2005年2月19日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上把完善社会管理作为构建社会主义和谐社会的重要内容。他指出：“安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结”①。构建和谐社会，首先需要完善与和谐社会目标相适应的社会管理，这是保证社会和谐的制度和组织基础。回顾历史，在经济管理领域，我们已经对管理问题进行了大量的探索，取得了丰富的经验，也得到很多有用的教训，但是，我们在这个领域依然面临许多新的问题和新的挑战，依然要走很长的路；在社会管理领域，我们的工作刚刚开始，尤其面对构建和谐社会这样一个崇高目标和现实中错综复杂的社会问题和社会矛盾，我们需要做的事情更多，需要研究的问题更多。

如何完善与社会主义和谐社会要求和我国现阶段经济社会发展相适应的社会管理体制？回顾以往，我们在构建一个体制，一个制度或一个组织框架时，对于制度、体制和组织构架本身考虑得比较多，对于隐藏在它们之后的理念（或观念）考虑得比较少，致使我们在一些政策设计上，不能从长计议，不断出现失误。当前，完善社会管理，我们要从对历史的反思，走向对于自己行为的自觉，要认识我们所建设的每一种体制背后支撑我们的价值体系和观念，并对其做出判断-我们为什么需要这样的社会管理？这样的社会管理有什么样的意义？这样的社会管理会给我们带来什么结果？也就是社会发展到现在，已有的、开始指导我们的理念和观念从哪里来的？怎样形成的？它的实质是什么？它将把我们的社会发展带到什么地方去？这些问题的提出，就是我们从制度层面到价值层面的深化，从行为层面到心态层面的深化，是认识的自觉。当前，我们在构建社会主义和谐社会的过程中，要避免以往所走的弯路，必须从更深层次考虑问题，在完善我们的社会管理之前，必须认真考虑我们的社会管理的价值取向。换句话说，我们必须在观念上首先有所突破，以全新的观念来考虑和完善社会管理。

一、观念更新是体制创新的前提

    任何一种制度、体制都有与之相适应的理念、观念和价值体系。美国社会学家罗伯特·派克（Robert Park）认为，任何制度形成时没有不是带着价值色彩的。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这点①。要完善我们的社会管理体制，必须首先树立正确的社会管理理念。正确的社会管理理念是社会管理体制建立和运行的内在基础。当前，我们把完善社会管理提到重要的位置，自然有我们的道理，这就是实践的教训，也是历史的教训。但是在这些教训背后，有一个价值体系在支配着我们，尽管我们可能还没有认真思考这个问题，但它是客观存在的。对于社会管理理念，或者叫社会管理观念，不同的人会有不同的认识，但正确的认识只有一个，需要我们仔细研究，认真把握。否则，据此建立起来的社会管理体系是不稳固的，也不能适应构建和谐社会的要求。

（一）计划经济下的社会管理理念

“在中国，‘社会管理’作为一个相对独立的概念及其所涵盖的知识体系，形成于20世纪80年代初期。它首先是随着改革开放的深化从国外引进的，是从前苏联及东欧社会主义国家引进的”②。这个时期的社会管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向。前苏联学者认为：“社会首先是一个完整的有机体，所以也就存在着一些一般的、同时也是整个社会系统所固有的管理规律。管理过程的一般规律性的存在能够在我们建立起社会管理论”③。这种观点代表了前苏联及东欧计划经济国家社会管理的基本思路和价值取向。它的前提是建立在社会发展存在一般规律和可以实施计划经济和社会管理前提下的。在这个前提下，政府可以计划一切事务，管理一切事务。

