摘 要:欧洲一体化是一个经济!政治和文化不断融合的过程"欧盟从建立之初就开始了劳工政策领域的合作,随着区域经济合作加强!移民增加!劳动力市场一体化,各国社会保障制度之间的差异就成了迫切需要解决的问题"社会保障方面的合作越来越受到重视,合作的范围逐渐扩大到就业促进与失业保障、养老保障、医疗和公共卫生等领域,虽然至今还没有欧盟统一层面的社会保障政策出台,但在某些方面已经出现了趋同倾向"

关键词:欧盟;社会政策;社会保障

  欧洲一体化经历了从煤钢共同体!关税同盟!市场同盟到经济同盟的发展,是一个经济!政治等社会生活领域相互融合的过程"近年来,在欧盟内区域移民增多!失业率!人口老龄化程度持续抬高以及部分国家财政赤字较为严重的情况下,欧盟社科顾问组组长!葡萄牙前劳工部部长玛利亚(Maria)认为,/福利与就业!生产力和人口增长息息相关,社会保障是社会发展和竞争力的促进因子"0欧洲委员会(Council of Europe)!经合组织(OECD)!欧洲自由贸易联盟(European Free Trade Association)!欧洲经济区(European Eco2nomic Area)以及其它一些民间非正式组织(NGO),都在积极探寻社会保障领域合作的可能,其中欧洲委员会和经合组织发挥了重要作用"欧盟各成员国日益认识到社会保障是经济合作的重要保障和补充,在社会保障领域包括就业!养老!社会救济方面的合作越来越受到重视。

  一 欧盟一体化中涉及到的社会福利的条约与促进就业的政策

  1.欧盟一体化中主要法律和条约

欧盟一体化过程中,一个重要的特点就是以法律制度的建立和完善作为基础,达到以渐进或发酵的方式实现目标"早在1951年4月通过的《建立欧洲煤钢共同体条约》,就对特殊行业中劳工的工资水平、生活保障、工伤、失业补助以及再就业提出了跨国境的指导性意见。条约所制订的劳工福利政策更多的是为了限制行业劳工成本,以确保行业同盟性质的确立,并为后来的劳工合作及社会福利合作奠定基础。

1957年3月25日通过的《建立欧洲共同体条约》进一步明确提出:“为了增加劳动者在共同体内的就业机会并为了因此提高生活水平,决定根据以下崇尚的原则建立欧洲社会基金(European Social Fund,ESF):欧洲社会基金的使命在于促进劳动者在共同体内的就业便利以及促进劳动者在地域选择和职业选择方面的灵活性《建立欧洲经济共同体条约》第123条款)。直到今天,欧洲社会基金(ESF)依旧是欧盟劳工政策实施的重要政策工具"之后,在1986年2月17日通过的《单一欧洲文件》中,将社会政策作为重要一节,其中提到:“各国应特别注意鼓励对职工健康和安全环境的改善0,/共同体尤其要为缩小地区差距和改变最贫困地区的落后现状而努力”,“共同体应通过利用结构基金(欧洲农业指导和保证基金,指导部分欧洲社会基金,欧洲地区开发基金),欧洲投资银行和其它现有的财政手段来支持上述目标的实现。”(欧共体官方出版局,1992:569)其中农业指导和保证基金,实质是利用财政再分配的手段保证成员国的农民福利以及对外竞争优势,欧洲地区开发基金将参与落后地区以及处于转型过程中的工业衰落地区的开发。至此,欧洲社会福利合作的雏形已经基本显现,依托几个重要基金的支持,涉及到了劳工合作、地区开发、医疗卫生服务以及就业促进等方面。

1992年签署通过的《马斯特里赫条约》,明确了“欧洲公民”的法律概念,要求成员国社会政策具有更大程度的统一协调性,确定了对欧盟成员国公民的权利和利益进行保护的法律法规,规定欧洲公民享有自由迁徙和居住的权利,享受社会保障的权利。这是迄今为止在最高层面上,最为明确提到“社会保障”的条约法规。

为保证这些条约和规定实施,欧洲委员会分别在1973年、1989年、1995年围绕“欧洲公民”的基本权利,发起了三次社会行动计划(The Social Action Program, SAP)。提出了“实现充分就业,改善生活水平,加强职业培训,维持男女平等,为穷人、残疾人和老年人提供帮助”等目标,促进了共同政策的实施和各成员国社会政策的协调。获得了良好的效果,有报告显示,希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰在1986-1996年,人均收入从占欧洲共同体平均水平的三分之二增加到四分之三,特别是爱尔兰的人均国内生产总值在1983年占共同体平均水平的64%,到1993年增加到80%,1995年增加到90%"据估计1989)))1993年间受到资助的地区增加就业220万人次。

