（一）对已有的制度变迁模型的考察。

1．诱致性制度变迁和强制性制度变迁的模型。

中国的改革过程表现为一个渐进的过程，渐进道路的实质是在旧体制改革代价极高而改不动时，大力培育和发展新的经济成分，然后随着整个经济体制结构的变化，各方面条件的变化，逐步深化对旧体制的改革。[2]也有的学者称这种方式为从“体制外”到“体制内”渐进改革的战略。[3]主流制度经济学认为制度变迁的方式有两种：一种是自下而上的诱致性制度变迁方式，另一种是自上而下的强制性制度变迁方式。[4]即继V.W.拉坦提出诱致性制度变迁理论后,我国学者林毅夫又提出了诱致性制度变迁和强制性制度变迁的模型。[5]前者是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会所进行的自发性变迁；后者是指有政府法令引起的变迁。诱致性制度变迁与强制性制度变前有许多共同点，如两者都是对制度不均衡的反应；两者都得遵循成本---效益比较的基本原则等。但是这两种制度变迁模式又存在不少差别。这主要有：①制度变迁的主体不同。诱致性制度变迁的主体是个人或一群人，或者一个团体；而强制性制度变迁的主体是国家或政府。诱致性制度变迁主题集合的形成主要是依据共同的利益和经济原则，国家这个制度变迁的主体进行制度变迁的诱因比竞争性组织或团体更复杂。②两类制度变迁的优势不同.诱致性制度变迁主要是依据一致性同意原则和经济原则。如果它能克服外部效果和搭便车之类的问题，那么它在制度变迁中将是最有效的形式之一。而强制性的制度变迁的优势在于，它能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁；它能以自己的强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁的成本。③两类制度变迁面临的问题不同.如诱致性制度变迁作为一种自发性变迁过程，其面临的主要问题就是外部效果和“搭便车”问题。而强制性制度变迁却面临着统治者的有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识局限等问题的困扰。

诱致性制度变迁模型的缺陷:①中国的制度变迁不完全是自然演化形成的制度变迁,新制度经济学通常假定，制度的创新或变迁总是各种行动团体在环境变化时，对成本和收益进行理性的分析以后，确认收益大于成本加上交易费用、具有潜在利润才付诸行动。而且，制度创新由于发明新方案并非易事、现存法律的约束等原因，有严重的时滞。但中国的情况与此有显著差异。②在制度供给主体的地位方面。新制度经济学方面从西方的历史经验出发，假定市场中存在着相当完善的合作机制。只要市场规模的变动、生产技术的变动等外生变量使某些市场主体产生了制度创新潜在利润的预期，这些市场主体就回自动地共同组成第一行动集团，在确认最有利的制度选择后，与第二行动集团合作，完成制度创新。对此模型，我国已有学者提出修正，认为潜在利润的出现只是第一行动集团得以组成的必要条件，而非充分条件。因为个人之间总有外部性问题阻碍其合作，所以必须用奥尔森的集体行动理论作为补充。[6]

同时,供给主导型制度变迁方式(即强制性制度变迁的模型)是在一个由权力中心的供给意愿和能力主导变迁方向的框架内进行的，不管是自上而下的强制性变迁还是自下而上的诱致性制度变迁方式，都会因陷入“诺思悖论”而面临一系列难以逾越的障碍。[7]因为，在供给主导型的制度变迁方式中，由于权力中心在制度安排的博弈中处于支配地位和产权关系的模糊性，以个人合约或企业组织为基础的集体行动难以突破权力中心设置的制度创新的进入壁垒。在制度变迁的过程中，无论在中央的层次还是地方的层次，制度安排出现以后，都会出现一个“实施----反馈----修正”的过程。强制性制度变迁往往出现制度的非有效供给，其主要原因是：①强制性制度变迁不是以一致同意为基础的，因此必然有地方政府、企业、个人等出于自身利益，对不符合自己意愿的制度进行截留、曲解和补充；②转轨经济中的制度变迁很多来自于对国外经验的移植，容易与本土的其他制度尤其是非正式规则出现不相容的现象。③制度的实施是统管各级行政机关和司法机关执行的。但地方政府的利益与中央政府存在着差异，当中央政府的制度供给不符合自身利益时，必然出现实施不力的问题。④转轨时期的市场主体缺乏长期经营的预期，追求短期利益，因此更倾向于违规操作。⑤由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，下级往往对中央的制度供给作出符合自身利益的理解，以机会主义的态度实施新规则；⑥中央限于财力因素，一般把新制度安排的实施成本转移给地方，地方根据实施成本的大小对新制度安排作出局部调整。

2．“中间扩散”型制度变迁模型

此模型由杨瑞龙提出，拥有独立利益目标和一定资源配置权的地方政府在我国想市场经济过渡过程中发挥着特殊作用，一个中央集权型计划经济的国家有可能向市场经济体制过渡的现实路径是，有改革之初的供给主导型制度逐渐向中间扩散型制度变迁方式转变，而地方政府正是中间扩散型制度变迁的第一行动集团。[8]地方政府在制度变迁中的特殊地位由以下几个因素决定：①中央和地方财政分灶吃饭后，地方政府的利益驱动机制大为前化具有追求本地财政收入和经济快速增长及响应获利机会进行制度创新的动机。②地方政府和中央政府一样，具有从计划经济时代遗留下来的强大的行政权力，具有制度创新和制度实施的潜能。③中国改革往往采取“先试点后推广”的办法，因此试点地区或城市的地方政府，事实上拥有中央政府的权威，有较大的自由度实施自主的、积极的制度创新。换句话说，权威扩散化后，基层权力中心会修正制度供给意愿，鼓励或追认基层组织或民众的制度创新行为。经济利益相对独立化的地方政府成为沟通更上一级权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节、突破原有制度创新进入壁垒，从而化解“诺思悖论”。因而，现实制度变迁方式可能是介于诱致性制度变迁方式和强制性变迁方式之间的“中间扩散”型制度变迁方式。

虽然,随着放权让利改革战略的选择和“分灶吃饭”财政体制的实施，地方政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且具有相对独立的经济利益。地方政府经济实力的提高所引起的自主力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力，即地方政府不再纯粹地行使行政代理职能，被动地贯彻更上一级权力中心的制度供给意愿，而会为谋求可导致本地利益最大化的制度安排。但是,放权让利改革战略的选择和“分灶吃饭”财政体制的实施还有诸多不完善的地方,地方政府的资源配置权和独立的经济利益也是有限的。此模型实际是体现了中央政府和地方政府之间的博弈关系，对民众的需求关注较少，如果用于分析某一单方面行为时具有有效性，但用于解释涉及某一层面的整体性体制改革时，具有一定的局限性。

（二）“互动合作”型制度变迁模型的构建

    制度变迁在经济社会发育的不同历史阶段具有不同的特征，在市场力量雄厚的社会，需求诱致型变迁是主要的制度变迁方式。中国的制度变迁方式在改革开放之前和之初是带有强制性的自上而下的供给主导型变迁，随着市场经济的深入，社会发育能力的逐步增强，制度变迁正在演化为一种“多方需求→多方压力→多方协作→体制创新→需求满足”的“互动合作”型制度变迁方式（见表一）。在中央政府、地方政府、社会公众各方利益需求相互回应的流程中，基层政府和民众为解决现实问题而首先结成了一种新的合作博弈关系，共同成为制度变迁的初级行动团体，这是对以往政府单纯地实施政治管理与行政管理、民众只是单纯受众的局面的一种质变。接着是省市区政府出于与其他省市区的制度创新竞争而结成的次级行动团体，与此同时，省市政府与中央政府在制度变迁的方向、原则和制度的实施与扩散等方面又结成三级行动团体。其中，初级行动团体最为关键。民众的需求通过各种表现、方式而发布出去，被政府感知；基层政府把分散的偏好予以整合，成为新制度设计的民意基础，并反过来动员民众，使之接受新的、糅合进基层政府自身偏好的制度系列；民众通过和基层政府讨价还价，从而使新制度生效。中国改革开放以来的制度变迁，是各个权力主体和权利主体之间相互博弈的结果。社会民众的利益、地方政府的利益及中央政府自身的利益之争，推动了新制度供给的进程。凡涉及体制改革的制度设计与实施，并非单方面所能完成的，必须选择“互动合作”型的制度变迁之路。