（二）社会秩序理论

另外一种社会管理思路是建立在社会秩序（Social Order）理论基础上。“社会秩序是社会科学理论问题的核心。问题出在人类的双重性-个体性和社会性并存。如果我们每一个人都居住在一个单独的星球上，我们不必忌讳他人-我们可以为所欲为。但问题不是这样，我们带有双重性，每个个体是独立的，有自己的经验、信息、感受和追求，但每个人又不是绝对独立的”④。“问题在于我们怎样把这些分散的个体集合起来一起生活？这就回到了我们一直关心的秩序问题，秩序使群体和个人一起生活，并感到愉悦舒心”⑤。秩序使人们在一起生活和工作。人类不仅需要协调它们的行为，而且还需要有效地互动-帮助他人，而不是伤害他人。所以高度有序的社会有能力保持人们之间的合作，进行社会管理。根据社会秩序理论，社会管理“通过意义、价值体系和规范、权力和权威、自然而然地互动、以及网络和社团”。意义在这里是指人们之间通过某种方式沟通。以上所述的管理方式因条件不同而不同，因而产生不同的社会秩序。我们可以通过对这些因素的分析来分析不同的社会秩序，并找到建立社会管理体制问题的答案。

（三）市场万能论

市场曾经是人们不久前崇拜的管理模式。不久前，人们还认为GDP的增长可以自然而然地解决一切问题。人们还过分崇拜市场，并把市场化简单地引入公共服务领域，结果导致了日益扩大的社会差距和日益严重的社会问题。“对经济增长和市场的迷信，造成了指导思想的偏差。如果说在20世纪80年代，指导思想的偏差还没有明显后果的话，随着时间的推移，其恶果已越来越明显。结果，虽然经济繁荣了，种种危机却此起彼伏。具体到公共卫生领域，前一种迷信导致了政府失职，即该由政府承担的责任政府没有承担起来；后一种迷信导致了市场失灵，即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则，又效率低下”①。“长期以来，我们一直强调发展是硬道理。本来，这里‘发展’二字的含意是经济社会全面的进步，绝不仅仅是指经济增长。但在实际工作中，各级政府往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”；更进一步，“经济增长是硬道理”又往往被理解成，为了追求经济尽快增长，其他一切都要让步，都可以牺牲，包括生态环境、就业、职工权益、公共卫生。当一些人说希望“用发展的办法解决前进中的问题”时，他们往往假设只要经济持续增长、饼越做越大，其他一切问题都会迎刃而解”② 。毫无疑问，发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务。20多年来，我们在党和政府的领导下取得了巨大的成就已是不争的事实。但同时也存在着将GDP增长简单地等同于发展的倾向。经历20多年改革以后的今天，如何公平地使更多的人享受改革成果的问题已经成为矛盾的新焦点。如果政府的主要精力仍然停留在单纯地主导GDP增长上，忽视社会问题，特别是弱势群体的利益诉求，将会激化社会矛盾，产生怀疑和阻碍改革的力量，延缓改革的目标的实现”。③ “市场失灵的存在，表明如果政府能比市场做得更好，政府可以在纠正市场失灵方面发挥作用”④。“20世纪90年代以来，各国在讨论发展的核心问题时，最关心政府与市场的相互作用。大多数国家取得的共识是，要重新考虑国家的作用，政府在那些市场可以发挥作用或可以使其较好地发挥作用的领域要少干预；在不能仅靠市场发挥作用的领域，政府应当多做些工作。这首先意味着政府要对教育、医疗卫生、营养、计划生育和消除贫困工作的投资；建立质量较好的规章制度和法律环境；为公共开支的融资动员资源，以及提供稳定的宏观经济基础”① 。

（四）经济社会协调论

统筹经济社会是对不恰当强调市场作用的扬弃，表明一种新的价值取向。2003年10月，中国共产党第十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》在总结十一届三中全会以来我国经济社会发展、体制改革和对外开放经验教训的基础上，提出了今后一个时期我国完善社会主义市场经济体制的目标和任务，为在2020年实现全面建设小康社会的目标提供了强有力的政策保障。《决定》首次提出了“以人为本，统筹兼顾，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。“以人为本”的全面、协调、可持续的科学发展观，是对过去见物不见人，以GDP增长为中心的旧的发展观的扬弃，它已经成为我国国家发展战略和政府决策新的出发点和基本指导思想。《决定》还首次提出了“五个统筹”的基本思想，即统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹地区发展、统筹人与自然，以及统筹国际与国内发展。统筹经济社会发展是“五个统筹”的重要内容之一。

