一、制度创新的背景

任何一项改革都是针对问题而进行的，没有一些问题必须解决，或者说原有制度均衡未被打破，新的制度设计是不会出现的。中国近20年的经济体制改革使整个社会发生了巨大变化，但由于基层管理体制的滞后，旧问题尚未完全解决，新矛盾又在不断出现，这加大了社会转型的难度。所以，保证经济改革的成果、维护社会稳定和可持续发展应是社区建设中制度创新的根本动因。其制度创新的主要背景如下：

1．体现以人为本的原则。改革开放以来，城市人口增加，社会最底层的居委会逐渐成为各种社会矛盾的集中地：①个体户、私有企业、合资企业、外资企业等非国有经济发展迅速，农村大量剩余劳动力涌入城市，人才在城市之间、单位之间流动加快，带来城市人口结构的复杂化。一个社区既有“城里人”，又有“外来人”；同时，老年人也成为一个特殊群体。人口的结构性变化既增加了城市基层管理的工作对象，又对城市基层管理的内容、方式、方法和水平提出了新的要求。②计划经济体制下职工的福利依靠政府及作为政府延伸的“单位”，随着市场经济的发展，政府将一些管不了、管不好的事情逐步剥离给社会，单位人逐步转变为社会人，大量与居民相关的社会公益性事务，政府不管、单位剥离，隐含其中的福利，转变为货币，由他们自主支付。社会变革一方面削弱了人们对单位的依赖感，另一方面增强了社区的向心力，谋求生活福利及心理归属感的理想办法就是依靠社区。

2．突破公共管理的困境。在基层的公共管理中存在下列问题：①基本上仍沿用条条掌权、块块办事的模式，关系不顺，管理不到位，权责利不一致，造成“看得见的没权管，有权管的看不见”，市民反映情况门难找，解决问题效率低；条条实行部门管理，垂直领导，且各自为政，互不协调，有利的抢着管，没利的都不管，造成城市管理的“真空”地带和交叉状态。②街道、居委会普遍任务重、事情多、经费少，有的甚至只有工作任务，没有工作经费，居委会缺乏积极性。③城乡结合部村居民混住，部分村民因种种原因转变身份，但仍居住、生活在原来的地域内。对这部分人，当他们有事情需要解决时，居委会不管，村委会也管不了，他们大多是下岗职工和待业青年，这部分人的生活、福利保障、计生等工作出现了管理上的空档。④流动人口多，出现管理上的困难。外来人口来自四面八方，流动性大，无组织性，对流动人口、暂住人口的治安管理和计生管理相当艰难。⑤开发商多，由于管理上的条块分割，开发公司多注重经济效益，把环境卫生放到一边，而街道、居委会又管不了，致使脏、乱、差较为严重。

3．克服居民组织法的滞后性。依照居民组织法，城市基层原有的管理体制、运行方式、管理规模、管理队伍、管理设施等不能适应一系列新的变化，具体体现在以下几方面：①城市居民委员会管辖的只是本居住地的居民，而驻辖区内的国家机关、企事业单位及其他组织，包括下岗职工、待业人员、离退休人员，以及那些无主管理单位的企业等都不属居委会管理。造成居委会辖区内社会、行政管理工作分割，使居委会不能对辖区的全部社会、行政事务实行统筹规划。②居委会的规模普遍小，难以形成资源优势，一个自成体系的大单位往往被分成几个居委会，随着城市的发展，城市高层建筑越来越多，一栋楼就可以容纳200-300户，甚至更多。如果还是按现行居委会的规模划分，只能使城市管理零乱琐碎，资源难以整合。③原居委会班子成员年龄老化，结构单一，90%以上的都是退休职工，年龄偏大，这种年龄结构已不适应城市繁重工作任务的需要，从文化素质上看，文化程度以初中及以下者居多。随着各居民区下岗、退休人员的增多，居委会难以承担管理、服务本居民区的重任。④居委会办公用房、社区服务和活动场所没有统一规划，严重不足，很多居委会还没有办公房和群众活动室，很多是违章建筑、临时建筑，经费紧张时，这些场所还用来出租，设施不配套，限制了社区服务功能的发挥。⑤居委会经费没有保障，财政给居委会的补贴一般都在每年5000元以内，但居委会向街道上缴的管理费却远远超过这个数，加上各种报刊杂志征订任务及完成大量上级部门摊派任务所需经费，居委会养活自己都很吃力，一些居委会一连几个月都发不出工资；⑥大多数街道和居委会因沿袭计划经济惯性，主要精力放在直接办企业、搞创收，完成经济指标上，大大削弱了城市基层管理和服务功能，导致城市“软件”建设相对落后，环境卫生、治安状况、市民素质等跟不上高楼大厦的发展步伐。特别是居委会办企业，是弊大于利。[1]

二、制度创新的技术

一种制度会对应一种效率水平，一种制度优于另一种制度，是因为它对应一种较高的效率水平。人类社会不断地用导致较高效率水平的制度来替代导致较低效率水平的制度，这就是制度变迁。制度变迁涉及两个重要因素，一个是制度，另一个是技术。重大的技术变革都是与制度相关的。要有一个导致激励提高和资源配置效率提高的制度，首先就要使制度本身有效率，即制度要相当简洁、可操作，技术是制度变迁的要害。政府作为公共管理者，要寻求有效的、公平的方法（即制度）来解决公共问题、满足民众需求和处理公共事务，必须具备特定的技能。如果一个政府，拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力，也具有很高的政治能力，并且能够综合使用这些方面的能力，制定高质量的政策，并有效实现特定的政策目标，这样的政府就是具有技术效率的政府。

1．学习的技术：新制度经济学在研究制度变迁的过程时，特别注意学习机制。由于制度变迁多半是渐进的，人们更多地是“边干边学”，因此学习对制度变迁头重大的影响：①经济及其制度变迁的速度是学习速度的涵数，但变迁的方向却取决于获取不同知识的预期回报率。学习是一个选择的过程，选择的基本标准就是预期汇报率。②既然制度变前取决于现存知识的存量，那么，现存知识的存量的变化肯定会对制度变迁的时间因素起着重大的影响。如果知识存量增加了，制度变迁相对会提前；如果知识存量减少了或停止增长了，焾诸多变迁就会延迟。

在经济与社会变迁相联系的时间维中，学习的过程就形成了制度演变的轨迹。民政部在全国选定了26个实验区，选择了从实验到推广的建设路径。各实验区也按照这一思路，先选不同类型的街道进行试点，然后向全区推广，以降低改革的风险和成本。江汉区政府在实验启动前，组成几个考察团分几路分别到上海、沈阳、海南的地了解社区建设的情况。各考察组出发前都详细探讨了将关注的问题，如满春街的考察组带着14个问题到沈阳，结果找到了4个问题的答案，也提出了一些值得探讨的问题。[2]考察结束后，江汉区政府将各考察组集中讨论，交流信息、研究问题，为下一步实验奠定基础。总体上，关于社区建设的学习借鉴主要经历了四个阶段：一是学习上海的社区管理，二是学习南京、青岛的社区服务，三是学习沈阳的社区组织构建，四是学习武汉的政府职能转变。到目前为止，到武汉市江汉区学习参观考察的城区已经超过200批次。

2．借脑的技术：江汉区政府根据民政部关于社区工作者包括理论工作者的精神，聘请一批专家学者成立社区建设联合课题组，课题组分三路分别到三条试点街道对社区建设进行全过程跟踪调研。在两个月的调研期间，课题组参加区政府社区建设领导小组主持召开的各种会议近40次，在实地调研的基础上，根据上海社区注重党建、沈阳社区着重社区组织建设、南京和天津社区长于社区服务的特点，课题组结合国内外社区的特点以及中国社区建设的效用追求，提出了江汉区社区建设的目标模式，即社区成员自愿参与、社区组织自主管理、政府部门自觉适应。[3]并根据这一思路，决定在社区组织构建后，立即进行政府部门的职能转换，确保社区建设。规则具体设计者的个人胆略和微观选择。这是一项处于政治过程内部的具体行动者和处于政治过程之外的观察者研究者协力而成的作品，对民主的理念是他们合作的底蕴（沈阳向中国社会科学院、北京大学社会学系、人民大学社会学系的专家教授借脑，北京、天津、南京、上海、青岛等城市都在社区建设中与省市社科院或高等院校的理论工作者合作研究社区建设）。

3．管理的技术：公共管理包括政治管理、资源管理和方案管理。政治管理就是公共管理者对所处的政治环境或公共系络的了解与因应。转型时期的社会矛盾较多，各实验区政府处于“倾听人民的声音”的政治环境中，在社区建设中解读与遵循人民的声音成为政府的首要工作。江汉区政府在课题组进行了8个方面的民意汇报后，要求各街道、各部门进行实地考察，通过与民众的理性对话和善意沟通，通过民众的需求焦点来反映政府公共管理的盲点。从各调研组的汇报以及市长热线电话的分类统计可以看出，社会治安和环境卫生是市民关注的焦点，于是提出了“环境也是生产力”的口号。

资源管理包括人力资源、财务资源和资讯资源的管理。在筹备小组调研摸底的过程中，个各社区设计转向调查表，对各辖区内的人力资源、资产、资金进行统计。在人才资源方面，掌握了一批年富力强的经济能人或政治能人的基本情况。在资产资金方面，进行彻底清查核审，并通过公证。资讯管理包括资讯系统管理、电脑应用、平面文件资讯系统等，在试点街道办有《情况反映》、《简报》等，江汉区办有《社区建设》、《情况通报》、《政务通讯》等，都开辟了社区建设专栏或专辑，随时反映社区建设的动态。