2.实施以就业政策为核心的一体化社会政策

在经合组织发达国家中,欧盟失业问题最为严重。1996年,欧盟15国平均失业率达11.14%,而美国为5.14%,日本为3.13%。为了降低失业率,欧洲共同体于1970年成立了咨询机构“就业常务委员会”,其任务就是对就业和劳工政策问题及共同体应采取的措施进行讨论。1993年,欧洲委员会发表了题为“增长、竞争与就业:进入21世纪的挑战与道路“白皮书,提出了详细的增加就业的政策措施:加强职业培训,加快劳动密集部门发展,降低非工资成本,提高劳动市场政策的效率,采取措施对严重失业部门和劳动群体给予帮助。该白皮书被称为“欧洲就业战略”,成了探索和发展欧盟协调性就业政策的意识形态、政治分析方面的基础(欧洲委员会,1999)。后来到1996年,欧洲委员会将就业问题放在欧洲共同体优先考虑的工作议程,又提出了帮助中小企业发展,支持地方政府就业项目,积极开发人力资源,为投资创造良好的环境等措施,因为这些是增加就业的最有效途径。

上文提到的/欧洲社会基金0(ESF)实际上是欧盟共同体劳动力市场政策的主要配套工具,它为欧盟国家提供财政帮助,用于开展职业培训和再培训,提高工人技术,创造更适合的就业空间。在其支持下设立的共同体培训计划,协调了各成员国的职业技术标准,使各成员国之间的标准可以进行比较并相互承认,为人员在共同体范围内的地理和职业之间的自由流动创造条件。迄今为止,ESF已经为1100万25岁以下的年轻人提供了就业培训。

总的来说,欧盟就业战略的出台是欧盟为摆脱失业、深化经济一体化、应对知识经济和欧盟东扩的产物。欧盟前期的就业合作比较成功,从欧盟就业的总体情况来看:欧盟的就业率从1994年的59%上升到2000年的63.3%,就业人数增长率从1994年的-0.1%变为2001年的1.7%(Europeancommission,2001),其它各国的就业率也有不同程度的提高。1997年欧盟委员会在制定了第一份欧盟就业指南,即《欧盟就业指南》,其中把企业家的权利和职能(Entrepreneurship)、个人就业能力(Employability)、企业和雇员的适应能力(Adaptability)以及相等的就业机会(Equal Opportunities)作为欧盟共同就业策略的四支柱(Four Pillars)"这标志着欧洲/新就业政策0的确立。

二 养老保障与其它领域的改革

1.养老保障领领域开展的广泛合作

欧洲是世界上老龄化国家最为集中的地方,养老保障基金在整个社会保障开支中占重要部分(参见表1),许多欧盟国家的养老保障支付体系以及财政支出已经不堪重负。1992年通过的《马斯特里赫条约》规定实行统一货币的前提条件是各国控制财政赤字,各国的债务不得超过GDP的60%,因此众多欧盟成员国试图通过消减养老保障支出,维持财政平衡(ColinGillion,2002:488)"欧盟委员会也着力于督促各国进行养老保障改革。

  数据来源:和春雷主编,社会保障制度的国际比较,法律出版社,2001

(1)灵活的退休制度。Keenay的研究指出,在人口老龄化的压力下,欧盟国家通过减少老龄工人的经济活动参与率来降低失业率的政策至多是短期政策,不仅不能提高年轻人的就业率,相反还会增加养老金支出的负担(Keenay,2003)。事实上,法国的实践也证明了这一点"所以欧盟转而致力于鼓励推迟退休,实行灵活的退休制度(Flexible Retirement),并且制定了2010年老龄工人就业率目标。

奥地利早在1993年就引入了“部分养老金”计划,55到60岁的女性和60到65岁的男性可以减少一半的工作时间同时获得50%的养老金。德国的退休年龄从2001年至201年逐步将提高到65岁,并引进了“部分退休选择权”,鼓励退休者参加半日制等部分时间工作,使就业到退休的转变就有了弹性,也降低了养老保障财政支付压力(Queisser,1996)比利时、法国和荷兰等国家也采取了类似的制度。

(2)多元化与弹性制度设计。在养老金制度改革过程中,选择灵活多样的过渡性改革措施,应对改革中潜在的风险,成了欧盟国家感兴趣所在。在老龄化时期,减少政府社会保障压力的一个策略是让雇主和雇员承担更多的职责。世界银行倡导在公共养老金计划之外,建立强制、私人管理和基金积累的第二支柱,并鼓励实施多支柱。据2003年统计,近1/3的欧盟国家实现了部分养老保障私营化。在丹麦、爱尔兰、荷兰,雇主提供的养老金被强制化,国家社会保障制度只提供最低退休生活保障。英国、德国、西班牙通过改革,也形成了基本保险加补充保险的两支柱体制。

从1995年开始,瑞典!意大利!拉托维亚和波兰四国引入了NDC制,即/名义缴费帐户制0(NominalDefinedContribu2tion,NDC),类似于现收现付的DB制,参保者有一个缴费和利息积累的个人帐户,但没有真实资产与之对应,只是在退休领取养老金时个人帐户中的“名义资产”才可被年金化。NDC制有很强的便携性,个人可以在欧盟内的一个国家工作,又可以在另一个国家选择退休,个人福利可以不受影响,对任何一个国家来说也是公平的,有利于一体化的劳动力市场形成;并且,NDC制在养老金待遇与缴费之间的透明度有利于激励老年人延迟退休,最重要的是一举解决了转型成本问题。所以欧盟委员会启动了对NDC制的研究工作,对其在欧盟国家的适用性问题进行了深入探讨,将其推荐作为各国养老金改革的理想模式之一(威廉姆森,2004)。