“互动合作”型制度变迁流程可分为五个阶段：

①第一阶段：A→C，由于转型时期的政治经济社会非常规变化引发了一系列矛盾与冲突，从社会底层自下而上产生加强基层政权、维护社会稳定的压力，中央政府自上而下地要求各级地方政府将社会稳定和政权建设作为重要工作来抓，并作为各级政府的重要工作目标考核；

②第二阶段：D→F，对现实需要和存在问题的回应是制度创新的源泉，有效组织是制度变迁的关键。基层政府出于上下压力和潜在利润的存在，认识到制度创新是唯一的路径选择，于是就开始了制度变迁的战略选择、规则创新和机制构建，此阶段不是基层政府单方面能完成的，而是多方参与博弈的结果；

③第三阶段：G，地方政府的制度变迁总体上是在原有的体制框架内进行的，是否有意义和是否具有普遍性，取决于最高权力中心的认同程度，于是出现市区政府向主管的民政部汇报、省市民政部门向民政部汇报，民政部对地方政府的制度创新通过讲话、简报、会议等形式予以确认；

④第四阶段：H→I，如果说地方政府的制度创新是“迫不得已”而为之，是通过行政力量进行的，则民政部的确认产生了较强的制度激励，基层政府开始主动考虑对改革的深化和功能的提升，为了落实政府设计的新规则，地方政府在当地民众中进行了广泛的宣传和动员，这与民众的参与愿望相吻合，民众以积极的行动回应了政府的动员，并在实际的制度创新过程中推动政府再次创新；

⑤第五阶段：J，是由试点到示范、由实验到推广的阶段，中央政府从各地的创新过程中既获得了激励，又明确了事物发展的方向，于是开始在全国推行，各地方政府也开始了制度创新的竞争，从而出现整体推进的格局。这与诺斯等人的五阶段论是有区别的。[9]

表一、“互动合作”型制度变迁流程

二、社区建设的制度变迁背景

    诺斯和戴维斯认为下列三种类型的外在事件中的任一个事件都能衍生出安排创新的压力：①安排创新的潜在收入可能会增加。因某些外在性变动导致了从前未曾存在的外部效应的产生，也使风险得到了调整，交易费用转移，并使服从报酬递增的新技术得到了应用；②组织或者操作一个新制度安排的成本可能发生改变。因新安排的技术有了发明，非经济部门的安排有了变化，或者因为在新的或竞争性安排中使用要素的价格可能发生了变化；③法律上或政治上的某些变化可能影响制度环境，使得某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能。[10]中国近20年的经济体制改革使整个社会发生了巨大变化，但由于基层管理体制的滞后，旧问题尚未完全解决，新矛盾又在不断出现，这加大了社会转型的难度。任何一项改革都是针对问题而进行的，没有一些问题必须解决，或者说原有制度均衡未被打破，新的制度设计是不会出现的。问题的存在表明了旧制度的失衡和安排新制度的必要，基层政府对民众利益需要的回应及其本身的制度创新需求使之成为有效的组织。保证经济改革的成果、维护社会稳定和可持续发展应是社区建设的根本动因。其制度需求的主要缘由如下：

1．适应城市化新情况。

改革开放以来，城市数量增加、城市人口增加、城市地位越来越突出，社会最底层的居委会逐渐成为各种社会矛盾的集中地。具体而言：①经济成分多样化，人口结构复杂化。个体户、私有企业、合资企业、外资企业等非国有经济发展迅速，农村大量剩余劳动力涌入城市，人才在城市之间、单位之间流动加快，带来城市人口结构的复杂化。一个社区既有机关、企事业单位等“单位人”，又有下岗、失业、待业等无业人员，还有个体工商、自由职业者、打工族等，换句话说，既有“城里人”，又有“外来人”；同时，老年人也成为一个特殊群体。人口的结构性变化既增加了城市基层管理的工作对象，又对城市基层管理的内容、方式、方法和水平提出了新的要求。②单位福利货币化，个人福利社会化。计划经济体制下职工的福利依靠政府及作为政府延伸的“单位”，随着市场经济的发展，在转变政府职能过程中，政府将一些管不了、管不好的事情逐步剥离给社会，企事业单位逐步不再承担住房、医疗、教育、退休及下岗人员的具体管理等职能。单位人逐步转变为社会人，大量与居民相关的社会公益性事务，政府不管、单位剥离，隐含其中的福利，转变为货币，由他们自主支付。社会变革一方面削弱了人们对单位的依赖感，另一方面增强了居民的自治意识和能力，增强了社区的向心力，谋求生活福利及心理归属感的理想办法就是共同建好社区，依靠社区。③生活需求多样化、高标准化。随着生活水平的提高和视野的开阔，人们已不满足于吃饱穿暖，开始关心居住环境，求安、求美、求乐、求和，改善人居环境，提高生活质量成为人们新的追求，也是对社区服务管理提出的新要求。④思想道德多元化。作为经济发展的必然代价，在一定时期内失业人数增加等社会问题难以避免，随着利益的调整，人们思想观念、道德标准必然会受到冲击。如果不加强思想教育，积极引导，就会给各种歪理邪说以可乘之机，给城市社会增加不稳定的因素。帮助他们解决实际困难，进行入情入理的思想教育和有效引导的重任就落在社区组织的头上。

总之，长期以来，政府实际上是在办企业、办社会，很多事情都是政府包揽，形成了政府既不好管、也难管好的局面。随着“小政府、大社会”改革思路的提出和实施，政府将不好管、也管不了的许多社会事务交给社区承办，社会职能扩大了。因此加强社区这一社会管理工作载体的建设，显得尤为紧迫和重要。同时，民众对生活的要求已不满足于吃饱肚子，而是求富、求乐、求安、求美，要满足广大居民群众的这些要求，只有通过社区这个载体来实现。特别是随着新旧体制的转换，社会经济形态的变革，社会结构变化日益加剧，一系列社会矛盾和一些不稳定的因素滋长在社会最底层。如何解决转型时期的社会矛盾，维护社会稳定，是政府着力要处理的难题。城市社会发生了重大变化，城市基层管理面临新的情况。