4．配置的技术：如果制度适当，则可以把有限的公共资源配置在社会真正需要的方面，并在相互竞争的用途之间进行有效的配置，实现各个方面的均衡配置，也就是实现微观经济学中所说的资源配置效率。各实验区社区建设中的配置包括人和财物两个方面：①根据区政府社区建设工作领导小组——街道社区建设指导小组——社区筹备小组的结构逻辑，区几大家班子的领导分组联系试点街道，各街道分片联系社区，由街道中层干部担任筹备组长，筹备组有机关干部、原居委会群干、居民代表和辖区单位代表构成。②动员符合条件的优秀社区成员报名竞聘，并鼓励社区成员跨社区应聘，以弥补人才分布不均的缺陷。③允许村民竞争社区岗位，以适应城乡结合部“以街带村”和“以村带居委会”的管理格局。④要求各辖区单位选派代表参加社区成员代表大会和社区协商议事会等组织，在辖区单位和社区之间形成利益共同体。⑤提高社区群干的人头费和社区居委会的办公经费，区和街道按一定的比例分摊。仅这项费用，江汉区财政每年将比以前多支付70万元。⑥提醒各街道处理好原居委会群干的离任工作，有的竞聘为社区群干、有的被聘为短期顾问、其余的给予一定的经济补偿。

5．听证的技术：政府的有效性既表现在操作层次上能够有效制定和实施政策，而且还应具有行为的确定性和可预见性，并使政府行为的制度符合这样的逻辑，即能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励选择好的政策；鼓励抵制执行坏的政策，实施好的政策。江汉区为了将决策的失误降低到最低限度，十分重视听证会的作用，半年来，由主管区长主持召开的听证会就有9次。

关于转变政府职能，在第一次会上最终达成共识：“江汉区既要学习，但不能克隆，江汉模式的构建要整体推进，产生综合效应。我们的社区建设要从实际出发，没有框框，要大胆探索，不要思维锁定。社区建设的目标是老百姓满意，有利于区域经济的发展和社会的稳定。”“转与不转没有商量，怎么转可以商量。”[4]江汉区在“四无”[5]背景下，将2000年作为社区建设年，以较大的政治勇气抓住这个城市管理的牛鼻子。第二次听证会，联合课题组谈论全国各地社区建设模式的特点以及江汉区政府职能转换的切入点；第三次听证会，召集街道办事处领导谈论街道与居委会的关系；第四次听证会，召集职能部门了解各部门在居委会的工作思路，强调“各部门的实施方案只能务实，不能务虚，用官样文章应付到社区是万万行不通的。”[6]；第五次听证会，江汉区社区建设工作领导小组与联合课题组共同探讨职能转换的初步方案，形成几点意见：①方案要有可操作性；②职能转换首先要根据社区居委会的职能需要而定；③清理各职能部门的工作任务中，那些是应保留的，那些是要转移的；④对原居委会一年所承担的147项工作任务进行分析，明确那些内容是作为自治组织必须承担的，那些是协助街道和职能部门完成的任务；⑤确定职能部门转换应首先做什么，具体该怎么办。

三、制度创新路径：江汉区考察

江汉区政府一方面充分利用组织技术，用足人才，使人力、物力的投资产生最好的效果；另一方面鼓励、认同街道和社区的创新行为，在上下连动的运作机制中争取广泛的社会支持和较高水平的合法性，从而获得较高水平的政治能力。

（一）追认街道和社区的制度创新行为：构建新型社区组织

有效的政府应该是一个充满活力的政府。以依法行政为框架，以放权框架下的自主治理为基础的民主提供了特定的激励机制，它激励公民适当地参与公共生活，激励政府更好地为公共利益服务，体现出政府的活力。江汉区社区建设的社区组织构建阶段的重要举措之一就是发展选举制度，然后在此基础上建设民主政治责任制度：①要保证社区组织有足够的公共权威；②要保证社区组织能够履行切实的政治责任；③要保证制度设定，尤其是制度实施的质量。在扩散型的社区建设思路下，三条试点街道都用自己的特色体现民主这一理念。

1．满春街：“分级落差预选制”→“一周实习制”→ “正式选举制”。①“分级落差预选制”是指在正式候选人的产生环节，按主任、副主任和委员的职位数分三轮差额选举：第一轮按2：1比例选举产生一名主任正式候选人；落选者与另一名初步候选人进入第二轮，仍按2：1比例差额选举产生副主任正式候选人；落选者与另外三名初步候选人一同进入第三轮，按4：3比例差额选举三名委员正式候选人。总体上是六位初步候选人经过三轮差额选举产生五名正式候选人，差额一人。②“一周实习制”是指被选出的正式候选人到社区协助筹备工作小组开展工作，直接接受社区居民、辖区单位和成员代表的能力、素质和作风考察。③“正式选举制”是指在正式选举中实行等额投票制，候选人名额与社区成员代表大会居委会职位数相等。当然也可以另选他人，在满春街就有一位主任候选人落选，同时，一位不是正式候选人的、在预选中落选的初步候选人当选为社区居委会主任。

2．水塔街：“预选协商制”→“一次性差额选举制”。①“预选协商制”是指初步候选人发表竞聘演说后，由筹备工作小组同社区成员代表协商，决定正式候选人，按照主任、副主任和委员职位各差额一人的比例确定。②“一次性差额选举制”是指在正式选举中，按照差额选举的办法进行一次性投票，决定社区居委会的委员。仍然有两个社区的正式候选人落选，另外的原居委会群干当选。

3．汉兴街：“差额预选制”→“代表提问评议制”→“正式选举的点名投票制”。①“差额预选制”是指应聘者经过笔试、面试和政审后，筹备工作小组在每一个社区确定八名初步候选人，然后召开第一次社区成员代表大会，听取初步候选人的竞选演讲，进行等额投票。②“代表提问评议制”在每一次社区成员代表大会上都安排有这一程序，在第一次代表大会上，有代表听了演讲后说“说和做是两回事，你怎样保证你说的能落到实处？” 第二次代表大会上，有代表提问“你家并不在我们社区，如果你当选以后，如何保证在社区的工作时间和精力，假如居民半夜有紧急事要找你咋办？”③“正式选举的点名投票制”是指在正式选举中，实行差额选举。选举前在会场设立2—4个秘密填票处，总监票员拿着代表名单，按照秘密填票处的数量对等点名，被点中的代表就前去填票，然后到设在主席台前的投票箱单独投票。

（二）政府自我革命：转变政府职能、适应社区建设

转变政府职能是社会主义市场经济发展的必然要求，因为政府的能力有限，其职能也是有限的。有限政府以市场为基础，这意味着政府的职能必须市场化，并与政府能力相适应，将主要精力集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境。

1．转变政府职能的原则遵循：①面向社区、重心下移。各部门要正确处理管理与服务的关系，把贴近群众、服务社区作为强化管理的着眼点；积极为社区实现“资源共享、责任共担、共驻共建”创造条件。②事权下移、责权利配套。各部门要在事权下移、责任下移时，将财力和利益随之下移，按照“权随责走、费随事转”的运作方式，作到责、权、利的真正统一。③以人为本、资源整合。在转变政府职能的全过程中，各单位要坚持全心全意为人民服务的宗旨，以改善社区居住环境、便利社区居民生活、丰富社区文化、提高社区居民素质、让社区居民安居乐业为己任，把社区居民是否满意作为评价职能部门工作的根本标准。同时要善于整合社区资源，与辖区单位共同建设社区。④扩大民主、依法自治。各职能部门和街道办事处要重视社区居委会这个“三民主”自治组织，尊重其自我教育、自我管理、自我服务的法律地位，根据社区工作的性质和特点，支持、帮助社区居委会利用社区资源、环境和条件，找准工作的切入点，大胆探索和创造符合自身实际的新型社区工作特色和管理模式，切实增强社区建设功能，避免社区居委会成为政府的一级准行政组织。

2．转变政府职能的路径选择：政府职能转变过程中，健全的社区组织是实现政府职能转变的基本保障。社区微观组织的构建使得社会自主管理空间的形成，为实现转变政府职能提供了前提条件和推动力量。①理顺社区居委会和街道办事处的关系。彻底改变将居委会作为街道办事处派出机构的作法，引导、支持社区居委会充分发挥自治功能，帮助解决社区无法处理的疑难问题，树立社区代表和维护居民合法利益的新形象。②理顺社区居委会和政府职能部门的关系。各职能部门转变工作方式和重点，调整机构和人员配置，将工作重心沉到社区，全力做好属于本部门的行政业务，主动接受社区居委会监督。③理顺社区居委会和物业管理部门的关系。物业公司是一种企业，以赢利为目的，不具有社会行政管理职能。社区居委会在本辖区内具有法定的服务、管理和指导职能，代表居民对物业公司的工作给予支持、配合与监督，物业公司的工作应主动接受社区居委会的指导和监督，两者位置不能颠倒。