为了应对改革之后潜在的风险,2002年7月欧盟委员会对欧盟国家养老保障制度评估之后,发表了一个研究报告,十分谨慎地为其成员国和候选国设计并推荐了两个“改革蓝图”,其一就是向预筹基金的DB制改革,鼓励成员国建立“预筹基金”,也就是说在现收现付的基础上,征收比满足当前支出更多的缴费,并用剩余的缴费成立一个基金投资于政府债券或公司股票,以满足未来增长的需求(Kotlikoff,1992)。

可以看出,欧盟在养老保障制度改革方面是相当谨慎的,实施的政策都很灵活"这是因为,养老保障制度的改革是一个涉及到经济政策和社会政策问题,要跨越不同民族的福利习惯以及国家立法,并且对于在高福利制度中成长起来的欧盟国家国民而言,在思想上接受变化较大的养老保险改革需要相当长的时间,加之执政党出于政治利益的考虑,就不会采用激进的完全积累制在短期内实现改革目标(Disney,1996)。

2.其它社会保障政策方面

(1)医疗保健方面"欧盟国家的医疗保障制度大致分为集中制和分散制。例如,英国是一种集中的医疗制度,英国的国民健康服务体系(National Health Service)是由政府同意出资,对所有国民提供医疗保健服务的制度。分散的医疗制度一般是以强制的医疗保险为基础,由雇主和雇员共同出资建立。目前,欧盟国家的医疗保健都不同程度地陷入了“效率危机”,医疗保健支出增加!资金使用不当,医疗保健状况的改善达到了极限,欧盟各国都在致力于实施改革,但由于各国保健体系及具体措施相差较大,在整体成面上还未建立共同保健政策,只是采取间接措施加以协调,如生物制药开发支持,对防治疾病如艾滋病的支持,对工作条件和劳动保护的规定,并进一步放开公共保健领域,引入私人医疗保险竞争,试图在联盟中建立一个“高效、放权、更加协调”的欧洲医疗体系(CREDS)。

(2)地区开发方面。从欧洲共同体设立之初,经济整合就面临区域性的差异(regional disparities)问题。欧盟的每一个成员国,都程度不同存在着地区发展不平衡问题,例如德国鲁尔工业区,法国北部和东部由于产业结构落后,经济不景气!失业现象严重。在《罗马条约》中,没有关于地区发展政策的专门条款,但在诸如农业政策中提出支持落后地区发展的问题。

1972年的欧洲共同体首脑会议,决定成立欧洲地区发展基金(European Regional Development Fund),制定并实施了一系列扶贫计划,此外,欧洲结构基金、凝聚力基金都成为区域扶贫的重要力量。从1975－1995年期间,欧洲共同体以五年为期,实施了三个扶贫计划,共拨款10400万欧洲货币单位,重点对长期失业人口、老年人、单一父母家庭、移民、难民和其它城乡贫民提供救济和帮助,都取得了较好效果。

(3)人员流动及移民待遇。人员的自由流动是在《欧洲经济共同体条约》中提出的任务。欧盟共同体在流动人员的社会保障方面实施了一系列措施"总的来说,可以归纳为四点原则:第一,平等待遇原则。一个成员国对来自另一成员国的雇员或自我雇佣人员,只要其居住了一定时间,必须无条件给予其同本国公民同等的待遇;第二,合并计算原则1971年制定的《移民工人社会保障法律》,规定一个成员国的工人到另一成员国,即享有该成员国工人拥有的全部社会保障待遇,他们在一个成员国累积得到就业保险和退休金,在另一国继续享有累加和拥有权益;第三,防止重复原则。移民、移民雇员或自我雇佣人员在不同成员国享有的社会福利待遇,在同一时期同一种类上必须避免重复享有;第四,跨境支付原则。社会福利的支付在全欧盟的范围内进行,各成员国必须按规定予以支付。但对不同的福利项目有不同的具体规定,例如,失业救济的发放在目前的规定是,一成员国对已经移居另一成员国的失业者的救济金支付最多不超过三个月(张荐华,2001:202-203)。

  三 总结和评价

至今,欧洲共同体及欧盟还没有试图将各成员国的社会保障制度和政策加以统一,只是进行协调并使之接近,这一方面是为了尊重各国公民对于社会福利的偏好,维持在社会保障方面的差异,预防制度改革产生的动荡;另一方面,欧盟的财政预算体系对此还力不从心,用唐纳德#麦克道格尔的话讲就是:“联盟缺少对成员国直接税务干预,共同体对区域和联邦之间的收入再分配缺少有力政策手段。”(约翰#平德,1998)。一体化是一个经济“政治和文化相互融合认同的过程,社会福利和每个公民的生活息息相关,如果从这个角度来看,可以说/福利走多远,欧盟走多远”、欧盟的成功也将为世界其它区域的合作提供借鉴和参考。