2．突破公共管理的困境。

①一些事权没有按照有利于城市管理划分，基本上仍沿用条条掌权、块块办事的模式，关系不顺，管理不到位，权责利不一致，造成“看得见的没权管，有权管的看不见”，市民反映情况门难找，解决问题效率低；②条条实行部门管理，垂直领导，且各自为政，互不协调，有利的抢着管，没利的都不管，造成城市管理的“真空”地带和交叉状态。宜昌市在争创文明城市中曾出现这样一件事，占道经营的一个小摊点，四支不同城市管理方面的执法大队从其身旁经过都视而不见，社区干部去管，摊主却拿出证件说：“睁开你的狗眼看看，我这是市里办的证件；③街道、居委会普遍任务重、事情多、经费少，有的甚至只有工作任务，没有工作经费，居委会缺乏积极性。④城乡结合部村居民混住，部分村民因种种原因转变身份，但仍居住、生活在原来的地域内。对这部分人，当他们有事情需要解决时，居委会不管，村委会也管不了，他们大多是下岗职工和待业青年，这部分人的生活、福利保障、计生等工作出现了管理上的空档。⑤流动人口多，出现管理上的困难。外来人口来自四面八方，流动性大，无组织性，一些犯罪分子或集团就隐藏在他们中间，对流动人口、暂住人口的治安管理和计生管理相当艰难。⑥开发商多，由于管理上的条块分割，开发公司多注重经济效益，把环境卫生放到一边，而街道、居委会又管不了，致使脏、乱、差较为严重。⑦物业管理部门对在小区治安、环境建设的紧迫性认识不足；他们担心组建的居委会要和物业管理部门“抢饭碗”，出现管理的障碍。

3．超越原有的制度壁垒。

社会实际情况发生了如此大的变化，而城市基层管理体制、运行方式、管理规模、管理队伍、管理设施等已不能适应和不能完全适应这些变化：①管理体制不适应。城市居民委员会管辖的只是本居住地的居民，而驻辖区内的国家机关、企事业单位及其他组织，包括前述下岗职工、待业人员、离退休人员，以及那些无主管理单位的企业等都不属居委会管理。造成居委会辖区内社会、行政管理工作分割，使居委会不能对辖区的全部社会、行政事务实行统筹规划。②居委会的规模不适应。居委会的规模普遍小，难以形成资源有时，一个自成体系的大单位往往被分成几个居委会，随着城市的发展，城市高层建筑越来越多，绝大多数的居民走出平房，进入楼房，一栋楼就可以容纳200-300户，甚至更多。如果还是按现行居委会的规模划分，只能使城市管理零乱琐碎，资源难以整合。③管理队伍不适应。城市基层管理与服务是一项既要耐心细致，又要讲究方式方法、不断创新的工作，居委会干部必须不断学习新知识，提高驾驭整个社区的能力。然而，原居委会班子成员年龄老化，结构单一，90%以上的都是退休职工，年龄偏大，这种年龄结构已不适应城市繁重工作任务的需要，从文化素质上看，文化程度以初中及以下者居多，工作能力不适应。随着各居民区下岗、退休人员的增多，居委会难以承担管理、服务本居民区的重任。④基础设施不适应。居委会办公用房、社区服务和活动场所没有统一规划，严重不足，很多居委会还没有办公房和群众活动室，很多是违章建筑、临时建筑，经费紧张时，这些场所还用来出租，设施不配套，限制了社区服务功能的发挥。⑤居委会经费没有保障，我省各地财政给居委会的补贴一般都在每年5000元以内，但居委会向街道上缴的管理费却远远超过这个数，加上各种报刊杂志征订任务及完成大量上级部门摊派任务所需经费，居委会养活自己都很吃力，一些居委会一连几个月都发不出工资；⑥大多数街道和居委会因沿袭计划经济惯性，主要精力放在直接办企业、搞创收，完成经济指标上，大大削弱了城市基层管理和服务功能，导致城市“软件”建设相对落后，环境卫生、治安状况、市民素质等跟不上高楼大厦的发展步伐。同时也不利于经济的健康发展，特别是居委会办企业，是弊大于利。[11]

4．寻找契机，再次试错。

改革本身就是一个不断试错、反复纠偏的过程。1997年，武汉市学习上海，建立“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，为强化街道自主权，规定街道有权建议政府部门派出机构行政负责人的任免和奖励；通过提高街道在财政收入中的分成比例和经营居委会经济实体来增加收入。江汉区也制定了《关于进一步加强街道建设的意见》，将市里的条理可操作化。但由于责权利没有配套等多种原因，造成预期的效果未能实现，同时还造成政府资源和经费的一定程度的浪费。当然，这并不是武汉独有的困境，应该是一个带普遍性的问题，唯其如此，寻求城市基层新型治理模式才摆在政府部门的议事日程上。2000年初，民政部决定在全国范围内选点进行社区建设实验，江汉区积极争取获得制度创新的优先权或进入权，从而作为改革的先行者获得非均衡改革战略下的潜在制度净收益。3月17日，国家民政部批准江汉区为“全国社区建设实验区”，江汉区试图利用这一契机，实现政府再造，体现基层治理的有效性。

三、制度架构中的设置技术

一种制度会对应一种效率水平，一种制度优于另一种制度，是因为它对应一种较高的效率水平。人类社会不断地用导致较高效率水平的制度来替代导致较低效率水平的制度，这就是制度变迁。制度变迁涉及两个重要因素，一个是制度，另一个是技术。重大的技术变革都是与制度相关的。要有一个导致激励提高和资源配置效率提高的制度，首先就要使制度本身有效率，即制度要相当简洁、可操作，技术是制度变迁的要害。政府作为公共管理者，要寻求有效的、公平的方法（即制度）来解决公共问题、满足民众需求和处理公共事务，必须具备特定的技能。如果一个政府，拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力，也具有很高的政治能力，并且能够综合使用这些方面的能力，制定高质量的政策，并有效实现特定的政策目标，这样的政府就是具有技术效率的政府。江汉区政府一方面充分利用组织技术，用足人才，使人力、物力的投资产生最好的效果；另一方面鼓励、认同街道和社区的创新行为，在上下连动的运作机制中争取广泛的社会支持和较高水平的合法性，从而获得较高水平的政治能力。具体表现如下：

1．学习的技术：新制度经济学在研究制度变迁的过程时，特别注意学习机制。由于制度变迁多半是渐进的，人们更多地是“边干边学”，因此学习对制度变迁头重大的影响：①经济及其制度变迁的速度是学习速度的涵数，但变迁的方向却取决于获取不同知识的预期回报率。学习是一个选择的过程，选择的基本标准就是预期汇报率。②既然制度变前取决于现存知识的存量，那么，现存知识的存量的变化肯定会对制度变迁的时间因素起着重大的影响。如果知识存量增加了，制度变迁相对会提前；如果知识存量减少了或停止增长了，焾诸多变迁就会延迟。

在经济与社会变迁相联系的时间维中，学习的过程就形成了制度演变的轨迹。民政部在全国选定了26个实验区，选择了从实验到推广的建设路径。江汉区也按照这一思路，先选不同类型的街道进行试点，然后向全区推广，以降低改革的风险和成本。江汉区政府在实验启动前，组成几个考察团分几路分别到上海、沈阳、海南的地了解社区建设的情况。各考察组出发前都详细探讨了将关注的问题，如满春街的考察组带着14个问题到沈阳，结果找到了4个问题的答案，也提出了一些值得探讨的问题。[12]考察结束后，江汉区政府将各考察组集中讨论，交流信息、研究问题，为下一步实验奠定基础。总体上，关于社区建设的学习借鉴主要经历了四个阶段：一是学习上海的社区管理，二是学习南京、青岛的社区服务，三是学习沈阳的社区组织构建，四是学习武汉的政府职能转变。到目前为止，到武汉市江汉区学习参观考察的城区已经超过200批次。