3．转变政府职能的实施机制：①搞好试点，分步实施。首先在公安、计生、文化、市容、环卫等五个与社区建设联系紧密的职能部门实行向三条试点街道的社区转变政府职能的试点，并要求各试点单位的主要领导要亲自挂帅，组建工作专班，深入街道、社区认真调研，充分听取街道和社区工作者意见，制定具体的实施方案，将转变政府职能落到实处。接着又增加了民政、司法和体改委三个部门。②建立事权财权相统一的财力支撑体系。各职能部门分清事权、明确责任，对有关部门专项经费进行分割，需要社区居委会协助办理的事项，将经费拨至社区居委会，实行“谁办事、谁用钱”。同时动员和鼓励辖区单位投资、捐资于社区建设，并按照自愿、受惠的原则，动员居民投资兴办本社区公益事业。街道充分尊重、依法维护社区居委会财产所有权、支配权和管理权，让社区居委会自主理财。③建立自励互动的工作机制。在引导社区走向自治的过程中，各职能部门和街道办事处都支持、关心社区工作的责任和义务，加大对新当选的社区群干的培训力度，使他们尽快熟悉业务、适应环境，真正形成一个以社区建设组织为主体、街道办事处指导协调服务、政府职能部门密切配合、社会各界积极支持、社区成员共同参与的社区工作运行机制。④建立社区考评监督制度。在社区工作的职能部门工作人员向社区成员代表大会述职，并接受社区党政联席会议业务考评。江汉区政府每年开展一次社区评议街道和政府职能部门的活动，社区工作者和社区成员对街道和政府职能部门的满意程度将作为政府目标管理考核，作为公务员考核内容之一，作为单位、部门评优的重要依据，社区居民意见较大、评议排位靠后的单位和部门将被取消评优资格。⑤转变观念，大胆创新，营建自治环境。转变政府职能是推进城市基层管理体制创新的关键，各职能部门按照“重心下移、权力下移、财力下移”的原则，把该放下去的权力不折不扣地放下去。社区建设中转变政府职能是一项全新的工作，无现成模式借鉴，各部门、各单位勇于实践，只要有利于区域经济发展、社会稳定和广大居民群众的需求，就大胆尝试。同时规定，任何单位和部门未经市社区建设指导委员会同意，不得在社区设立新的组织，确因工作需要必须设立的，必需报市社区建设指导委员会审核同意，并先行试点。

转变政府职能，通过人员配备到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区，从而为社区“松绑”，让社区组织有更多的脑力、精力、时间来实施“四自”（即自我教育、自我管理、自我服务、自我约束）；通过放权让利，既减轻了政府压力，也规范了政府行为，由于人才资源的附加值效应，为社区建设的有效性和政府管理的有效性奠定了“双赢”的基础。通过民众的广泛参与和政府部门的职能转变，密切政府和民众的关系，这一激励机制和实施机制既利于社区意识的培育，又是实现政府再造的有效途径之一。同时，社区建设精神的真正体现又会强化政府职能部门工作人员的观念不断精进，这将为再造中的政府朝“社区政府”的平台提升奠定坚实的根基。

由此可以看出，适当的放权让利，可以使政府贴近公民的需要，使政府据有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；同时可以培养公民的自力更生精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。因为，在适当的制度安排条件下，社区能够有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干预。并且，通过转变政府职能，真正实现把决策权力落实在最小权力单位上，即成本收益完全内部化的最小单位上。通过社区建设制度的建设，通过职能转变的制度设计，厘清政府、职能部门、街道和社区的关系，建设鼓励社区自主治理的制度框架。这有利于培养自主治理的传统。

总之，地方政府在制度创新中的主动性、开放性、创新性与前瞻性，为社区建设奠定了重要的制度基础，为社区建设开启了一扇阳光之门。

四、国家层面的推动

地方政府所进行的制度创新，到一定阶段后一般会引致中央政府的干预，其机制可以分为三类：①推广机制。即地方政府的制度变迁取得了良好的效果，为中央政府认同并加以推广，将制度的覆盖地区扩展到全国。一般来说，地方政府的制度变迁显示出巨大利益的时候，会引起其他地区的仿效。但是，由于种种原因，各地方政府的认识和反应往往是不同步的。而且在没有中央政府安排试点的情况下，某些地区不敢自行效仿。此时，通过中央政府的介入新的制度可以迅速推广到全国，增进全社会的利益。②提升机制。即地方政府或民间组织的力量与权威有限，无法充分适应制度环境的变化，发挥新制度的优势。当中央政府认识到这个问题以后，会主动介入，将制度变迁提升到改革和发展的高度，拓展其发展空间。仅靠地方政府的行为，制度变迁往往呈现出盲目性、脆弱性、层次低等特点。中央政府的介入便能赋予制度变迁新的方向和活力，提升制度变迁的层次。③纠正机制。即地方政府的制度变迁损害了全国或整个社会的利益，引起中央政府的干预。中央政府与地方政府在制度创新中可能发生冲突的根本原因在于，两者的目标函数存在着差异。地方政府不必对其他地区负责，一不必对宏观经济的稳定负责，即地方政府相互之间存在外部性。地方政府追求本地区利益最大化的行为。有可能对其他地区或者全国的利益造成损害，这只有通过中央政府的介入才能解决。

1996年3月，中央领导强调要大力加强社区建设、充分发挥街道办事处和居委会的作用，各级党政将社区建设工作提上重要议事日程，上海、青岛、南京、杭州等城市率先探索社区建设。1999年开始，民政部和不少城区分别选择一些城区作为社区建设实验区，通过试点和推动，逐渐形成良好的氛围。

2000年11月，中办［2000］23号文件（转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》），要求各级党委政府高度重视城市社区建设，把城市社区建设工作摆上重要议事日程，切实帮助解决城市社区建设中的困难和问题。《意见》指出，推进城市社区建设是改革开放和社会主义现代化建设的迫切要求，是巩固城市基层政权、加强社会主义民主政治建设的重要途径。确定社区建设的基本原则是：以人为本、服务居民，资源共享、共驻共建，责权统一、管理有序，扩大民主、居民自治，因地制宜、循序渐进。规定了社区建设的五大项目：拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安。要求城市社区建设应纳入当地国民经济与社会发展计划，制定社区建设的五年规划和年度实施计划。要形成党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。这得到各地的积极响应，以此为标志，城市社区建设进入一个新的发展时期。

九届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，用完整的一章节提出社区建设的发展目标，将社区建设正式纳入“十五”计划，这在我国还是第一次，标志着社区建设成为我国社会发展的重要内容和目标，这为全面推进社区建设提供了有力保障。2001年4月3－5日，民政部在济南历下区组织召开全国社区建设实验区会议，总结交流社区建设实验阶段的经验。2001年5月，民政部又在武汉市举办2000多人参加的社区建设培训班，以贯彻落实23号文件和“十五”计划纲要，各地掀起社区建设的热潮。社区建设正在由点到面、由大城市向中小城市延伸、拓展。

2001年7月11－15日，国家民政部又在青岛组织召开全国社区建设工作会议，标志着社区建设在全国全面推开。国务委员司马仪．艾买提在会上作了重要讲话，他说：“2000年底，中央政治局常委讨论加强城市社区建设工作，会后下发［2000］23号文件，国家“十五”计划纲要也把推进社区建设作为新时期我国经济和社会发展的重要内容。社区建设已经在许多城市开展起来，成绩显著、得到社会的普遍关注，受到广大居民的真诚欢迎。城市社区建设进入了一个全面推进、快速发展的新时期。23号文件标志着城市社区建设的大政方针已经确定。”“加强城市社区建设、构建新的社区管理体制、把社区居民最大限度地组织起来，建设社区、服务社区、让居民自己管理自己的事情，是我们党在新时期加强城市管理和服务的新途径，也是党的群众路线在城市工作中的新发展。因此，全面推进城市社区建设，合理利用社区资源、完善社区服务功能、实行社区居民自治，有利于提高城市居民生活水平和生活质量，密切党和政府同人民群众的联系，巩固基层政权、维护城市政治社会的稳定，促进城市现代化建设。”“社区建设是一项新的事业，要坚持体制创新和机制创新，各级政府要做到思想上高度重视、组织上充分保障、工作上落实到位，省市政府要进行总体规划、政策指导和组织推进，城区政府要建立有效的工作机制、负起领导责任，街道办事处要具体负责落实工作任务，各有关部门要找到与社区建设工作结合的切入点，各人民团体、群团组织要发挥联系群众的桥梁和纽带作用。”

民政部多吉才让部长指出：今后五年，采取梯次推进的发展战路，从大中城市开始启动，逐步向中小城市和集镇发展。要以社区组织建设为重点、构建新的社区管理体制，要以理顺社区关系为突破口、建立新的社区建设工作运作机制，要以社区服务为龙头、丰富社区建设的内容，要以队伍建设为基础、提高社区的管理服务水平。

三、地方政府的制度扩散

政府的有效不仅是技术上有效，而且还应该有一个适当的制度平台，在这个平台中，政府可以低成本地实现技术效率、配置效率、制度效率，尤其是动态效率，提供持久的、良好的激励。该制度平台的构件是多因素的，其中最重要的是有限政府、法治政府、分权政府和民主政府的制度构件。

（一）省市政府的制度构建行动

中办发［2000］23号文件下发后，各省市区党委政府积极响应，亲自调研，把社区建设作为一把手工程来抓，并根据本地实际，针对具体问题，迅速出台相关的政策文件，确保社区建设的顺利进行。

1．辽宁省省委、省政府将社区建设作为大事来抓，一是纳入发展规划和年度计划，二是主要领导亲自抓、分管领导具体抓，三是召开会议、下发文件，以省委省政府的名义召开了四次社区建设专门会议。2000年6月，下发了《关于加强社区建设的意见》（辽委发［2000］27号）、《辽宁省社区建设暂行办法》（辽政办发［2000］69号）、《辽宁省创建社区建设示范去活动方案》（辽政办发［2000］50号）等3个重要文件，各市区都普遍召开各类会议，下发文件、明确任务、理顺关系，出现了党政重视、民政牵头、部门配合、社会参与的良好势头。