在统筹经济社会发展中，基本前提是承认经济发展和社会发展分属于两个不同的发展范畴，有其各自独立的内涵、特征、目标、规律和衡量标准，统筹的对象是经济发展和社会发展，统筹的目的是保持经济社会协调发展。这是我们在理解和研究统筹经济社会发展时必须明确的。首先，经济发展和社会发展分别属于两个不同的领域，如果没有必要的统筹，它们在发展进程中会出现不平衡，甚至失调。我们可以从我国历史发展和国际经验来看这个问题。我国过去20多年的发展经验表明，无论一个GDP增长到什么程度，如果没有积极的社会政策的干预，失业、社会分化等社会问题就会出现，都不会随着GDP增长迎刃而解。其次，社会全面发展并不会随着经济水平的提高而自然提高。我国目前人均GDP为1090美元，社会问题突出。菲律宾在2000年时，人均GDP为3815美元，同期，该国仍有500万贫困家庭，3000万贫困人口，贫困人口占菲律宾总人口的42.26%，大部分贫困人口集中在农村，②比目前我国人口中的贫困人口比例还高。我们还可以以墨西哥为例，该国人均GDP在金融危机前曾经接近6000美元，现在大约4000多美元，城市化率现在是80%。但是社会仍然存在两极分化，城乡差别仍然很大，农村问题仍然很复杂，有时候矛盾很尖锐。“即使在相对富裕的国家，比如说在美国和加拿大，稀缺也导致了赤贫，只不过这些人在总人口中所占的比重很小”。③“在非常富裕的国家中，某些特定群体的受剥夺程度可以与所谓第三世界的水平相比”。④第三，鉴于经济与社会发展之间的差异，国际社会已经把社会发展作为一个独立的发展尺度。20世纪70年代以来，发展机构一直把社会进步作为关注点。以联合国为首的发展组织在致力于建立社会发展尺度方面作了大量的工作。联合国的千年发展目标（Millennium Development Goals）强调使世界上每一个人的生活质量都达到体面的水准，并在战略上要考虑到实现这个目标将不以损害下一代人的利益为前提。在联合国千年发展的八个目标中，有五个是社会发展目标。社会发展首先或绝对在提醒人们，发展的目的是人类和人类福祉，而不是物质或GDP数字。2002年的约翰内斯堡世界峰会对于可持续发展做出了更加明确的概括：可持续发展包含“经济的，环境的和社会的三个组成部分”（有人将其称为三个支柱理论——three pillars），会议认为这三个部分最好融为一体。①但是，发展的目标既不是环境，也不是经济，而是社会，所以作为第三支柱的社会应当包括社会体制以及生活质量。当然，历史经验也证明，经济发展和社会发展同时又存在相互依存、相互补充和相互促进的关系。实际上有些问题，如就业和收入分配等，既属于经济发展范畴，也属于社会发展范畴。经济发展与社会发展也相互依存。

当前，似乎所有的人都同意应当对发展的社会尺度给予非常的关注，这是对以往人们过度关注经济尺度（经济尺度一直在发展分析中占主导地位，经济发展通常是发展的代名词）和环境尺度的扬弃。人们承认社会将成为发展的第三极。不过，迄今为止几乎所有发展机构，包括政府、非政府组织、公共部门以及企业对于发展的社会尺度和社会领域都缺乏统一的认识。但是，至少我们可以这样认为：经济增长与社会发展并不完全是一回事，经济发展与社会发展具有各自的内涵、特征、目标、规律和衡量标准。以GDP为例，“GDP只是衡量生产的货币价值这一点是很重要的，它不能表明是谁真正从生产中获得了利益”。②经济增长犹如人们在做一块蛋糕，至于这块蛋糕如何分配，有多少人参加分配，那就是社会发展问题了。③在这里，我们找到了统筹经济社会的理性基础和价值基础。正是基于这样的基础，我们明了我们进行的统筹活动的意义，我们将要完善的社会管理的意义，它的实质，以及它将把我们的社会发展带到什么地方去。