2．借脑的技术：江汉区政府根据民政部关于社区工作者包括理论工作者的精神，聘请一批专家学者成立社区建设联合课题组，课题组分三路分别到三条试点街道对社区建设进行全过程跟踪调研。在两个月的调研期间，课题组参加区政府社区建设领导小组主持召开的各种会议近40次，在实地调研的基础上，根据上海社区注重党建、沈阳社区着重社区组织建设、南京和天津社区长于社区服务的特点，课题组结合国内外社区的特点以及中国社区建设的效用追求，提出了江汉区社区建设的目标模式，即社区成员自愿参与、社区组织自主管理、政府部门自觉适应。[1][13]并根据这一思路，决定在社区组织构建后，立即进行政府部门的职能转换，确保社区建设。规则具体设计者的个人胆略和微观选择。这是一项处于政治过程内部的具体行动者和处于政治过程之外的观察者研究者协力而成的作品，对民主的理念是他们合作的底蕴。沈阳向中国社会科学院、北京大学社会学系、人民大学社会学系的专家教授借脑，北京、天津、南京、上海、青岛等城市都在社区建设中与省市社科院或高等院校的理论工作者合作研究社区建设。

3．管理的技术：公共管理包括政治管理、资源管理和方案管理。政治管理就是公共管理者对所处的政治环境或公共系络的了解与因应。转型时期的社会矛盾较多，江汉区政府处于“倾听人民的声音”的政治环境中，在社区建设中解读与遵循人民的声音成为政府的首要工作。江汉区政府在课题组进行了8个方面的民意汇报后，要求各街道、各部门进行实地考察，通过与民众的理性对话和善意沟通，通过民众的需求焦点来反映政府公共管理的盲点。从各调研组的汇报以及市长热线电话的分类统计可以看出，社会治安和环境卫生是市民关注的焦点，于是提出了“环境也是生产力”的口号。

资源管理包括人力资源、财务资源和资讯资源的管理。在筹备小组调研摸底的过程中，个各社区设计转向调查表，对各辖区内的人力资源、资产、资金进行统计。在人才资源方面，掌握了一批年富力强的经济能人或政治能人的基本情况。在资产资金方面，进行彻底清查核审，并通过公证。资讯管理包括资讯系统管理、电脑应用、平面文件资讯系统等，在试点街道办有《情况反映》、《简报》等，江汉区办有《社区建设》、《情况通报》、《政务通讯》等，都开辟了社区建设专栏或专辑，随时反映社区建设的动态。

4．配置的技术：如果制度适当，则可以把有限的公共资源配置在社会真正需要的方面，并在相互竞争的用途之间进行有效的配置，实现各个方面的均衡配置，也就是实现微观经济学中所说的资源配置效率。江汉区社区建设中的配置包括人和财物两个方面：①根据区政府社区建设工作领导小组——街道社区建设指导小组——社区筹备小组的结构逻辑，区几大家班子的领导分组联系试点街道，各街道分片联系社区，由街道中层干部担任筹备组长，筹备组有机关干部、原居委会群干、居民代表和辖区单位代表构成。②动员符合条件的优秀社区成员报名竞聘，并鼓励社区成员跨社区应聘，以弥补人才分布不均的缺陷。③允许村民竞争社区岗位，以适应城乡结合部“以街带村”和“以村带居委会”的管理格局。④要求各辖区单位选派代表参加社区成员代表大会和社区协商议事会等组织，在辖区单位和社区之间形成利益共同体。⑤提高社区群干的人头费和社区居委会的办公经费，区和街道按一定的比例分摊。仅这项费用，江汉区财政每年将比以前多支付70万元。⑥提醒各街道处理好原居委会群干的离任工作，有的竞聘为社区群干、有的被聘为短期顾问、其余的给予一定的经济补偿。

四、制变迁的路径依赖

诺斯和戴维斯指出，制度创新由政府机构来畅行无阻具有一系列优越性。[14]有三个重要的因素对制度创新的产生起作用：①规模的变动能够改变制度方面一定安排的收益和成本；②技术的发展能够改变现存制度条件下成本和收益之比，从而引起对制度创新的需求；③由于一定的社会集团对自己收入的预期发生变化，从而引起他们对现存制度条件下成本和收益之比的看法作普遍的修正。制度变迁存在着路径依赖（Path Dependence）。在边际报酬递增的假设下，经济系统中能够产生一种局部反馈的自我强化机制。[15]由于某种原因首先发展起来的技术通常可以凭借先占的优势地位，实现自我增强的良性循环，从而在竞争中战胜对手。相反，一种可能更为优秀的技术却会由于晚入一步，没有获得足够的追随者而陷于恶性循环，甚至被“锁定”在某种落后状态中难以自拔。洛斯认为，在制度变迁中同样存在路径的依赖思想。制度也具有报酬递增的性质，阿瑟所说的四种自我强化机制在制度变迁中都有体现。制度的演化可能有两种不同的结局，要么是良性循环，加速优化，要么也可能锁定在一种无规则的混乱状态中，忍受长期的经济停滞。[16]

政府的有效不仅是技术上有效，而且还应该有一个适当的制度平台，在这个平台中，政府可以低成本地实现技术效率、配置效率、制度效率，尤其是动态效率，提供持久的、良好的激励。该制度平台的构件是多因素的，其中最重要的是有限政府、法治政府、分权政府和民主政府的制度构件。这主要是针对宏观层面而言的，城市基层政府在社区建设中也搭建起自己的制度平台，主要表现在基层民主选举制度的落实和完善以及政府职能放权让利的转变。这里以江汉区社区建设实验为例，描述其制度变迁的路径。

1．追认街道和社区的制度创新行为：构建新型社区组织

有效的政府应该是一个充满活力的政府。以依法行政为框架，以放权框架下的自主治理为基础的民主提供了特定的激励机制，它激励公民适当地参与公共生活，激励政府更好地为公共利益服务，体现出政府的活力。江汉区社区建设的社区组织构建阶段的重要举措之一就是发展选举制度，然后在此基础上建设民主政治责任制度：①要保证社区组织有足够的公共权威；②要保证社区组织能够履行切实的政治责任；③要保证制度设定，尤其是制度实施的质量。在扩散型的社区建设思路下，三条试点街道都用自己的特色体现民主这一理念。

（1）满春街：“分级落差预选制”→“一周实习制”→ “正式选举制”。①“分级落差预选制”是指在正式候选人的产生环节，按主任、副主任和委员的职位数分三轮差额选举：第一轮按2：1比例选举产生一名主任正式候选人；落选者与另一名初步候选人进入第二轮，仍按2：1比例差额选举产生副主任正式候选人；落选者与另外三名初步候选人一同进入第三轮，按4：3比例差额选举三名委员正式候选人。总体上是六位初步候选人经过三轮差额选举产生五名正式候选人，差额一人。②“一周实习制”是指被选出的正式候选人到社区协助筹备工作小组开展工作，直接接受社区居民、辖区单位和成员代表的能力、素质和作风考察。③“正式选举制”是指在正式选举中实行等额投票制，候选人名额与社区成员代表大会居委会职位数相等。当然也可以另选他人，在满春街就有一位主任候选人落选，同时，一位不是正式候选人的、在预选中落选的初步候选人当选为社区居委会主任。

（2）水塔街：“预选协商制”→“一次性差额选举制”。①“预选协商制”是指初步候选人发表竞聘演说后，由筹备工作小组同社区成员代表协商，决定正式候选人，按照主任、副主任和委员职位各差额一人的比例确定。②“一次性差额选举制”是指在正式选举中，按照差额选举的办法进行一次性投票，决定社区居委会的委员。仍然有两个社区的正式候选人落选，另外的原居委会群干当选。