2．山东省以建立社区民主制度为核心，形成新的城市社区建设运行机制。着重抓五项制度创新：一是建立社区居委会民主选举制度，使社区居委会领导成员由社区居民按照规范的民主程序选举产生；二是建立社区居委会的民主决策制度，实现大事由社区成员会议或社区成员代表会议决定；三是制定社区成员公约或社区建设章程，让社区成员和辖区单位明确必须遵守的道德规范和行为准则；四是建立社区时务公开制度，实现大事向社区居民公开，接受群众监督；五是建立社区居委会自身及所属委员会的管理和工作制度，实现社区工作的有序运行，逐步形成新的社区工作运行机制。充分发挥民政部门的牵头作用，先后下发了《关于进一步发挥民政部门职能作用、加强城市社区建设工作的通知》、《进一步加强居委会建设的通知》，省政府转发了《关于大力发展社区服务业、推进城市再就业工程的报告》，颁布了《山东省社会福利机构管理办法》，出台了《关于社区服务若干税收优惠政策的通知》，通过狠抓落实，使基层组织建设和社区服务工作走在社区建设各项工作的前列。

3．北京市根据中办23号文件和民政部的部署，下发了《中共北京市委、北京市人民政府关于推进城市社区建设的意见》，确定了首都社区建设的指导思想、基本原则和目标要求。转发市民政局《关于家委会向社区居委会转制工作的意见》，明确规定了转制的形式、转制后的管理体制、人员安排及经费保障和有关财产的处理等。为了保证调整后的社区居委会办公用房，以市政府令的形式发布了《北京市社区居委会办公用房的若干规定》，规定最低标准不得低于90平方米。为整合社区资源，有以市政府令的形式发布了《关于利用单位内部设施开展社区服务的若干规定》。在设施管理方面出台了《北京市社区服务设施管理的若干规定》、《关于本市新建改建居住区公共服务设施配套建设实行指标管理的若干规定》、《关于北京市社区卫生服务中心（站）设置的指导意见》和《北京市文化站达标标准》等；在服务管理方面出台了《北京市养老机构管理办法》、《关于加强社区商业服务工作的若干意见》等；在组织建设方面出台了《关于加强街道、社区党的建设的意见（试行）》和《北京市社区事业干部管理指导意见（试行）》等。

（二）大中城市的制度回应

1．深圳市1998年发出《关于进一步加强城市居委会建设的若干意见的通知》明确规定：居委会工作人员执行我市行政机关现行工资制度；居委会经费列入财政预算，居委会办公用房由区政府负责解决。同时规定了严格的选举程序，建立了居委会任职资格培训和学历教育制度。几年来，先后制定了《深圳市人民政府关于进一步加强城市居民委员会建设的若干意见》、《深圳市人民政府批转市民政局关于加强我市街道居委会建设的通知》，2000年，市委二届九次全会通过《中共深圳市委关于进一步加强基层建设，开创基层建设新局面的决定》指出：高度重视社区建设，充分发挥街道、社区和其他组织的作用，充分调动基层群众自我管理、自我教育、自我服务的积极性，发动社会各方参与，搞好社区服务、社区治安、社区卫生、社区文化。最近又制定了《关于加强城市社区建设工作的实施方案》和《创建社区建设示范去实施方案》，力求从建立国际大都市的高起点，明确社区建设的发展目标、基本原则和指导思想，确定推进社区建设的工作步骤。

2．马鞍山市2000年制定了《关于加强社区思想政治工作的若干意见》、《转发市民政局社区建设试点工作意见的通知》、《关于在全市推进社区建设的意见》等文件，强力推进社区建设。市长连续两年在《政府工作报告》中强调社区建设，在《关于在全市推进社区建设的意见》中明确社区居委会的自治权、协管权和监督权，社区居委会设立自己的帐户，可以对报刊征订、财务平调等无理摊派加以拒绝，规定人大、政协委员有权监督政府及其部门在社区的行政行为。规定社区居委会干部的产生方式是“面向社会、公开招聘、择优入围、依法选举”，建立健全职业道德和专业技能培训制度，社区工作者每年培训一次。大幅度提高社区工作者的生活补贴，建立养老和医疗保险制度，解除他们的后顾之忧。建立财力支撑制度，按照责权利统一原则，规定“谁办事、谁出钱、谁负责、谁收费，权随责走、费随事转”，设立社区服务基金。规定每年一次社区调查，居民的满意度作为最高考核目标。

3．彭州市先后制定了《社区居委会干部手册》、《社区居委会会议、学习制度》、《社区居委会居民公约》、《社区“居务公开、民主管理”工作制度》、《社区办事工作流程制度》、《社区居委会工作职责》、《社区居委会主任、副主任、委员的岗位职责》、《社区医疗卫生服务办法》。建设社区属于社会性工作，必须有良好的政策机制作保证，市社区建设领导小组进行专题调研，调查摸底，广泛听取群众意见，制定了《关于加强社区建设工作的意见》、《彭州市社区服务三年发展规划》、《彭州市社区服务管理办法》、《彭州市关于实行社区服务认证制度、加强行业管理的通知》等文件，给予开展社区服务一系列优惠政策。将社区服务设施纳入公共设施配套建设规划，对背街小巷或暂未征用土地，可用于社区居委会开展社区服务项目，对购买或租赁专门用于社区服务的房屋，房管部门在微利房、成本房中考虑，对初级卫生保健、婴幼儿看护和教育、残疾儿童教育训练和托管、病人看护、避孕节育和优生优育咨询等服务项目可向民政部门申办《社区服务单位证书》，享受优惠政策。

4．长沙市从1998年起，每年3月为社区建设宣传月，1999年以来，召开三次市政府常务会议、两次市委常委会议，对社区建设进行专题研究，2001年下发《关于推进城市社区建设工作的意见》，明确规定从今年起，由市区两级财政各半负担每个社区每年4万元的工作经费，保证做到对社区“还为”、“还权”、“还利”。同时制定了《关于明确社区居委会职责权利的通知》，规定社区居委会有社区工作者的选免权、社区事务决定权、社区财务自主权、对政府部门的评议监督权、对不合理摊派的拒绝权。社区党组织通过建立《社区在职党员花名册》、《社区在职党员联系卡》、《社区在职党员活动登记卡》、《社区在职党员表现反馈卡》，使在职党员到社区报到登记制度、社区评议在职党员制度落到实处，有利于掌握在职党员8小时之外的情况。

5．武汉市在2000年3月28日讨论社区建设工作方案的市长办公会上，市长强调社区建设的关键是推进政府职能转变，要从依法行政的基点出发，从体制上为社区工作减负，从机制上支持社区依法自治。在试点阶段制定了《武汉市国家和省社区建设实验区工作实施方案》等10多个文件，在形成的《关于改革城市基层管理体制、加强社区建设的意见》中明确规定社区居民“民主管理、依法自治、责权统一、落实有序”的原则，两办公厅制定了《关于进一步推进政府职能转变、加强社区建设的意见》明确规定，各级政府职能部门及其派出机构自觉将工作重心下移，不得向下推卸责任，属于部门工作又确实需要社区居委会协助的，必须坚持责权利配套；属于社区居委会自治范围的事项，政府部门及街道办事处要大胆放权、还权到位，不得干预社区依法自治。武汉市还制定了《武汉市城市社区建设组织产生指导意见》、《武汉市社区居委会成员管理办法》、《武汉市社区居委会资产管理办法》，各设区还制定了《社区建设章程》、《社区成员代表大会职责及工作制度》、《社区居委会职责及工作制度》、《社区协商议事制度》等，使社区居委会推行自治有比较规范的依据。

6．青州市出台《关于城区村改居工作的实施方案》，规定村改居在过渡时期“五不变”，即土地、财产所有权不变；计划生育政策不变；对涉及农村的各项政策不变；户口性质不变；今年年底要进行的村两委会换届选举办法不变。各社区普遍建立了整套规章制度，《居民公约》、《居民会议制度》、《社区居委会工作制度》、《社区居委会干部守则》、《居务公开制度》、《社区居委会与辖区单位联席会议制度》、《社区建设规划》、《民主评议党员和班子成员制度》、《社区居委会成员民主生活会制度》，从而保证了社区居委会建设及各项工作的开展。

（三）各实验城区的制度竞争

1．哈尔滨道里区实行社务公开，加强民主管理和民主监督。坚持“民知、民议、民管、民享”制度，对社区的政务、事务、财务实行公开，普遍建立了管理和公开的制度，每周六开展“社区居民恳谈日”，组织社区居民代表议社区建设、谈社区管理、定社区大事。享受低保的家庭要经过社区居民公开讨论认定。

2．南京市玄武区早在1993年，国务院14部委联合下发《关于加快社区服务业的意见》后，玄武区出台了《关于加快发展玄武区社区服务业的意见》、《玄武区社区服务行业管理暂行办法》、《玄武区社区服务行业的认证制度》，给社区服务业给予了政策扶持。1999年出台《关于进一步加快玄武区社区服务产业化发展的意见》，实现了“服务－补偿－积累－扩大再服务”的良性循环。

3．杭州市下城区制定了《社区建设发展五年规划》，并列入全区“十五”规划的重要内容，建立了对部门、街道、社区三个层面进行评估考核社区建设的评价体系，实行“社区服务网点证书”制度，实施环境卫生“管养分离”制度，开展了“星级示范社区的创建活动”，探索政府推动力、社区建设力、社会参与力、市场运作力等“四里合一”的发展之路。

4．太原市小店区建立社区建设责任考核体系，出台了社区建设示范街道、示范社区标准，实行目标责任制，采取“单项考核、按档达标、分级负责、综合评比”的办法，形成自上而下、层层负责的考评体系。本着“财政支持、费随事转、有偿服务、社会赞助”的原则，建立社区建设的投入体系。下发《关于解决居委会办公用房的通知》，3个月内解决了全区所有的社区居委会办公用房。社区工作者的产生：公开招聘、公开竞争、公开聘用、民主选举。严把报名关、考试关、政审关、选举关。加强社区服务站建设：提出“六有”目标，有机构、有场地、有设施、有项目、有队伍、有制度。