二、当前完善我国社会管理所需要的四个基本理念

毫无疑问，科学发展观是我们统筹经济社会，构建和谐社会的基本理念和指导思想。针对社会发展领域存在特殊问题和特殊规律，我们需要在科学发展观指导下，进一步提出完善我国社会管理的基本理念。具体如下：

（一）提高社会发展的战略的地位

“战略就是规划，是手段，是行动模式，是对整体的把握和未来的看法”。③经济全球化、新科技革命和相应的结构调整，这三大基本趋势作为影响和改变我国下世纪初经济和社会发展的重要因素不可避免的影响我国经济发展，对国民素质、宏观和微观管理者水平和经济社会管理体制提出更高、更新的要求，直接或间接地渗透到社会发展领域的方方面面，进而对教育、文化、卫生、福利等社会发展事业产生巨大影响，对于人的发展也提出了更高的要求。这是我们在完善社会管理是必须认真考虑的。社会发展战略意味领导者如何确定社会发展方向，如何沿着正确的方向制定社会政策，如何把社会政策付诸于行动，以及如何从整体把握社会的发展目标和方向以及对资源的配置和使用。提高社会管理的战略地位意味着我们在设计整个国家发展战略过程中，要把社会管理与宏观经济调控放在同等重要的地位，结合经济政策制定相应的社会政策，根据经济社会发展的现状，配置社会发展资源。在考虑经济目标、经济政策、开发项目的同时，考虑社会发展目标、社会发展政策和社会发展项目。总之，必须把社会发展和社会管理问题放在整个发展的整体中考虑，使社会管理成为整个国家发展战略的不可缺少的组成部分，在培养一批眼光敏锐、洞察力超群的经济战略家的同时，培养一批目光远大、具有人文精神和社会责任感的社会战略专家。

要充分认识社会发展战略不是经济发展战略的补充和依附，社会发展战略应当成为发展战略的核心。社会发展战略必须始于人并以人为中心，必须使全体人民广泛参与发展活动的所有领域，和所有层次-国家和区域。以人为中心的社会发展战略意味着以全面提高人的生活质量为发展的终极目标，发展的目的是使人们的物质生活状况得到改善，使人们的价值获得更为适宜的实现空间，使人们的生活方式得到优化，使人们的能力得到不断加强。以人为中心的社会发展战略，是从人的需求角度出发，满足人的物质和精神生活的需求；同时它通过提高人的文化健康素质促进人口质量的提高，并达到实现人的现代化的目的；以人为中心的社会发展战略还要求必须保障人类的安全-消除贫困、促进全面的就业和促进社会的融合。通过相应的政策和措施，在社会发展战略中设定日程消除贫困，消除不平等和不公正，对于结构性失业、长期失业以及青年、妇女、残疾人和处于不利社会地位的人的不充分就业等问题给予特别的关注。

（二）实现从传统的社会管理到公共治理的转变

传统社会管理的特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社会资源。公共管理是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。② 现代社会的发展中，“政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理，还需要若干配角。”“西方70年代的行政改革给人们的启迪之一是：随着社会进步，特别是科学技术迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理。”① 毫无疑问，政府对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，非政府公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中的不可或缺的公共管理主体。“公共服务是政府治理的基本内涵。在市场经济条件下，政府通过提供公共服务和基本的公共物品，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的许多公共问题，包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等等，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的发展协调”。②“公共服务从功能方面可以分为三大类：维护公共服务，如国家安全、行政管理和国防外交等；为经济建设服务的公共服务，如政府为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等；社会性公共服务，如教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环保等。公共服务也可以从性质上分成三大类：监督型公共服务，如国家行政管理；纯公共服务，如义务教育、公共医疗、环境保护；准公共服务，如发展非义务教育、新闻出版等”。③

公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而“公共精神既包括平等也包括参与。”②因此，政府应该鼓励和引导包括非政府公共组织在内的民间社会的积极参与。《哥本哈根社会发展问题宣言》第27条也强调，“国际社会、联合国、多边金融机构、所有区域组织和地方当局以及民间社会的所有行动者都必须积极贡献各自的努力和资源，以期消除人民间的不公平和缩小发达国家和发展中国家之间的差距，进行全球努力，减低社会紧张，创造更大的社会和经济稳定与安全。”④