（3）汉兴街：“差额预选制”→“代表提问评议制”→“正式选举的点名投票制”。①“差额预选制”是指应聘者经过笔试、面试和政审后，筹备工作小组在每一个社区确定八名初步候选人，然后召开第一次社区成员代表大会，听取初步候选人的竞选演讲，进行等额投票。②“代表提问评议制”在每一次社区成员代表大会上都安排有这一程序，在第一次代表大会上，有代表听了演讲后说“说和做是两回事，你怎样保证你说的能落到实处？” 第二次代表大会上，有代表提问“你家并不在我们社区，如果你当选以后，如何保证在社区的工作时间和精力，假如居民半夜有紧急事要找你咋办？”③“正式选举的点名投票制”是指在正式选举中，实行差额选举。选举前在会场设立2—4个秘密填票处，总监票员拿着代表名单，按照秘密填票处的数量对等点名，被点中的代表就前去填票，然后到设在主席台前的投票箱单独投票。

2．自我革命：转变政府职能、适应社区建设

转变政府职能是社会主义市场经济发展的必然要求，因为政府的能力有限，其职能也是有限的。有限政府以市场为基础，这意味着政府的职能必须市场化，并与政府能力相适应，将主要精力集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境。

（1）政府决策听证制度：政府的有效性既表现在操作层次上能够有效制定和实施政策，而且还应具有行为的确定性和可预见性，并使政府行为的制度符合这样的逻辑，即能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励选择好的政策；鼓励抵制执行坏的政策，实施好的政策。江汉区为了将决策的失误降低到最低限度，十分重视听证会的作用，半年来，由主管区长主持召开的听证会就有9次。

关于转变政府职能，在第一次会上最终达成共识：“江汉区既要学习，但不能克隆，江汉模式的构建要整体推进，产生综合效应。我们的社区建设要从实际出发，没有框框，要大胆探索，不要思维锁定。社区建设的目标是老百姓满意，有利于区域经济的发展和社会的稳定。”“转与不转没有商量，怎么转可以商量。”[17]江汉区在“四无”[18]背景下，将2000年作为社区建设年，以较大的政治勇气抓住这个城市管理的牛鼻子。第二次听证会，联合课题组谈论全国各地社区建设模式的特点以及江汉区政府职能转换的切入点；第三次听证会，召集街道办事处领导谈论街道与居委会的关系；第四次听证会，召集职能部门了解各部门在居委会的工作思路，强调“各部门的实施方案只能务实，不能务虚，用官样文章应付到社区是万万行不通的。”[19]；第五次听证会，江汉区社区建设工作领导小组与联合课题组共同探讨职能转换的初步方案，形成几点意见：①方案要有可操作性；②职能转换首先要根据社区居委会的职能需要而定；③清理各职能部门的工作任务中，那些是应保留的，那些是要转移的；④对原居委会一年所承担的147项工作任务进行分析，明确那些内容是作为自治组织必须承担的，那些是协助街道和职能部门完成的任务；⑤确定职能部门转换应首先做什么，具体该怎么办。

    （2）转变政府职能的原则遵循：①面向社区、重心下移。各部门要正确处理管理与服务的关系，把贴近群众、服务社区作为强化管理的着眼点；积极为社区实现“资源共享、责任共担、共驻共建”创造条件。②事权下移、责权利配套。各部门要在事权下移、责任下移时，将财力和利益随之下移，按照“权随责走、费随事转”的运作方式，作到责、权、利的真正统一。③以人为本、资源整合。在转变政府职能的全过程中，各单位要坚持全心全意为人民服务的宗旨，以改善社区居住环境、便利社区居民生活、丰富社区文化、提高社区居民素质、让社区居民安居乐业为己任，把社区居民是否满意作为评价职能部门工作的根本标准。同时要善于整合社区资源，与辖区单位共同建设社区。④扩大民主、依法自治。各职能部门和街道办事处要重视社区居委会这个“三民主”自治组织，尊重其自我教育、自我管理、自我服务的法律地位，根据社区工作的性质和特点，支持、帮助社区居委会利用社区资源、环境和条件，找准工作的切入点，大胆探索和创造符合自身实际的新型社区工作特色和管理模式，切实增强社区建设功能，避免社区居委会成为政府的一级准行政组织。

（3）转变政府职能的路径选择：政府职能转变过程中，健全的社区组织是实现政府职能转变的基本保障。社区微观组织的构建使得社会自主管理空间的形成，为实现转变政府职能提供了前提条件和推动力量。①理顺社区居委会和街道办事处的关系。彻底改变将居委会作为街道办事处派出机构的作法，引导、支持社区居委会充分发挥自治功能，帮助解决社区无法处理的疑难问题，树立社区代表和维护居民合法利益的新形象。②理顺社区居委会和政府职能部门的关系。各职能部门转变工作方式和重点，调整机构和人员配置，将工作重心沉到社区，全力做好属于本部门的行政业务，主动接受社区居委会监督。③理顺社区居委会和物业管理部门的关系。物业公司是一种企业，以赢利为目的，不具有社会行政管理职能。社区居委会在本辖区内具有法定的服务、管理和指导职能，代表居民对物业公司的工作给予支持、配合与监督，物业公司的工作应主动接受社区居委会的指导和监督，两者位置不能颠倒。

（4）转变政府职能的实施机制：①搞好试点，分步实施。首先在公安、计生、文化、市容、环卫等五个与社区建设联系紧密的职能部门实行向三条试点街道的社区转变政府职能的试点，并要求各试点单位的主要领导要亲自挂帅，组建工作专班，深入街道、社区认真调研，充分听取街道和社区工作者意见，制定具体的实施方案，将转变政府职能落到实处。接着又增加了民政、司法和体改委三个部门。②建立事权财权相统一的财力支撑体系。各职能部门分清事权、明确责任，对有关部门专项经费进行分割，需要社区居委会协助办理的事项，将经费拨至社区居委会，实行“谁办事、谁用钱”。同时动员和鼓励辖区单位投资、捐资于社区建设，并按照自愿、受惠的原则，动员居民投资兴办本社区公益事业。街道充分尊重、依法维护社区居委会财产所有权、支配权和管理权，让社区居委会自主理财。③建立自励互动的工作机制。在引导社区走向自治的过程中，各职能部门和街道办事处都支持、关心社区工作的责任和义务，加大对新当选的社区群干的培训力度，使他们尽快熟悉业务、适应环境，真正形成一个以社区建设组织为主体、街道办事处指导协调服务、政府职能部门密切配合、社会各界积极支持、社区成员共同参与的社区工作运行机制。④建立社区考评监督制度。在社区工作的职能部门工作人员向社区成员代表大会述职，并接受社区党政联席会议业务考评。江汉区政府每年开展一次社区评议街道和政府职能部门的活动，社区工作者和社区成员对街道和政府职能部门的满意程度将作为政府目标管理考核，作为公务员考核内容之一，作为单位、部门评优的重要依据，社区居民意见较大、评议排位靠后的单位和部门将被取消评优资格。⑤转变观念，大胆创新，营建自治环境。转变政府职能是推进城市基层管理体制创新的关键，各职能部门按照“重心下移、权力下移、财力下移”的原则，把该放下去的权力不折不扣地放下去。社区建设中转变政府职能是一项全新的工作，无现成模式借鉴，各部门、各单位勇于实践，只要有利于区域经济发展、社会稳定和广大居民群众的需求，就大胆尝试。同时规定，任何单位和部门未经市社区建设指导委员会同意，不得在社区设立新的组织，确因工作需要必须设立的，必需报市社区建设指导委员会审核同意，并先行试点。