5．南京市秦淮区减轻社区负担，去年出台了6个减负政策文件，取消了社区的经济职能，社区经费全部纳入财政预算，取消机关部门对社区的评比考核，将社区的工作台帐由71本精简到7本，工作展板由26块减到7块，将社区居委会从补钙负担的行政事务中解脱出来，有更多的精力开展社区工作。

6．温州市鹿城区探索市场经济条件下探索社区服务的新路，实行“服务对象公众化、服务项目系列化、服务工作规范化、服务机构网络化、服务管理社会化”。制定了《鹿城区加快发展社区服务业的实施方案》、《关于社区服务业实行认证制度加强行业管理的通知》、《关于扶持居委会兴办经济实体的通知》等，在政策上扶持、鼓励兴办符合市场需求的服务项目，引导社会按市场规律有序、规范地兴办社区服务业。

7．青岛李沧区出台《关于加强社区建设组织建设的实施意见》，提出“以加强设施建设为基础，以加强组织建设为重点，以加强制度创新为保证，以培育自治功能为目的，全面开创社区建设新局面”的工作思路。规定每年的重点工作中都有计划地安排几件实事来加强社区建设组织建设。建章立制，一是建立自律制度——“居民自治章程”，对社区组织的性质、职责、工作程序、代表选举、罢免等都作了明确规定。各社区还制定了《居民公约》、《居民守则》等规章制度来规范社区成员的行为。二是规定了民主决策程序，每年年初各社区印制议事单发给居民听取建议，社区成员代表大会广泛听取意见，确定决策议题，然后通过讨论向居民公布实施。三是制定了民主监督制度，规定各社区严格执行居务公开、民主理财，定期向居民报告收支情况，接受上级审计和群众监督，检查监督小组负责对重大决策落实清情况的检查监督验收，并向社区成员公布。四是完善了民主考评制度。

8．吉林市昌邑区2000年出台《关于在天胜等四个小区成立社区委员会试点的方案》，2000年7月下发《关于加强社区建设的意见》和《关于赋予社区时权的意见》，从10各方面提出66项具体要求，9次召开座谈会九易其稿，3次区委书记办公会和区委常委会讨论后才通过。落实社区对辖区事务的自主权（包括自主决定本社区事务的权力、自主决定本社区财务收支的权力、自主选举本社区工作者的权力）；落实辖区党员管理权赋予社区党组织对单位党员、下岗职工党员、非公企业党员实行双重管理和属地管理的职能；落实对物业公司的指导监督权，指导监督业主委员会采取多种形式规范管理物业管理企业的活动；落实对有关事务性工作的初审权、处罚权、管理权，承接政府职能的剥离；落实对小税种的协缴代缴权，和对流动人口的直管权，落实对辖区单位或个人评先、评优的意见权和对社区建设资源的开发权。

9．石家庄市长安区制定了《长安区加强社区建设组织建设试行方案》，向社区居委会下放五个方面13项权力，赋予社区对不合理工作、不合理摊派的拒绝权。出台《关于实施街居干部素质工程的意见》，每年进行培训，建立考核与进出机制，去掉铁饭碗。建立了办事处主任协调会制度，由区领导主持，每季度一次；建立社情民意反馈制度，每半月一次；在街道建立社区居民接待日制度，开通电话，收集居民反映的情况和意见。

五、社区内部的制度重构

社区建设组织内部的制度创新包括制定社区建设章程、居民公约和其它各种制度等几个方面，其核心问题是突出社区建设的理念，通过社区建设章程来体现各种关系的协调，重建社区秩序。

本文通过沈阳和平区、西安新城区X社区、武汉市江汉区玉兰里社区等三份章程文本的解读，描述其调适的状况：

1．通过单位

沈阳和平区是区人民政府社区体制改革领导小组办公室；西安新城区X社区是区人民政府制定，首届社区成员代表大学通过；江汉区玉兰里社区：社区居委会制定，第一届社区成员代表大会第三次会议通过。《居组法》中没有对社区建设章程进行规定，但出于对农村村民自治的经验借鉴和城市社区建设的适应，社区建设组织构建之后，各社区纷纷制定社区建设章程。又由于城市社区建设还出于开始阶段，所以，自治章程的制定主体有区政府、政府部门、社区等几种形式，体现了政府的指导性。从社区建设的基本理念讲，社区建设章程最终将由社区建设组织自己制定，然后报上级政府备案。

2．文本结构

沈阳和平区：总则－社区成员代表大会－社区协商议事委员会－社区管委会－附则；西安新城区X社区：总则－社区代表大会－社区居委会－社区议事委员会；江汉区玉兰里社区：总则－社区居民代表大会－社区议事监督委员会－社区居委会－附则。

自治章程文本都包括总则、社区权力组织、操作组织、议事监督组织、附则等几部分。但也存在着差异：①组织构成顺序不同，基本上是两种顺序，实质是操作层与监督层的关系问题；②关于社区权力组织，有社区居民代表大会、社区代表大会和社区成员代表大会三种名称，涉及到的核心问题是辖区单位是否参加并如何参与社区建设和社区建设的问题；③关于议事监督组织，有社区协商议事委员会、社区议事委员会、社区议事监督委员会等几种名称，这反映了该组织的职能的区别，有的社区干脆将此组织设为常设组织。④关于操作组织，有社区管理委员会、社区委员会、社区居委会几种组织，这可能反映了社区建设的不同理念，按照中央［2000］23号文件规定，应统一冠名为社区居委会。

3．总则：制定的目的、依据、适用范围、组织名称

沈阳和平区：①为适应社会主义市场经济体制改革的客观需要，加强基层民主政治建设，进一步规范社区建设组织的工作，增强广大社区成员的社区意识、民主意识和参与意识。依据《宪法》、《城市居民委员会组织法》、《省实施办法》制定本章程。②社区居民自治组织，是在国家宪法和法律以范围内，在区、街指导和社区党委（总支或支部）的领导下，在社区成员代表大会和社区协商议事委员会的监督下，在社区委员会（居委会）的具体组织管理下的社区民主自治。③本章程提及的社区是在街道管辖内设立的，依据本区内的人口、自然资源以及地缘关系等实际情况划定，其规模原则上按照1000－3000户为一个社区。特殊区域可以不受居民户数限制。④社区建设组织机构包括：社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区管委会。

西安新城区X社区：①为贯彻落实国家民政部（关于建立全国社区建设实验区的实施意见），进一步规范社区组织机构的工作，结合xX社区实际，制定本章程。②本社区实行民主自治，在党的政策和国家法律法规的范畴内，在社区党支部（总支、党委）的领导下，在社区代表大会和社区议事委员的监督下，由社区居委会具体组织管理本社区各项社会事务。③本章程是全体社区成员的行为规范，每个社区成员必须认真学习，严格遵守。④本社区组织机构包括：社区代表大会，社区委员会，社区议事委员会。

江汉区玉兰里社区：①为适应社会主义市场经济体制改革的客观需要，加强基层民主政治建设，进一步规范社区建设组织的工作，增强广大社区成员的社区意识、民主意识和参与意识，依据《中华人民共和国宪法》、《城市居民委员会组织法》，结合本社区实际，制定本章程。②本社区是在国家宪法和法律的范围内，在区、街指导和社区党总支（支部）的领导下，在社区成员代表大会和社区协商议事委员会的监督下，在社区居委会的具体组织管理下的社区民主自治组织。③本章程提及的社区是在街道管辖区域内设立的，依据本区内的人口、自然资源、地缘关系及社区居民认同感等实际情况划定的。其规模原则上按1000—3000广为一个社区，特殊区可不受居民户数限制。④本章程是全体社区成员的行为规范，每个社区成员必须认真学习，严格遵守。⑤本社区组织机构包括：社区居民代表大会，社区居委会，社区议事监督委员会。

三份文本除了组织结构有所区别外，就是制定的依据有所不同，主要有三种：①依据《宪法》、《城市居民委员会组织法》、《省实施办法》；②中央［2000］23号文件；③依据《中华人民共和国宪法》、《城市居民委员会组织法》。相比之下，宪法比较宽泛和原则，居委会组织法又有许多不适应，在制定自治章程方面不能成为直接的依据。而中央［2000］23号文件的内容既体现了宪法和居组法的精神，又反映了社区建设的基本要求，应当成为制定自治章程的主要依据。

4．社区权力组织

（1）沈阳和平区：社区成员代表大会是社区中最高权力机构，社区成员代表大会是年满18周岁以上的社区居民、单位和团体以及个体私营代表组成。居民代表可由每个居民小组中选派1－2人参加。居民代表会议必须有居民代表过半数以上出席才能举行，会议的决定由出席人的过半数通过方可有效。社区成员代表任期为三年，可以连选连任。社区成员代表会议一般由社区协商议事委员会与社区委员会协商认为必要时召集和主持召开。社区成员代表会议代表的权利：A.选举权和表决权。B.罢免权。C.审议权。D.监督权。E.调查权。F.提出议题权。G.反映意见和建议权。社区成员代表会议代表的义务：A.联系选民的义务。B.参加会议由义务。C.模范遵守国家法律、法规和政策的义务。D.带头执行社区成员代表会议决定、决议的义务。E.互协助社区委员会做好工作的义务。