当然，正如政府和市场都有可能存在失灵的情况，非政府公共组织也有其内在的局限性：从形成基础来看，非营利性组织往往关注于某一特殊领域的问题和利益，这是其形成和发展的主要动力。但也正因此，其视野是相对狭隘的，往往对整体、全局性的问题缺乏敏感，难以在不同利益之间进行有效协调。从发展基础来看，由于资金来源有限，资源动员能力相对政府和市场来说还比较弱小。因此，在处理某些问题的时候，很可能会有力不从心的感觉。从构成基础来看，其判断、政策与行动能力都要受到个人的知识水平、理性结构、个人素质等条件的制约，存在着非政府公共组织行政化、官僚化的可能，同样也会存在滥用权力的可能。这就需要在政府、市场和非政府公共组织之间建立起一种互相取长补短的平衡关系，为社会整体的进步提供推动力。在承认各种非政府公共组织相对独立的前提下，强调社会通过制度化的渠道对国家的监督、控制与参与，同时也注重国家对各种社会团体的保护与促进。

（三）实现从国家分配到公共财政的转变

公共财政是指在市场经济条件下，政府为社会提供公共服务而进行的分配行为。一般说来，公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情况下，政府以政权组织的角色，依据政权力量，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。考察公共政策的演进历史，人们不难发现其背后的一条主线就是如何处理政府与市场的关系，以及如何协调效益与平等追求之间的矛盾。英国最早的济贫法就是针对在资本主义市场经济的进程中产生的一系列社会问题并提出解决方案，其核心目标就是消除贫富严重分化，减少贫困人口的规模，保持社会稳定与正常运行。政府在面对这些问题时所扮演的角色是什么？政府在自由市场的条件下如何满足社会公平的诉求？在制度经济学的视野里市场的确存在很多缺陷即所谓“市场失灵”的方面，政府以政策的手段进行干预是非常必要的，公共财政是其中之一的手段。公共财政具有公共性和非市场营利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来实现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。从某种意义上说，公共财政是市场经济发展的必然结果。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，我国财政体制也在发生转化，公共财政逐步形成：（1）预算内收入比重中，税收部分大幅度上升，已经达到90％以上；（2）税收制度由按所有制成分逐步转向对不同经济成分实行同一税收制度；（3）财政总支出中经济建设支出的比重不断下降，社会事业支出不断上升；（4）曾经是国家计划配置资源的直接财力手段之一的基本建设支出在财政总支出的比重不断下降；（5）基础设施和公共设施投资逐步成为财政的基本建设支出的主要部分。

当前，在我国完善社会主义市场经济体制的过程中，政府还存在着一定程度的越位与缺位现象。完善社会管理，就是要完善公共财政。公共财政的提出明确了财政支出必须以公共支出为目标。公共支出必须保证国家机构正常运行，对市场失灵情况下的各类社会事业提供必要的财力支持，为各类公共服务提供必要的资金支持；对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。