转变政府职能，通过人员配备到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区，从而为社区“松绑”，让社区组织有更多的脑力、精力、时间来实施“四自”（即自我教育、自我管理、自我服务、自我约束）；通过放权让利，既减轻了政府压力，也规范了政府行为，由于人才资源的附加值效应，为社区建设的有效性和政府管理的有效性奠定了“双赢”的基础。通过民众的广泛参与和政府部门的职能转变，密切政府和民众的关系，这一激励机制和实施机制既利于社区意识的培育，又是实现政府再造的有效途径之一。同时，社区建设精神的真正体现又会强化政府职能部门工作人员的观念不断精进，这将为再造中的政府朝“社区政府”的平台提升奠定坚实的根基。

由此可以看出，适当的放权让利，可以使政府贴近公民的需要，使政府据有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；同时可以培养公民的自力更生精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。因为，在适当的制度安排条件下，社区能够有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干预。并且，通过转变政府职能，真正实现把决策权力落实在最小权力单位上，即成本收益完全内部化的最小单位上。通过社区建设制度的建设，通过职能转变的制度设计，厘清政府、职能部门、街道和社区的关系，建设鼓励社区自主治理的制度框架。这有利于培养自主治理的传统。因为，民主只有以自主治理的制度为基础，才能克服其脆弱性。

五、制度创新的效果与思考

（一）制度创新的绩效

江汉区社区建设初步实现对《居民组织法》的精神回归与制度创新：《居民委员会组织法》在10年来的实践中发挥了重要作用，但目前离广大民众的期望还有相当差距，造成这一差距的原因较多，其中之一便是《居民委员会组织法》本身的一些条款已经不能完全适应新时期的经济社会发展需求，不能解决城市最基层所产生的新问题和困难。从一定意义上讲也就是在这一背景下开始社区建设的实验工作，江汉区区在这场实验中，认真解读《居民委员会组织法》的23条规定，大胆开拓、勇于创新，大力张扬自治的精神，努力在操作规程和实施机制上以及实验的每一个环节都结合实际，从而初步探索出一条新型的社区建设之路。

1．划分社区阶段。《居民委员会组织法》规定，根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，居委会以100—700户的规模设置。但随着城市的发展，高层建筑越来越多，绝大多数的居民进入楼房，一栋楼就可以容纳200-300户，甚至更多。如果还是按原居委会的规模划分，将使资源供需矛盾更加突出。对此，实验区依照三条原则（一是有利于社区建设、社区管理、社区服务，有利于社区功能的发挥；二是按照自然地域关系、人口密度、管理机构和资源配置情况进行划分；三是在原有居委会的基础上，适度考虑辖区单位、设施情况、人们的心理认同感等，进行相邻居委会的分类组合），按照地域板块、以1000—3000户的规模将社区划分为单位型、纯居民型、村居民混合型、商居混合型等几种类型，这种划分使社区之间的地域边界明晰化，有利于资源的动员和整合，有利于社区中介组织和社区人意识的培育。

2．组织动员阶段。《村民委员会组织法》规定村委会要成立选举委员会来主持换届选举工作，《居民委员会组织法》并未对此作出规定，实验区要求各街设立了社区筹建工作小组作为临时性机构来组织选举产生社区成员代表大会、社区居委会以及社区议事协商委员会。负责在社区居委会选举产生前，组织召开各种会议，安排布置并组织落实各项选举工作以及对参选人员进行资格审查，同时负责按照示范文本的格式起草张贴公告，办理选举工作中的其他事项。从而保证社区建设工作的有序进行。实验区在社区建设中通过多种形式宣传《居民委员会组织法》、上级文件精神、工作方案和计划安排，利用标语、广播、黑板报、宣传栏、公开栏、宣传册、走访、动员会、专题讨论会、现场会议、小型座谈会、培训会、向村居民和辖区单位印发公开信等方式形成立体交叉宣传动员网络，形成浓厚的社区建设氛围。

3．报名考试阶段。这在《居民委员会组织法》中未作规定，但是原居委会成员的结构比较单一，90%以上都是退休职工，年龄偏大，文化素质偏低，工作能力也不适应，为保证社区建设的质量和效果，实验区借鉴村民自治、居委会建立和政府公务员选拔考试的经验，实行了一系列制度创新，从而实现人才资源的有机整合。

4．组织构建阶段。（1）组织结构的设定：《居民委员会组织法》规定设立居民委员会和居民会议两大组织，另外居民委员会下设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。但这已经不适应新的社会发展形势，实验区在学习外地经验的基础上，结合本地实际，在社区微观组织的构建上设立社区成员代表大会、社区居民委员会、社区党支部和社区协商议事会四大组织，并且在社区居民委员会之下设立社区服务委员会、治安民调委员会、妇联计生委员会和文教卫生委员会。（2）组织构建中的制度创新：①发表演说、差额预选。②点名填票、差额选举。③辖区单位代表进入社区组织。《居民委员会组织法》第19条规定，机关团体、部队、企事业组织，不参加所在地的居民委员会，但应支持其工作。实验区辖区单位较多，在管理上条块分割，难以协调。在社区建设中，50%的社区协商议事会代表是辖区单位代表，这得到辖区单位的大力支持，同时也形成了新的利益共同体。④城乡结合部的村民代表选任社区主要领导。

5．政府部门职能转换阶段。转变政府职能、架构社区新型管理体制和运行机制是推进社区建设的关键，同时也是城市基层管理体制改革的内在要求。用创新的意识转变政府职能、理顺社区各种关系，这是社区建设的难点，也是体制创新的突破口，是真正落实《居民组织法》的自治精神和自治原则的核心。实验区政府首先规定了转变职能的原则：面向社区，重心下移；事权下移，责权利配套；以人为本，资源整合；利于民主，依法自治。江汉区将其职能部门划分为几种类型，先实行与社区联系紧密的职能部门的职能转换，如计划生育、公安、民政、市容环卫等，合理划分职能部门、街道、社区三者之间的责权利关系，根据“谁办事、谁用钱”和“权随责走、费随事转”的思路，要求各部门在规定的时间内拿出具体方案，作到“人员配备、服务内容、服务承诺、业绩考评、工作经费”五位一体到社区，确保社区在运作过程中体现自治的精神。转变政府职能、理顺各种关系，是社区建设的难点，也是体制创新的重点，是增强社区建设功能、落实社区建设权利的必不可少的制度保障。

6．初步运作阶段。（1）财力支撑体系的建立。《居民委员会组织法》规定，居民委员会的工作经费和来源，居委会成员的生活补贴费的范围、标准和来源。由不设区的市、市辖区的人民政府或上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，也可以从居委会的经济收入中给予适当补贴。新社区建成后，办公经费和工资由市、区、街三级按比例分摊，提高社区工作者的报酬，书记、主任每月500元，其余人员每月400—350元。同时规定：财政下拨和社区筹集资金由社区居民委员会管理使用，任何单位都不得以任何理由挪用或截留。社区开办的便民、利民服务的管理费全部用于社区建设。（2）工作内容的创新：《居民委员会组织法》规定了居委会的六大任务，①宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；②办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；③调节民间纠纷；④协助维护社会治安；⑤协助人民政府或其派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；⑥向人民政府或其派出机构反映居民的意见、要求和提出建议。而社区居委会的工作职能则明确规定了六个方面的内容：①社区服务；②社区环境；③社区治安；④社区文化；⑤社区教育；⑥社区卫生。这一变革适应市场经济的发展，有利于社会稳定和可持续发展。（3）职能清理与分解：①适应社区建设需要，逐步理顺街道办事处与社区组织之间的权利关系，变过去的领导与被领导、命令与服从的关系为指导与协助、服务与监督的关系。②重点是重新界定街道各行政部门与社区组织的职责。③实质是放权让利。④关键是建立了每年由社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