（2）西安新城区X社区：社区代表大会是社区最高权力机构，社区代表大会的决议和决定，由代表的二分之一以上多数通过，其决议决定和通过的事项在本社区内具有最高的权威和效力。在合法的前提下，任何社区组织和社区成员无权更改。社区代表大会代表包括社区居民代表和驻社区单位代表，社区代表任期三年，可连选连任。代表在任期内因特殊原因，出现缺额或有其它正当理由提出撤换申请的，应予以撤换，从原代表产生地中补选产生。社区代表大会一般每半年召开一次，遇有特殊情况或有三分之一以上代表提议，可临时决定召开。社区代表大会一般由社区议事委员会主任负责召开。特殊情况也可以由社区居委会主任征得社区议事委员会同意主持召开。社区代表大会代表拥有以下权利：A.行使表决权、选举权。B.行使罢免权。C.行使审议权。D.行使监督权。E.行使其他有关的权利。③社区代表大会代表具有以下义务：A.宣传贯彻落实社区代表大会及社区居委会和社区议事委员会各项决定、决议的义务；B.密切联系社区成员，征求意见，并及时向社区党支部（总支、党委）和社区居委会及议事委员会反映，维护社区成员的正当权益；C.积极与驻社区单位沟通协调；D.尽咱觉响应社区党支部（总支、党委）、社区居委会和社区议事委员会的号召，在社区各项建设中起模范带头作用，并动员教育社区成员认真完成社区居委会布置的工作任务。

（3）江汉区玉兰里社区：在社区成员代表大会每半年召开一次，遇特殊情况或有三分之一以上代表、五分之一以上的18周岁以上居民、五分之一以上产或者三分之一以上的居民小组提议，可以临时决定召开会议。社区成员代表拥有以下权利：A. 选举权和表决权。B. 罢免权。C. 审议权。D. 监督权。E. 调查权。F.提出议题权。社区成员代表的义务：A. 联系社区成员的义务。B. 模范遵守国家法律、法规和政策的义务。C. 带头执行社区成员代表会议决定、决议的义务。D. 按时参国加会议的义务。E.协助社区居委会做好工作的义务。

5．操作组织

（1）沈阳和平区：社区委员会（居委会）管辖规模一般在1000－3000户左右，社区委员会一般由2一6人组成，其中，设主任1人，副主任2－5人。主任原则上50岁左右，中共党员，大专文化，副主任50岁以下，高中以上文化，政治素质好，工作能力强。对曾有过突出贡献，受过市以上表彰的候选人年龄可适当放宽。社区委员会根据实际工作需要，可设人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、居民素质教育、最低生活保障、下岗职工再就业等组织。社区委员会（居委会）干部在任职期间，享受政府的补贴，其中主任每月500元，副主任每月350元。社区委员会的办公经费由区政府财政拨款，每个社区管委会每月500元，专款专用。社区委员会在做好正常工作的基础上，市区人民政府及有关部门需要社区委员会（居委会）协助完成的工作，应经街道办事处同意，并由其业务主管部门统一安排，按照政府提出的费随事转的原则，给予一定的经济补偿。社区委员会的职责：A. 宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护社区居民的合法权益。教育居民覆行依法应尽的义务，爱护公共财产，美化、亮化小区环境，开展形式多样的社会主义精神建设活动。B. 办好社区的公共事物和公益事业，广泛开展便民利民的社区服务活动，大力发展社区福利事业，开展“4351工程”。C. 搞好社区的管理、服务和社会治安工作，调解民间纠纷。D. 组织社区成员进行文明市民素质教育，不断提高社区成员的文明水准。E. 协助区政府和街道办事处做好与居民利益相关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育、最低生活保障、下岗职工再就业等工作。F.积极向政府反映社区成员的意见、建议和要求。组织社区成员做好评议政府工作。

（2）西安新城区X社区：社区居委会是社区代表大会选举产生的常设的执行机构，是社区代表大会的代行机构。社区居委会工作制度：A. 定期报告制度。社区居委会原则上要每季度向社区议事委员会报告一次展行职责情况，主动听取并征求意见，接受社区议事委员会的咨询，汇报下一季度工作要点。B. 三公开制度。社区居委会的政务、事务、财务成员职责分工和办公时间以及联系电话等项内容，通过联系卡，揭示板等形式向社区成员公开，社区居委会成员在工作时间内应挂牌上岗，文明服务。C. 服务承诺制度。社区居委会为社区成员提供各类服务项目，应明确服务标准，自觉接受社区成员的检查和监督。D.考核评议制度。社区居委会应定期接受社区成员及社区议事委员会的考核评议。社区居委会职能：A. 管理职能。B. 服务职能。C. 教育职能。D. 监督职能。E. 在社区代表大会授权下，就社区公众关心的问题与社会各有关方面进行协商。

（3）江汉区玉兰里社区：社区居委会经过选举由5人组成。其中主任1人，副主任1人，委员会3人，成员任期3年，可连选连任。社区居委会根据本地工作需要，设治安民调、文教卫、妇联计生、社区服务等工作委员会。社区居委会的职责：A. 宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护社区居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务。B. 在政府有关部门指导下，严格执行党和国家计划生育政策、法规，坚决维护妇女、儿童的合法权益，认真落实计生工作任务，实现控制人口数量，提高人口素质的目标。C. 根据玉兰里社区实际情况协助有关部门整治社区环境、公共卫生，保持社区清洁美观，提高社区居民的生活质量，组织、引导社区成员开展法制、公德、科学等各方面教育，组织各种有利健康的文娱、体育活动，以取代不健康的活动，严格取缔法**功组织，引导社区居民创造文明、健康、高尚的生活方式。D. 积极对本社区居民开展社会主义法制宣传教育，使群众知法、懂法及用法，树立法制观念，做到防微杜渐，做好流动人口管理工作，调解民事纠纷，做好疏导工作，防止矛盾激化，促进家庭和睦，邻里和协。长期宣传防火、防盗、防特、防治安灾害等事故的发生，提高居民防范意识，保障居民生活环境的安宁。E. 以人为本，服务社区，共驻共建，共享社区资源，开展便民利民的社区服务活动，重点解决本社区内排水设施，以及居民吃水难的问题，为居民排忧解难，并开展以劳动就业为重点的社会事务性服务。F.受社区协商议事委员会指派或社区成员委托对政府有关部门和其它社会组织履行其服务职责的情况进行监督，将监督意见及时向有关部门反馈。并积极向政府反映社区成员的意见、建议和要求。

6．议事监督组织

（1）沈阳和平区：社区协商议事委员会成员10一15人，是社区居民、社区单位、团体推荐的，设主任、副主任、委员，其中设一名常务副主任（由社区管委会主任兼任）。社区协商议事委员会一般每个季度召开一项工作会议，遇到有重大问题或突发事件可临时决定开会。社区协商议事委员会在社区成员代表会议闭会期间，代表社区成员代表会议开展日常工作。是社区成员代表会议的代行机构。社区协商议委员会的职权：A. 审议和讨论社区内的中大事件，并在社区成员代表会议授权下，对其进行决策。B. 听取社区委员会的工作报告，讨论和评议社区委员会及物业公司的工作情况，审议并通过社区的发展规划。C. 对社区委员会（居委会）和物业公司的工作实行民主监督，对不称职或对社区工作造成重大损失的管委会干部和物业公司，提出罢免、撤换和辞退的建议，并在社区成员代表会议授权下实施表决。D.代表社区成员，通过召开会议或以书面的形式，向上级政府及其各职能部门提出搞好社区建设的意见或建议。社区协商议事委员会成员的义务：A. 密切联系并认真听取社区成员的意见、建议和要求，协助社区委员会发挥好桥梁和纽带作用。B. 积极发挥协商议事作用，帮助社区委员会解决工作中遇到的实际问题。C. 按时参加社区工作会议，无正当理由不得缺席。D.宣传发动社区成员，积极响应社区委员会（居委会）的号召，自觉贯彻执行社区建设组织的决定和决议。

（2）西安新城区X社区：社区议事委员会是社区代表大会闭会期间常设的民主议事工作机构。社区议事委员会设专职驻会主任三人（党组织负责人兼任）。社区议事委员会工作会议一般每季度召开一次，议题可由社区议事委员会成员联名集体确定，也可以由社区居委会提出。社区议事委员会工作会议议题可分为三种：A. 报告工作。B. 制定措施。C.讨论表决。社区议事委员会的职责是：A.民主议事。B.民主监督。社区议事委员会成员应履行的义务是：A. 密切联系社区居民和驻社区单位、倾听他们的意见，及时反映给社区居委会，起到桥梁纽带作用。B. 按时参加社区会议，无正当理由不得缺席。C. 发挥自身优势，广泛动员社区居民和驻社区单位职工积极参加社区建设。D. 协助社区居委会搞好各项工作。E. 积极宣传教育社区成员自觉执行社区决定和决议。

（3）江汉区玉兰里社区：社区协商议事委员会经过社区成员代表大会推选产生，由13人组成。设专职驻会主任1人，其余为委员。协商议事委员会主任由社区党支部书记兼任。社区协商议事委员会每季度召开一次，遇到重大问题或突发事件可临时召开。社区协商议事委员会工作会议议题，可由社区协商议事委员会成员联名集体确定，也可由社区居委会提出，一般有以下三种内容：A.报告工作。C.讨论表决。社区协商议事委员会的职权：A.对社区建设的重大问题，提出意见和建议，就社区公众关心的问题与社会各有关方面进行协商，并向社区成员代表会议和社区居委会反馈情况。B.通过召开会议等形式对社区居委会及社区内其它工作机构及政府各部门提出意见、建议，进行民主评议和实行社会监督。社区协商议事委员会成员应履行的义务：A. 密切联系社区居民和驻社区单位，认真听取意见，及时反映给社区居委会，发挥好桥梁和纽带作用。B. 按时参加社区工作会议，无正当理由不得缺席。C. 积极发挥协商议事作用，帮助社区居委会解决工作中遇到的实际问题。D.宣传发动社区成员，自觉贯彻执行社区协商议事委员会和社区居委会的决定和决议。发挥自身优势，广泛动员全体社区居民与驻社区单位职工积极参加社区建设。