（四）探索在社会管理中如何更有效配置社会资源

教育产业化带来的弊端已经成为全社会关注的热点，但是，这并不意味着我们不可以在这个领域进行某种程度的尝试。社会我们承认在社会发展领域需要公共政策、公共财政等手段 “公共政策是政府决定做什么或不做什么。政府可以做许多事情。他们可以在一个社会范围内规制冲突，也可以动员一个社会与另外一个社会发生冲突，他们还可以为社会成员提供象征性资助或物质服务，他们从社会吸取资金-主要是通过税收。所以公共政策可以规范行为，组织政府运作，提供福利，或纳税-诸如此类”。①社会政策是一个不断变化，不断更新的领域。在过去的几十年中，这个领域不断扩大。纵向上，社会政策的主线是阐述社会各个领域内政府与市场的关系。横向上它包括了社会发展的方方面面，如社会保障、医疗、就业、住房、教育等等。社会政策从一开始就将自己的核心定位于“公平”与“权利”。在当代社会政策中，从“公平”和“权利”的基本点出发，发展出一系列新概念，诸如“社会排斥”、“增权”和“社会资本”等，用以作为社会政策研究新的视点与支撑点。20世纪后期，福利国家的信仰动摇之后，社会政策领域的研究开始变得富有挑战性，它吸引了更多经济学家、政治学家、社会管理学家、社会心理学家加盟。社会政策向纵深发展也需要融合各种其他政策内容，譬如，住房政策既涉及到住房与社会环境、住房与社区建设等环境政策和社会政策，也涉及房地产市场研究、住房融资的经济政策，要在这个领域有所作为必然要使这些政策在一个新的框架中融为一体，社会政策不排斥经济政策，经济政策也不要排斥社会政策。为了建立有效的社会政策，我们首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动，实现社会控制以保障满足社会需求这一社会行政传统上；其次，要把社会政策从社会行政传统中释放出来，但是其主要努力方向是强化经济政策和经济机制的自发作用；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。

为了提高对于公共资源的有效利用，我们也不妨在社会管理领域引入一定的市场手段。社会企业是西方最近几年发展起来的一种社会组织模式，值得我们在社会管理理念创新方面借鉴。在管理模式上，社会企业是利用市场手段来实现社会目标。社会企业已经成为美国社会经济发展的重要组成部分。社会企业包括合作组织、基金组织、慈善组织、社区发展公司、志愿组织、社会公司、发展信用联盟，等等，内容广泛，模式众多。

社会企业的经营理念是利用经营方式获取利益，但营利不是用于利益相关者或所有者，而是继续用于企业发展或社区组织的发展。但社会企业与一般企业也有相同之处：进行服务或物品交换；服务或物品必须购买；在市场上获得生存。但是，社会企业具有强烈的问责性，企业必须对其社会目标负责。社会企业在美国经济社会中发挥重要作用，包括消除社会隔离，提供私人部门和公共部门不能够提供的发展服务。社会企业主要在社会发展、环境保护和社区关怀领域从事经营活动。它也帮助地方政府促进就业。通过广泛的社会参与，社会企业还聚集社会资本，促进地方的相互信任以及居民之间的沟通。美国政府在2002年启动了发展社会企业的国家战略，旨在为社会企业发展提供一个健康环境。在这个战略中，美国官方第一次对社会企业给予界定。

当然，西方在社会管理中引入市场机制也有值得吸取的教训。“在过去的几十年中，美国的医疗卫生体系发生着剧烈地变化。它从一个过去的非营利体系成为利益驱动和市场力量决定的体系”。①这种变化给病人带来了极大的不方便，看病难，治疗质量下降，等等。这还是指那些拥有医疗保险的个人或家庭而言。对于那些没有医疗保险的个人和家庭，情况就更加糟糕。由于不能支付医疗费用，美国每年大约18，000人死于疾病。“美国的医疗卫生正在成为一个博彩业。如果你供职于一个大公司，你是赢家；如果你供职于小公司或自我就业，你是输家。即便是你的工作非常重要-你是教师助理或者是幼儿园教师，等等，这并意味着你得病时会得到什么。在卫生面前并不存在人人平等”。②美国过去几十年中的大量骚乱直接归因于美国政府医疗卫生政策，华盛顿的这个政策使病人花费大量钱财，而投资者、医院以及其他人从中谋取巨额暴利。当然，美国最初设计这个体制是从善意出发的-为了提高医疗的效率，后来的结果是事与愿违，大多数弱势群体不能从中获益。“毫无疑问，美国的医疗卫生处于危机之中”。③所有这些，都是我们在创新社会管理理念时必须认真研究和考虑的。