江汉区在借鉴沈阳经验基础上，作出了如下创新：①以体制创新为重点，确定政府职能部门、街道办事处与社区之间的关系是指导与服务、协助与监督的关系。②权随责走、费随事转、责权利配套。③建立评议考核监督机制，通过一整套评议指标体系，由社区工作者和社区成员对相关部门和人员进行测评，对不合格者进行相应处理。④率先探索街道对社区管理体制改革，还政、还权、还利于社区；在社区居委会成员的选举过程中，形成各具特色的选举方式，较好地完成了各项选举任务。⑤提出按“属地化管理、一门式服务、社会化发放、社区化管理”的原则，探索建立民政、劳动部门主办、社区协办的独立于企事业单位之外的社会保障体系。

发展离不开管理，管理离不开制度，政治、经济和社会发展的每一步都伴随着制度创新。只有通过制度变迁，才能实现资源重组和资本的有效配置。制度变迁理论认为，制度变迁有两种方式：一是自下而上的自发的诱致性变迁，由潜在收益诱致产生；二是规划性变迁，自上而下的由政府推动变迁。如果只是诱致性创新，那么制度安排的供给将少于社会最优水平。国家通过规划性制度变迁可以弥补持续的制度供给不足。实验区利用社区建设这一契机，一方面将《居民委员会组织法》的有关规定程序化、精细化而富有可操作性，将原则性的条款落到实处，充分体现《居民委员会组织法》的阻止精神和公正原则。另一方面，又突破《居民委员会组织法》的有关规定进行制度创新，从而构建其运作的新型制度平台，通过民主、法治、放权让利等路径确保其制度变迁的有效性。从其精巧的组织技术保证其人力、物力投入的良好效果中体现出较高的技术效率和政治能力；从民众的需求和公共管理中问题的解决为出发点，有针对性地提供适当的公共服务，体现了较高的制度配置效率；通过一系列制度创新，不仅获得民众广泛的支持和信任，而且也提高了其合法性水平、资源配置效率和政治效率。当然，社区建设是一个动态的过程，伴随着民众需求的变化、技术水平的变化、人心所向的变化，将改变现有的效率格局，追求新的制度均衡。

（二）来自社区建设中制度创新的几点启示

1．制度作为一项公共物品，进行制度创新是一项集体行动，一个有效的组织是一项集体行动得以实现的关键。进行集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源，谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。[1][20]在制度变迁中，政府是一种实现集体行动的工具。[2][21]由于地域性群体只是一种潜在的集团，由于经济人的“搭便车”偏好和其他机会主义诱惑，以及人们普遍存在的"理性的无知"，更由于旧的“选择性刺激”具有巨大的惯性，所以，设计、组织实施新制度的具体操作行动难以由分散的民众承担。就一个地区而言，能够担当此项任务的最有效的组织是地方政府。地方政府制度创新的最大动力来自三个方面：①政府组织内部的最大化利益追求；②当地民众的利益要求。③地方政府之间的制度创新竞争。改革以来，随着地方利益的相对独立化，地方政府之间的竞争已发展到制度创新的竞争。基层政府的组织规模相对较小，容易实现集体行动；又由于它距离民众最近，能够优先、真实地感受到民众的需求，从而形成一种互动的链条：民众需要-->政府回应-->政府设计新规则-->政府动员民众-->民众政府合作推动制度变迁-->民众监督和检验新规则的实施及其效果。因此，依靠“行政力量”推动社区建设进程是必然的、也是可行的。在社会能力发育还普遍势弱的情况下，社区建设涉及到城市基层管理体制的变革，涉及到政府职能的转变，没有政府的理解、支持和推动，改革难以进行。在已有的约束条件下，依靠政府的非市场的手段推动是理性选择，改革成本低。

2．制度创新是一种目标模式（效益更高的制度）对起点模式（原有制度）的替代、转换和交易过程。制度创新者追求的是新制度的预期收益，只有当它预期新制度对它有利时，它才会参与创新。从这个意义上说，创新者自己既是供给者，也是需求者，供求一体。民众、地方政府、中央政府都是供给者，也都是需求者。尽管制度结构中不同制度之间相互联系，其变迁也具有联动效应，既有纵向联动－－制度变迁的现实起点即制度传统影响变迁的路径和目标，也有横向联动－－一个层次和一个方面的制度变迁既受制于其它制度，也影响其它制度的变迁。但是这并不意味着特定社会制度创新是同一时点上的一揽子变革。创新总是首先在某一个方面发生，然后不断深化和拓展。首先发生变迁的这个方面，就是创新的突破口。上海、沈阳、南京、青岛、天津、武汉等地在社区建设实验中出现的特色与更新就说明这一点。

3．制度创新常常需要不同创新主体联合行动才能完成，而不同主体在创新过程中扮演的角色或所起的作用是变化或可以变化的。政府作为制度创新主体，其作用及作用方式是很复杂和特殊的。政府可以作为一个主体参与创新，也可以分解成不同层级的政府（中央政府和地方政府），成为不同的创新主体。政府有时依靠强制力组织创新并没有降低、或者表面上降低了而实际上并没有降低创新成本，而是将成本转嫁或外在化了。当政府为了自身的利益（它预期创新对它有利）而强制创新、而其它社会成员无力阻止政府时，其实是政府将创新的成本转嫁给了社会。因此，“互动合作型”制度变迁模式是社区建设中最佳的路径依赖。

4．克服同一轨迹上制度变革的边际效益递减。我们已经观察到一系列现象，有的城区在社区建设刚开始时，短期内效率很快提高，具有明显的制度变革效益。但经过短暂的“制度轰动效应期”后，制度变革的效益也不象以前那么明显，不再具有突破性或轰动性的，他们甚至担心找不到方向了。这种效益递减趋势,无论从变革的总体或宏观角度考察是存在的,从参与制度变迁的多元的单个主体考察,也同样存在。然而，从全国范围内来看，这种递减效应还不是很明显，上海的社区管理——天津、南京、青岛的社区服务——沈阳的社区组织构建——武汉的转变政府职能、理顺与社区关系——黄石的政府、企业、社区三体联动——宁波的政府、市场、社区资源整合等等，从总体上构成了制度变迁的激励链条，加上各城区的相互学习借鉴，有效地克服了某一城区作为单个主体从变革中获得的边际收益递减的效应。

5．社区建设作为中国城市基层的一个新生事物，需要各方面的倍加呵护，使之在实践中不断地发展和完善。就政府的治理而言，在这个动态的世界和变化的环境中，各种因素的变化和力量的消长会影响现今构建的制度平台中的制度组合及制度效率，将改变各种效率的格局，因此，在保持基本精神和治理理念的前提下，需要不同的制度加以适应。当然，即使是小的步骤也能使政府的有效性发生巨大变化，带来更高的生活水平和更多的改革机会。问题是政府能否采取那些能带来良性循环的微小步骤。只要注意建设有效政府的制度平台，未来的继续持续增长就会有较高的保险系数。一个有效的政府对于提供必要的规则和制度是必不可少的，这些规则和制度可以使市场经济得以持续地繁荣，从而使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。