由于各地的具体情况不尽相同，因此各地制定的社区建设章程在形式上和内容上有什么区别，但它们都有一些共同的特点：合法性、全面性、民主性、适应性、互约性、权威性，制定社区建设章程，既是加强社区居委会自我管理、自我教育、自我服务的自治功能，扩大城市社区民主的需要，也是当前国家稳定城市社区安定团结的政治局面，加强社会主义精神文明建设，贯彻依法治国基本方略的需要。在中国，要积极推进居民自治，搞好社区居委会建设，就必须制定和完善居民自治基本法律、地方法规和规章制度体系。这一体系包括：在全国的层面上要完善社区居委会组织法，以及社区居委会选举办法、居民会议和居民代表会议、民主制度创新、居务公开等方面的程序性、技术性规章。在省这一层面上，要有社区居委会组织法实施办法、以及专门的涉及各个民主环节的程序性法规、行政规章。在地方政府层面上，重点是制定社区居委会选举实施方案、居民代表会议规则和地方政府指导社区居委会规则的具体方案等规范性文件。制定具体的操作性强的具体实施方案、办法等规范性文件。在社区这一层面上，要建立以社区建设章程为主体的，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的社区居委会工作和居民自治活动的规章制度。在整个社区居委会民主法制建设的体系中，社区建设章程处于基础性地位，它是居民自治制度化的标志。因为，所有的居民自治制度都要在社区内落实，也只有在社区工作者与居民的行为中落实了各种规范制度，国家的居民自治制度才有根基。

五、制度创新的效应

（一）纵向：突出人本理念

《居组法》的一些条款已经不能完全适应新时期的经济社会发展需求，不能解决城市最基层所产生的新问题和困难。在这一背景下，各实验区在这场实验中，大胆开拓、勇于创新，大力张扬自治的精神，努力在操作规程和实施机制上以及实验的每一个环节都结合实际，从而探索出一条新型的社区建设之路。

1．划分社区阶段。《居组法》规定居委会以100—700户的规模设置，但随着城市的发展，一栋楼就可以容纳200-300户，甚至更多。如果还是按原居委会的规模划分，将使资源供需矛盾更加突出。对此，实验区依照三条原则[7]，以1000—3000户的规模将社区划分为单位型、纯居民型、村居民混合型、商居混合型等几种类型，这种划分使社区之间的地域边界明晰化，有利于资源的动员和整合，有利于社区中介组织和社区人意识的培育。

2．组织动员阶段。《村组法》规定村委会要成立选举委员会来主持换届选举工作，《居组法》并未对此作出规定，实验区要求各街设立了社区筹建工作小组作为临时性机构来组织选举，从而保证社区建设工作的有序进行。实验区在社区建设中通过多种形式宣传《居组法》、上级文件精神、工作方案和计划安排，利用标语、广播、黑板报、宣传栏、公开栏、宣传册、走访、动员会、专题讨论会、现场会议、小型座谈会、培训会、向居民和辖区单位印发公开信等方式形成立体交叉宣传动员网络，形成浓厚的社区建设氛围。

3．报名考试阶段。这在《居组法》中未作规定，但是原居委会成员的结构比较单一，90%以上都是退休职工，年龄偏大，文化素质偏低，工作能力也不适应，为保证社区建设的质量和效果，实验区借鉴村民自治、居委会建立和政府公务员选拔考试的经验，实行了一系列制度创新，从而实现人才资源的有机整合。

4．组织构建阶段。（1）组织结构的设定：《居组法》的规定已经不适应新的社会发展形势，实验区在学习外地经验的基础上，结合本地实际，在社区微观组织的构建上设立四大组织，并且在社区居委会之下设立社区服务委员会、治安民调委员会、妇联计生委员会和文教卫生委员会。（2）组织构建中的制度创新：①发表演说、差额预选。②点名填票、差额选举。③辖区单位代表进入社区组织。《居组法》第19条规定，机关团体、部队、企事业组织，不参加所在地的居委员，但应支持其工作。实验区辖区单位较多，在管理上条块分割，难以协调。在社区建设中，50%的社区协商议事会代表是辖区单位代表，这得到辖区单位的大力支持，同时也形成了新的利益共同体。

5．政府部门职能转换阶段。转变政府职能、架构社区新型管理体制和运行机制是推进社区建设的关键，同时也是城市基层管理体制改革的内在要求。用创新的意识转变政府职能、理顺社区各种关系，这是社区建设的难点，也是体制创新的突破口，是真正落实自治精神和自治原则的核心。实验区政府首先规定了转变职能的原则：面向社区，重心下移；事权下移，责权利配套；以人为本，资源整合；利于民主，依法自治。江汉区将其职能部门划分为几种类型，先实行与社区联系紧密的职能部门的职能转换，如计划生育、公安、民政、市容环卫等，合理划分职能部门、街道、社区三者之间的责权利关系，根据“谁办事、谁用钱”和“权随责走、费随事转”的思路，要求各部门在规定的时间内拿出具体方案，作到“人员配备、服务内容、服务承诺、业绩考评、工作经费”五位一体到社区，确保社区在运作过程中体现自治的精神。

6．初步运作阶段。（1）财力支撑体系的建立。新社区建成后，办公经费和工资由市、区、街三级按比例分摊，财政下拨和社区筹集资金由社区居民委员会管理使用，任何单位都不得以任何理由挪用或截留。（2）工作内容的创新：《居组法》规定了居委会的六大任务，而社区居委会的工作职能则明确规定了六个方面的内容：①社区服务；②社区环境；③社区治安；④社区文化；⑤社区教育；⑥社区卫生。这一变革适应市场经济的发展，有利于社会稳定和可持续发展。（3）职能清理与分解：①适应社区建设需要，逐步理顺街道办事处与社区组织之间的权利关系，变过去的领导与被领导、命令与服从的关系为指导与协助、服务与监督的关系。②重点是重新界定街道各行政部门与社区组织的职责。③实质是放权让利。④关键是建立了每年由社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

发展离不开管理，管理离不开制度，政治、经济和社会发展的每一步都伴随着制度创新。只有通过制度变迁，才能实现资源重组和资本的有效配置。制度变迁理论认为，制度变迁有两种方式：一是自下而上的自发的诱致性变迁，由潜在收益诱致产生；二是规划性变迁，自上而下的由政府推动变迁。如果只是诱致性创新，那么制度安排的供给将少于社会最优水平。国家通过规划性制度变迁可以弥补持续的制度供给不足。实验区利用社区建设这一契机，一方面将《居组法》的有关规定程序化、精细化而富有可操作性，将原则性的条款落到实处，充分体现《居组法》的自治精神和公正原则。另一方面，又突破《居组法》的有关规定进行制度创新，从而构建其运作的新型制度平台，通过民主、法治、放权让利等路径确保其制度变迁的有效性。从其精巧的组织技术保证其人力、物力投入的良好效果中体现出较高的技术效率和政治能力；从民众的需求和公共管理中问题的解决为出发点，有针对性地提供适当的公共服务，体现了较高的制度配置效率；通过一系列制度创新，不仅获得民众广泛的支持和信任，而且也提高了其合法性水平、资源配置效率和政治效率。当然，社区建设是一个动态的过程，伴随着民众需求的变化、技术水平的变化、人心所向的变化，将改变现有的效率格局，追求新的制度均衡。

（二）横向：形成几种不同特色的制度经验

1．以组织构建为特征的沈阳特色：沈阳社区建设的最大特点在于借鉴国家政权机构格局设立社区的四个主体组织（社区成员代表大会、社区协商议事会、社区居委会和社区党支部），并界定社区党支部是领导层；社区成员代表大会是决策层，是社区最高权力机关；社区协商议事会是监督层；社区管委会是执行层。除此之外，沈阳社区建设还有如下制度创新：科学合理划分社区，实现了社区之间的边界清晰，有利于社区资源整合；通过共驻共建协议建立单位参加社区建设的有效机制；采取公开招聘的办法更新了社区工作者的年龄结构、文化结构，提高了工作能力和思想认识；在社区设立专业组织，使得社区组织构建进一步趋于完善。

2．街居一体化的上海经验：上海经济实力雄厚，1993年底就普遍建立社区服务中心，服务种类和方式也多种多样；部分社区在组织构建过程中实行直选，大大提高了居民参与的积极性。组织构建完成后，实行议事和决策分离，探索社区工作者的职业化和专业化运行机制；借鉴西方国家的成功经验，实行居民区事务分类管理。上海社区建设是和其“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相联系的。将社区定位于街道，依靠行政力量实行街居一体化。此外，上海在社区党建、社区精神文明建设和思想政治工作等方面也具有明显的特色。

3．以社区服务为龙头的青岛特色：青岛市社区建设以社区服务为重点，将社区建设作为民心工程和第三产业的增长点，全市以社区服务为中心战略，由于将社区建设作为一把手工程，在市里的统一部署下，战略统一、行动统一，市区街居四个层面形成联动效应；选聘的社区助理成为社区建设的生力军；进行社区直接选举，采用两上两下的办法，使居民参与空前广泛；选派区直机关干部到社区蹲点，在一定程度上促进了政府职能的转变，又推动了社区建设的发展。