 三、实现我国社会管理理念转变的几个根本点

第一、把构建和谐社会作为全民族的社会理想。正如胡锦涛总书记所说的：“实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想”。④一个社会的管理不能仅仅靠制度。制度仅仅制约人们的行为，而不能制约人们的心灵。人类不同于动物的特征之一是，人类是有灵魂的动物。一个社会的全体成员有共同的理想，共同的抱负，这个社会才能生生不息，坚如磐石，蓬勃向上。理想，顾名思义，它是指人们关于未来走向的特殊观念系统。换句话说，是人们在处理发展方向问题、特别是那些普遍性发展问题上，所持的立场、观点、态度的总和。理想特有的基础，是人们头脑中有关的信念、信仰的系统。人们的社会理想是人们对一定社会关系、社会结构、社会运行方式、生活方式的向往和追求，它的力量是巨大的。没有理想的生活就没有希望。构建社会主义和谐社会，它反映了人民的愿望和要求，提供了共同理想和目标的蓝图。在现实生活中，无论是社会的经济、政治、道德和文化领域，还是个人生活的方方面面，人们的行为普遍地受着理想的引导。人们如何理解和对待面对的现实问题，在价值追求是抱有怎样的信念、信仰、理想，即在内心深处究竟相信什么、需要和想要什么、坚持和追求什么，构成了理想所特有的思想内容。理想并不是人们随意形成和改变的。人们有什么样的理想，是同他们有什么样的社会地位、生活方式和条件相联系的，是基于自身根本利益和需要的实践经验产物，也是社会教育的产物。正因为如此，作为人的有意识的选择和追求，理想本身也就有了自觉与盲目、真实与虚幻、先进与落后、正确与错误等性质和程度上的差别。一种理想是否真实有效、是否科学、合理、先进，归根到底要看它如何反映和反映了什么样的主体利益、条件和需要，是否同事物发展的规律和人类历史进步的趋势相一致。这是我们判断各种不同理想的根据。和谐社会作为一个社会理想，之所以符合历史潮流，是因为处理人与人之间的和平相处始终是人类文化的核心。“中国人最宝贵的东西，这就是中国人关心人与人之间如何共处的问题”①。理想的特有性质意味着，它必然对主体的行为起着深层导向的作用。人的信念、信仰、理想的一大特殊功能，就在于它们总是成为人们心目中价值判断的“尺度”，用以评量好坏得失，权衡长短轻重，使人确定自己行为的方向、态度和方式。在现实生活中，个体有个体的理想，个体的理想是个体人生追求、精神寄托和精神动力所在。人们总是尽可能按照自己的理想去生活，有什么样的理想就有什么样的精神面貌和行为取向。同时，国家和社会也一定有自己的主导理想。一个社会的主导理想构成它所特有的文化、文明的精神实质和显著标志，是这个国家和社会赖以维系的精神支柱，也是社会决策的动机和目的之所在。正因为如此，理想在思想文化建设中往往占有核心和基础的地位。把构建和谐社会作为我们的社会理想，将激励我国人民不断追求，并维系我们这个民族。

第二，完善治理体系，实行善治。善治的基础是尽量取得社会和公众的认同，在这里，领导人和治理机构的优秀品质、与人民和社会的关系就尤为重要。胡锦涛总书记提出的“执政为民，立党为公”，实际上试图树立中国共产党和政府在人民中的威望。政府或其他公共部门透明程度愈高，善治的程度也愈高。政府财政和政府投资必须以满足公共利益为目标，必须以公共利益最大化为前提。温家宝总理上任以后提出的建立一个高效廉洁的政府就是试图向这个目标推进。在中国如何提高政府能力，提高政府的决策速度和决策水平是新一届政府面临的挑战。就中国当前来说，要实现善治之首要步骤是把根治腐败、扩大就业、消除贫困和社会差别、实现社会风气的根本好转作为党和政府工作的重中之重来抓。在治理过程中，法制的直接目标是规范各个行为主体的行为，使政府、市场和社会各个部门在既定的法律框架内工作。完善的法律为政府依法行政提供一个有利的环境。没有健全的法律也就不会有善治，也不会有完善的社会管理。

