税的征收，使税源大部分从企业项下征收改变为从消费环节、销售环节、个人方面和所得方面征收。从而使地方政府不仅重视企业发展，还要重视市场发育和发展，克服地方保护主义，自觉融入全国统一的大市场中；并且使税收结构能刺激投资，鼓励人们创业，促进中小企业发展，改变我国投资不足、就业困难的局面。

四是中央和地方财税和事权体制改革要做到四个结合：1、与政权机构和人员的精简，特别是县和县以下政治体制改革相结合。要将养人的钱，逐步地转向为民办事上来。 2、与政权单位后勤社会化改革、事业单位企业化经营和企业化改革结合起来。一些半公共性的产品，如非义务教育、医疗卫生等等，可以实行差额补贴、自收自己支等方式，一些可以改变为企业产品的，如实用型的研究所，幼儿园，民办的非义务教育，或者家长要求较高的义务阶段教育，都可企业化经营，与财政脱钩。3、要与机构人员精简、社会化和企业化改革的成本和收益结合起来考虑，既要考虑改革可能在一定时期要支付的成本，又要分析改革给财政带来的收益，从而安排改革的力度、过程和目标。4、与制定和实施《国家政权和事业人民供养法》结合起来，使财政支出科学化、公开化、民主化。以科学的指标和法律法规核定各级的财政需要，依法编制预算，依法支出，依法对财政预算进行监督。

四、改革党对国有企业的领导方式

目前，国有和国有控股资产占到整个社会经营性资产的70%左右，2002年底已经达到近11万亿规模。党的十五大确立了国有经济布局战略性调整和国有企业资产多元化的改革方针，党的十六大又提出建立管人、管事和管资产相统一，以及中央和地方两级分别履行出资人职责的国有资产管理新体制。但是，从目前党对国有企业的领导来看，我们还没有找到一种最佳的方式。

存在的问题是：企业内部党的领导系统和企业经营组织形成相分离的板块状况，使企业的内部治理结构复杂化；党的在企业的政治领导不能通过企业的经济功能来实现，成为与企业工作相分离的党的工作，而这种工作又相应地加大了企业的非经济组织和功能运作的非经济成本；党的系统和企业经营系统之间相互形成内耗，磨擦成本较大；党来任命企业中层干部，董事长和总经理要领导中层干部来经营企业，党要对企业的重大事项进行干预和决策，但是干预和决策的责任按照公司法要由董事长来负责。诸如此类，都是影响国有企业发展和竞争力的重要问题。因此，需要认真研究党对国有和国有控股企业的领导方式。

改革的原则是：党的领导方式要合乎现代企业组织形式和公司法，党的领导组织融入现代企业制度之中，以现代公司治理结构的方式体现出来；党的领导和工作，要以增强企业竞争力为目标，尽量降低运作成本；用党的领导组织融入现代企业治理结构的办法，根绝党的系统和工作与企业经营系统和工作的磨擦和内耗；党的领导组织和领导方式要适应企业经营的规则和要求，要考虑市场竞争的需要，不能不考虑经济成本，不能不考虑因非经济成本过大而在市场上可能被非经济成本较小的民营企业、三资企业和外资企业挤垮及最后破产的危险。

五、从政治体制改革、社会稳定和经济发展角度调整和改革土地制度

城乡土地制度，既是经济体制的一部分，也是政治体制的一部分。1、从基本的政治经济制度上讲，土地制度涉及到土地资产的所有和财产保护问题，因此，土地所有和分配方式，几乎是一个国家宪法必及的重要内容。2、乡村土地的所有和使用制度，实际是乡村政治体制模式的一个基础或者重要因素。如土地农业集体所有，就是人民公社制度的基础；而土地集体所有、农户承包，就是目前摊费入亩、向农民收费、村乡县政治体制生存和膨胀的重要原因。只有改革土地制度，才能釜底抽薪，根绝摊费入亩的来源。3、土地是私有，还是公有？公有是不是要分国有和集体所有两种？公有形式下，耕地和住宅用地等等，使用年期制度怎样设计？都涉及一个国家的财产及其保护制度，这是一个社会政治制度的经济基础之基础。

对中国目前的土地制度进行简单的总结：可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。这种土地制度带来许多问题。一是集体土地所有权的虚无性衍生出土地实际村长所有、以亩计费使农民负担沉重、承包期短使土地无法向规模化农场集中；二是集体土地被强制征用为国有土地的不平等性及其衍生出对农民补偿太少、形成越来越多的无耕地无就业无保障的三无农民；三是政府的土地管制过度和管制失效并存，不应该管的管了不少，应该管的没有管好；四是土地使用年期较短，使土地使用者在使用权终止时，有巨大的财产归属的不确定性风险，特别是地上附着资产有充公的危险；五是土地所有和管制制度，阻碍着农村剩余劳动力向城市顺利转移，不适应以市场机制为基础有效和合理地配置土地资源；六是在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。

合理配置土地资源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看，土地资源有两种不同的所有制模式和国家管理方式：一种是公共所有、政府集中分配；另一种是私人所有、市场自由调节。到底何种体制能合理地配置和利用土地资源，经济学界进行过长期的争论。从各国的实践来看，极端公共所有、政府高度集中分配的模式，不适应于由于社会经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理，不适应于市场经济对资源分配的要求，土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。

因此，中国土地制度改革的框架性安排为：土地的两种公有制并轨，国家拥有所有土地的终极所有权，分解国家所有的占有、使用、使用权处置等权力，实行较长的使用年期财产权制度，农民和一部分国有企业的土地使用年期财产权与社会保障挂钩，发挥市场配置土地资源的基础性作用，政府管理主要弥补市场配置土地资源的缺陷。

土地制度的改革除了形成有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和和西部大开发、适应于市场经济总体制的功能外，还包括：1、对转型中的人口有社会保障功能。需要安排一种制度，将农民承包的土地作为保障财产基础，使进城务工和脱离土地的农民能获得一定程度的养老、失业等保障。2、有利于节约利用土地。通过土地制度的激励和约束，使衰败的农村，其宅地、村公共用地通过复垦变成为耕地，抑制城镇土地受让和购买后不用或利用率不高而浪费的现象。3、有利于防止政府土地管理中的腐败，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公开、公平、公正，并尽量借助于市场和社会的力量配置土地资源；同时，让利于民，减少土地制度中部门和工作人员权力寻租的设置。