（三）社区建设中应进一步注意的问题

社区建设的核心问题是要防止社区居委会再次成为政府部门的一只“腿”，要把推进政府管理体制改革与培育社区建设有机结合起来。社区民主本身就是一个“双重民主化”的过程，既需要优化政府管理体系，又需要培育社区建设；既需要提升政府管理效能，又需要提升社区建设功能，两者缺一不可。任何经验都有其可取之处，应该学习借鉴；但任何经验也不是完美无缺的，因此，应批判地吸收。社区建设目前还处在试点、实验的阶段，要向面上拓展，应注意以下问题：

1．社区建设的目标定位

没有目标就会走向盲目，就会失去方向，目标不合实际，也会影响工作的进程。江汉区社区建设的目标是：转变政府职能，提升社区建设功能，构建新型的政府行政调控机制与社区建设机制相结合、政府管理功能与社区建设功能互补的城市基层管理体制，通过体制创新和机制再造构建实现政府依法行政和社区依法自治相结合。由于有这一定位才有后来的一系列创新行动，应该是社区建设的主体方向。

2．社区组织结构

目前在进行社区建设实验的城区有两种情况：一是按照沈阳的做法，建立四个组织；二是浙江宁波等地将社区成员代表会与社区协商议事会合并，只设三个常设机构。但无论设立几个组织，一要符合本地实际情况，二要发挥作用，而不是做形式。事实上，社区建设组织的产生必然走向居民直接选举，社区组织过多，决策程序的增加会导致办事效率低下，既不符合基层的实际情况，也将增加社区的运作成本。

3．政府与社区的关系

政府与社区是指导与服务、协助与监督的关系，不是行政上下级关系；政府职能部门负责行政执法和行政管理工作，实现部门工作目标。社区居委会负责社区公共事务等自治事务，做好基础性工作，不应承担行政任务性指标。政府部门应面向社区，实行“五个到社区”，即人员配置到社区、工作中心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区，对于确需社区配合的工作，按照“权随责走、费随事转”的原则，由职能部门与社区共同承担。政府在社区建设初期扮演着重要角色，行政力量的推动能有效利用政府的主导优势，统筹各方力量，减少纠纷，形成合力。但应注意的是，政府今天的进入是为了明天更好地退出，如果政府行政力量过于强大，会压抑社区内生的自我调节机制的发育和成长，影响居民的民主参与和自我管理；带有行政操作的工作方式可能在实际工作中重新将社区纳入政府的整体系统中，也影响了政府职能的转变，增加了政府的负担。如果模糊了行政组织与自治组织之间的行为边界，混淆了各自不同的定位与功能，不符合社区建设的总体方向。这也是对村民自治制约瓶颈反思的结果。

4．社区服务

社区建设中，社区服务龙头，民政部李宝库副部长在济南会议上讲，在推进社区服务的时候，要把搞好社区老年人服务作为重点；在服务手段上，要将传统的服务方式与现代信息技术相结合，建立社区服务网络信息系统；在运作机制上，社区建设要与社会主义市场经济想适应。其实质就是要追求社区服务的网络化、信息化、产业化和社会化，青岛、南京等地在这方面有比较成熟的经验。事实上，社区服务还不仅仅是老年人问题，农村的青壮年大都流入城市，城市的下岗职工又不断增加，他们都会居住在某一具体社区，因此，开展社区服务提供更多的就业机会将是一项重要工作。按照自愿服务、便民利民服务、社会化服务、有偿服务整体推进的思路，探索“以服务养服务”和可持续发展的新路。黄石市石灰窑区石料山社区服务中心的经验值得总结完善和推广。

5．社区与辖区单位的共驻共建、资源共享

每一个社区都有一定数量的辖区单位，如何实现共驻共建、资源共享，这是目前社区建设非常需要解决的问题。共驻共建可以采用多种形式，沈阳将辖区单位代表纳入社区协商议事会，宁波将辖区单位代表纳入社区共建理事会，武汉通过党建联建的方式勾通。具体行动上也丰富多彩，在社区组织构建过程中，辖区单位为社区提供开会条件；在社区运作过程中，辖区单位大力支持社区建设，有钱出钱、有力出力，如武汉市江汉区辖区单位为社区发展的社会性捐助活动，黄石市石灰窑区的辖区单位与社区共同解决修路问题，宁波市海曙区辖区单位为创建特色社区的智力投资等等。但有一点是应注意的，辖区单位对社区的无私奉献是短暂的、偶然的，社区要获得辖区单位长期的支持，必须寻找双方的利益连接点，实现权利和义务的对等，这种共驻共建、资源共享才有生命力和持久性。

6．居民参与

社区工作者参与程度高与居民参与程度低的不对称是普遍的问题，实践中需要解决。目前，《自治章程》和《居民公约》更多地是规定居民应尽义务，而较少赋予社区居民在社会事务管理中的权利。居民既不应简单地成为被管理的对象，更不应成为社区公共事务的“消极客户”，应与政府、社区组织、辖区单位和其他社会中介组织一起，共同成为社区公共服务的主体，因而应将社区居委会和居民的关系由过去的“我管你”变为“你我共同管好社区事务”。同时，社区中的暂住人口往往被简单地社区居民自治的客体、对象，没有作为社区居民自治的参与力量，这会阻碍他们融入社区、认同社区的过程。因此，必须建立居民参与社区建设的渠道和机制。这方面的经验比较多，如上海卢湾的注册登记制和“低助高”的时间银行制；武汉江汉的居民论坛和门栋自治制度；青岛、南京等地的社区居民联谊性组织；宁波海曙的“特色楼群”、“红帽子”和对外来人口的“以外管外”等等。都建立居民自治参与网络，调动他们民主参与的积极性，真正体现“社区是我家、建设靠大家”的社区精神。

7．城乡结合部的社区建设

随着社区建设由中心城区向城郊推进，必须面对村居民混住区的社区建设问题，该问题将随着社区建设由大城市向中小城市拓展，随着乡镇合并后社区建设的加快而显得更为迫切和重要。这一问题的解决在目前还没有成熟的经验，实质是村委会如何稳妥地向社区居委会转变的问题。笔者认为要分两步进行：一是社区构建阶段，可按照社区居委会和村委会成员互动、组织共存、功能互补、管理协调、资源共享的思路构建社区组织并理顺关系，武汉市江汉区的城乡结合部在这方面进行了有益的探索；二是关于村委会集体资产的处理，村委会和社区居委会虽然都是群众性自治组织，但村委会也是一个经济实体，集体资产是村民多年的共同积累，这是与居委会的最大区别。对村委会的集体资产应实行股份制改革，将原有资产分为两部分，一部分做为维持基金，用于面对所有社区成员的社区基础设施和公共服务；另一部分作为发展基金，让其增殖，居民通过自己拥有的股份获取利益。集体资产的经营应采取市场化运作，这样，居民出于自身利益的考虑会自然加强对集体资产的监督。而原来不是村民的居民，可以在自愿的基础上入股，这既可以增加集体资产的实力，也可以为自己带来更多的收益，但千万不可“一刀切”。

总之，社区建设的核心问题是要防止社区居委会再次成为政府部门的一只“腿”，要把推进政府管理体制改革与培育社区建设有机结合起来。社区民主本身就是一个“双重民主化”的过程，既需要优化政府管理体系，又需要培育社区建设；既需要提升政府管理效能，又需要提升社区建设功能，两者缺一不可。任何经验都有其可取之处，应该学习借鉴；但任何经验也不是完美无缺的，因此，应批判地吸收。社区建设是一个新生事物，尤其应当注重初始制度的设置，因为，制度体系内部有互相强化的功能，一旦设立一个好的制度，就有良性循环的可能，如果初始制度的设置存在明显的缺陷，期望条件成熟的时候来纠正，那将付出更大的成本。