第三、完善公共治理的手段。这里包括制定有效合理的社会政策，建立公共财政，探索在社会观领域中使用市场手段，为各种非政府公共部门参与社会发展创造必要的法律环境和政策环境等等。我们可以从社会企业模式来反思教育产业化、卫生产业化甚至社会事业产业化的提法和做法。现在看来，20世纪90年代以来，我国教育产业化、卫生产业化甚至社会事业产业化的目标和政策实际上是很模糊的，其模糊性主要表现在缺乏对于目的和手段的准确界定。借鉴国际经验，我们应当允许教育、卫生甚至社会事业进行市场化运作探索，但必须保证其社会目标优先，或不能偏离社会目标。

①“胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上强调：深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义扎扎实实做好工作大力促进社会和谐团结”，《人民日报》，2005年2月20日。

①《费孝通文集》，第一卷，第254页，群言出版社，1999年出版。

②刘瑞等编：《社会发展的宏观管理》，第32页，中国物价出版社，1998年版。

③ A. M. 奥马罗夫：《社会管理》，第6-7页，浙江人民出版社，1987年版。

④ Michael Hechter and Christine Horne, Theories of Social Order, Stanford Social Science, An Imptrint of Stanford University Press, 2003. pp27.

⑤ Michael Hechter and Christine Horne, Theories of Social Order, Stanford Social Science, An Imptrint of Stanford University Press, 2003. pp31.

①王绍光：“中国公共卫生的危机与转机”，丁元竹等著：《中国2010年：风险与规避》，第158页，中国大百科全书出版社，2005年版。

②王绍光：“中国公共卫生的危机与转机”，丁元竹等著：《中国2010年：风险与规避》，第153-154页，中国大百科全书出版社，2005年版。

③陈锦华：“认真研究中国改革发展新形势下的政府作用”，中国（海南）改革发展研究院：《政府转型-中国改革下一步》，第2页，中国经济出版社，2005年1月。

④胡鞍钢、王绍光编：《政府与市场》，第201页，中国计划出版社，2000年。

①胡鞍钢、王绍光编：《政府与市场》，第202页，中国计划出版社，2000年。

②Public of the Philippines and UNDP, Philippines Progress Report on the Millennium Development Goals, January, 2003.

③ Ansel M. Sharp, Economics of Social Issues, 2002, McGraw-Hill Education Co.

④ Amartya Sen, Development as Freedom, Alfred A. Knopr, a division of Random House, Inc.

① WSSD, Johannesburg, 2002.

② Ansel M. Sharp, Economics of Social Issues, 2002, McGraw-Hill Education Co.

③ 王绍光、胡鞍钢、丁元竹：　“警惕经济繁荣后的社会不稳定”，《战略与管理》 2002年第3期。

③Henry Mintzberg and others, The Strategy Process, Pearson Prentice Hall, 2003. pp5.

②陈庆云：“公共管理基本模式初探”，第31页，载于《中国行政管理》，2000年第8期。

①陈庆云：“公共管理研究中的若干问题”，第24页，载《中国人民大学学报》，2001年第1期。

②迟福林：“以公共服务为中心的政府转型”，中国（海南）改革发展研究院：《政府转型-中国改革下一步》，第29页，中国经济出版社，2005年1月。

③同上。

② [美] 罗伯特·D·帕特南著，王列、赖海榕译：《使民主运转起来》，第120页，江西人民出版社，2001年版。

④国家计委社会发展司、外交部国际司：《社会发展  共创未来——联合国社会发展世界首脑会议文件选编》，第135页，中国计划出版社，2001年版。

① Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Pearson Education, INC, 2002, pp. 1.

① Donald L. Barlett & James B. Steele, Critical Condition, New York London Toronto Sydney Auckland, 2004.pp2.

② Donald L. Barlett & James B. Steele, Critical Condition, New York London Toronto Sydney Auckland, 2004.pp3.

③ Donald L. Barlett & James B. Steele, Critical Condition, New York London Toronto Sydney Auckland, 2004.pp5.

④“胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上强调：深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义扎扎实实做好工作大力促进社会和谐团结”，《人民日报》，2005年2月20日。

①《费孝通文集》，第十二卷，第295页，群言出版社，1999年出版。