4．以转变政府职能为核心的江汉特色：江汉区在借鉴沈阳经验基础上，作出了如下创新：①以体制创新为重点，确定政府职能部门、街道办事处与社区之间的关系是指导与服务、协助与监督的关系。②权随责走、费随事转、责权利配套。③建立评议考核监督机制，通过一整套评议指标体系，由社区工作者和社区成员对相关部门和人员进行测评，对不合格者进行相应处理。④率先探索街道对社区管理体制改革，还政、还权、还利于社区；在社区居委会成员的选举过程中，形成各具特色的选举方式，较好地完成了各项选举任务。⑤提出按“属地化管理、一门式服务、社会化发放、社区化管理”的原则，探索建立民政、劳动部门主办、社区协办的独立于企事业单位之外的社会保障体系。

（三）综合：社区重建的制度效应

1．从构筑小政府、大社会的格局出发，在社区建设的体制、机制和资源整合等方面进行大胆的探索和实践，在社区居委会与辖区单位的共驻共建中，开展“串百家门、知百家情、管百家事、解百家难、暖百家心”活动，以解决热点、难点问题为出发点，以互惠互利为前提、以优势互补为立足点，实现了共建主体多元化、共建形式多样化、共建内容系统化，使得社区内的人财物资源得到充分利用。在整体推进网络化、系列化、多样化的社区服务中，将服务对象由传统的弱势群体拓展到全体社区居民、服务资源有内部共享拓展到全区共享、服务体系由封闭式拓展到开放式。通过社区养老服务、社会救济服务、社区就业服务、便民利民服务、社区医疗保健服务、法律援助服务、文化娱乐服务等项目的开展，初步实现社区服务网、社区热线网、服务实体网“三网联动”，既整合了社区资源，又形成了多种服务形式。

2．在社区建设中，加大政府推动力、强化社区建设力、凝聚社会参与力、发挥市场运作力，通过“四力合一”强化了社区功能，实行社区直选，推动了社区建设的发展。通过“民评官、民评政、民评民”和“社区民主听证会”等活动的开展，增强了社区民主自治功能。在指导思想上由为民作主变为由民作主、工作方法上由行政领导变为推动自治、政府职能上有管理型变为服务型，完善基层民主的运行机制，居民管家让民选、居务公开让民知、社区事务让民议、居民事情让民管，从而增强民主的合法性、工作的透明度、民主的广泛性、居民自治力。

3．突出“以居民自治为基础、以服务居民为宗旨、以居民满意为标准”的“人本型”社区建设理念，着力建设健康向上的人文环境，使居民生活称心、开心、舒心、放心。在社区建设中紧紧抓住社区建设的实现形式及其运行机制和社区建设可持续发展两个问题，按照区域推进、重点突破、典型引路、形成特色的思路，初步实现社区建设的“管理智能化、队伍专业化、服务系列化、建设特色化、指导科学化”的目标，形成了文化型社区、无待业社区、连心桥社区、亲情社区、金钥匙社区，以及智能型、管理型、科普型、学习型、共建型等各具特色的社区。以大力加强社区文化建设为突破口，以家庭为点、楼院为线、单位为块、社区为面，开展不同形式的文化活动，寓教育于娱乐之中、志趣之中、联谊之中，增强了社区居民的凝聚力。

4．围绕政府推动和社会促进两方面的作用，通过政府与社区的双向互动，探索政府行政管理和社区建设相融合的社区治理模式。实行政府、市场、社区三体联动，使居民的参与由被动转向主动、由务虚转向务实、由临时转向持久，实现企业的社会职能有效剥离，在企业与社区之间建立了良性互动运行机制。并通过各种措施引导社区服务由传统向现代转变、由分散向网络转变，把政府、市场、社区三者的功能结合起来，把改革政府管理体制与社区建设结合起来，把社区党建与社区建设结合起来，把特色社区创建与整体推进社区建设结合起来。实现了社区组织机构、社区居民参与机制、社区党建与社区建设的融和机制、社区治安综合治理机制、社区环境卫生运作机制等几大创新。

5．通过人才整合、组织共存、功能互补、管理协调、资源共享等方面的制度创新，在城乡结合部初步构建社区建设与村民自治的共生格局。同时，在老城区形成“街道自觉转变角色、社区居委会自主治理、社区人自觉参与”格局。通过政府转变职能，理顺了政府与社区的关系，建立起政府依法行政、社区依法自制的社区建设模式。

六、制度反思：可持续发展的可能性

1．制度创新是一项集体行动，组织的有效性是一项集体行动得以实现的关键。为达到目的，各个组织必须交换资源，谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。[8]在制度变迁中，政府是一种实现集体行动的工具。[9]由于地域性群体只是一种潜在的集团，由于经济人的“搭便车”偏好和其他机会主义诱惑，以及人们普遍存在的"理性的无知"，更由于旧的“选择性刺激”具有巨大的惯性，所以，设计、组织实施新制度的具体操作行动难以由分散的民众承担。就一个地区而言，能够担当此项任务的最有效的组织是地方政府。地方政府制度创新的最大动力来自三个方面：①政府组织内部的最大化利益追求；②当地民众的利益要求。③地方政府之间的制度创新竞争。随着地方利益的相对独立化，地方政府在社区建设中的竞争已发展到制度创新的竞争，形成了一种互动的链条：民众需要-->政府回应-->政府设计新规则-->政府动员民众-->民众政府合作推动制度变迁-->民众监督和检验新规则的实施及其效果。因此，在社会能力发育还普遍势弱的情况下，社区建设涉及到城市基层管理体制的变革，涉及到政府职能的转变，没有政府的理解、支持和推动，改革难以进行。

2．制度创新是一种目标模式（效益更高的制度）对起点模式（原有制度）的替代、转换和交易过程。制度创新者追求的是新制度的预期收益，只有当它预期新制度对它有利时，它才会参与创新。从这个意义上说，民众、地方政府、中央政府都是供给者，也都是需求者。尽管制度结构中不同制度之间相互联系，其变迁也具有联动效应，既有纵向联动－－制度变迁的现实起点即制度传统影响变迁的路径和目标，也有横向联动－－一个层次和一个方面的制度变迁既受制于其它制度，也影响其它制度的变迁。但是这并不意味着特定社会制度创新是同一时点上的一揽子变革。创新总是首先在某一个方面发生，然后不断深化和拓展。首先发生变迁的这个方面，就是创新的突破口。上海、沈阳、南京、青岛、天津、武汉等地在社区建设实验中出现的特色与更新就说明这一点。

3．政府作为制度创新主体，其作用及作用方式是很复杂和特殊的。政府可以作为一个主体参与创新，也可以分解成不同层级的政府（中央政府和地方政府），成为不同的创新主体。政府有时依靠强制力组织创新并没有降低、或者表面上降低了而实际上并没有降低创新成本，而是将成本转嫁或外在化了。当政府为了自身的利益（它预期创新对它有利）而强制创新、而其它社会成员无力阻止政府时，其实是政府将创新的成本转嫁给了社会。因此，“互动合作型”制度变迁模式是社区建设中最佳的路径依赖。

4．同一轨迹上制度变革具有边际效益递减的趋势。有的城区在社区建设刚开始时，短期内效率很快提高，具有明显的制度变革效益，但经过短暂的“制度轰动效应期”后，制度变革的效益也不象以前那么明显，不再具有突破性或轰动性的，他们甚至担心找不到方向了。这种效益递减趋势,无论从变革的总体或宏观角度考察是存在的,从参与制度变迁的多元的单个主体考察,也同样存在。然而，从全国范围内来看，这种递减效应还不是很明显，上海的社区管理——天津、南京、青岛的社区服务——沈阳的社区组织构建——武汉的转变政府职能、理顺与社区关系——黄石的政府、企业、社区三体联动——宁波的政府、市场、社区资源整合等等，从总体上构成了制度变迁的激励链条，加上各城区的相互学习借鉴，有效地克服了某一城区作为单个主体从变革中获得的边际收益递减的效应。

5．中国的制度变迁方式在改革开放之前和之初是带有强制性的自上而下的供给主导型变迁，随着市场经济的深入，社会发育能力的逐步增强，制度变迁正在演化为一种“多方需求→多方压力→多方协作→体制创新→需求满足”的“互动合作”型制度变迁方式。在中央政府、地方政府、社会公众各方利益需求相互回应的流程中，基层政府和民众为解决现实问题而首先结成了一种新的合作博弈关系，共同成为制度变迁的初级行动团体，这是对以往政府单纯地实施政治管理与行政管理、民众只是单纯受众的局面的一种质变。接着是省市区政府出于与其他省市区的制度创新竞争而结成的次级行动团体，与此同时，省市政府与中央政府在制度变迁的方向、原则和制度的实施与扩散等方面又结成三级行动团体。基层政府把分散的偏好予以整合，成为新制度设计的民意基础，并反过来动员民众，使之接受新的、糅合进基层政府自身偏好的制度系列。社会民众的利益、地方政府的利益及中央政府自身的利益之争，推动了新制度供给的进程，这是各个权力主体和权利主体之间相互博弈的结果。

6．社区建设作为中国城市基层的一个新生事物，需要各方面的倍加呵护，使之在实践中不断地发展和完善。在政府治理的动态世界和变化环境中，各种因素的变化和力量的消长会影响现今构建的制度平台中的制度组合及制度效率，将改变各种效率的格局，因此，在保持基本精神和治理理念的前提下，需要不同的制度加以适应。只要注意建设有效政府的制度平台，未来的继续持续增长就会有较高的保险系数。一个有效的政府对于提供必要的规则和制度是必不可少的，这些规则和制度可以使市场经济得以持续地繁荣，从而使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。