近年来，围绕业委会建设发生的矛盾冲突遍及各区与街道。在一部分地区，围绕业委会发生的冲突甚至占了社区冲突的大部分。一个带有普遍性的社会问题多年得不到制度上的解决，必定是政府行为及政策出了问题。

11月9日，上海党建文化研究中心与市社会建设委员会办公室、市法治研究会联合召开《社区治理冲突与基层党的领导方式》研讨会，来自学术界、法律界、党组织与政府部门的专家集中研讨了这个问题。

汤玉枢：居委会是公权力的延伸，业委会是私权利，两者互不统属

居委会的自治管理权与业委会的自治权有着根本不同的性质。

居委会的自治管理权是一种公权力，在一定程度上是政府的功能延伸，在功能上更多地承接了协助政府完成行政管理事务的职责。因此，自治管理权体现的是居民的政治民主权利，其运行机制沿着政治模式展开；

业委会的自治权是一种私权利，是一种基于业主的物权派生出来的经济权利，自治权与政府职能不存在关联性，业委会承担的也只是业主共同管理自己物业的自治事务，如代表业主大会聘任物业服务企业、监督物业公司履行服务合同等。居委会与业委会作为两种不同权利的自治组织，其地位是平等的，相互间并不存在统属关系。但是，居委会与业委会在理论上的平等并不意味着实践中的平等。自治管理权的公权属性以及与基层政府的天然联系，决定了政府对居委会的偏好。

居委会因其职能担当更接近基层政府的职能，因而获得更优越的地位：居委会完全由政府设立且受到政府信赖，办公场所由政府或房产商提供，运行费用由政府补贴。

业委会由业主大会选举产生，既非常设机构，也缺乏执行业主大会决议的能力。两者的差异性决定了它们与政府关系的亲疏远近。（上海政法大学教授）

张克文：基层党组织与政府对“让人民当家作主”缺乏足够的认识

当前业委会建设的问题主要集中在三个方面：

首先,业委会建设政策供应不足与缺陷是社区治理不断冲突的重要原因：

1、房产部门的有关规章与《物权法》、国务院《物业管理条例》有冲突。

2、地方法规的若干提法自相矛盾，难圆其说。

3、地方法规存在着实践上的模糊性与不可操作性。

4、政府规章中有的规定只能说，很难做。

街道在政策准备不足、思想准备不足、组织准备不足的情况下仓促上阵，承担业委会选举勉为其难。

其次，居民区党组织是居民区各类组织与各项工作的领导核心，领导的性质按照党章主要是政治领导、思想领导与组织领导。但相当一部分居民区党组织把工作的主要精力花在决定业委会成员的人选上。刘少奇说，“党不能直接领导群众团体，而应通过自己的党员去领导。政府与群众团体，应互相协助。”居民区党组织可以向业主推荐业委会的合适人选，但必须通过业主党员与积极分子在业主中的思想宣传工作来实现，而不是直接操作。

最后，必须界定街道与居委会在业委会建设中的指导职能。根据中央政府与地方政府的相关规定，街道办事处与居民委员会在业主委员会建设发挥指导作用，这种指导，不是上级对下级的领导关系，不是行政管理关系，而是一种用法律与政策进行指点与辅导，是帮助、组织与协调的关系。其工作方式，只能引导说服，不能强制命令。其指导宗旨，是保证与支持广大业主在物业管理中的自主权。

总之，由于基层党组织与基层政府对“让人民当家作主”缺乏足够的认识，对物权法时代公民意识的觉醒缺乏足够的认识，对民主执政、依法执政缺乏足够的认识，在业委会建设的规章制订与执行中有意无意地忽视了物权法赋予业主的权利，同样也造成业主在权利意识与义务意识的缺位与错乱。

以史为鉴，过去，我们不能用革命战争年代那一套阶级斗争的方法领导和平建设年代的人民群众。今天，我们同样不能用“一大二公”年代的那一套方式来领导物权时代已经有了私人财产的广大业主。所以，党的领导方式的改进，是当前社会治理的前提。（上海党建文化研究中心常务副主任）

包志勤：政府不应把业委会当作管理对象

目前来看，社区治理要厘清条与块的选择，上海有一次法律的修改，把房管办的职能从条线移到街道，到今天为止，街道有关小区物业的事，到底是城管来管，还是房管办来管，还是综治办来管，还不是很清楚。这是其一。背后还有一条线，在街道到居委会到业委会这个关系里边，党政是很难分的，有许多矛盾，都是在换届的时候政府指定人，你可以说是从房管办出来的，也可以说是城管科出来的，总归是从党的一条线出来的，街道行政对业委会的干预交织着党政不分的关系。

我们一直说政府要提供服务、转变职能，实际上在稳定压倒一切，搞定就是水平的指导思想下，往往就是把业委会当作管理对象而不是服务对象，所以要厘清街道行政和业委会的关系，我认为是依法行政，退出不当得利。

社会在转型，私权已经来临了，党的领导方式，不可能再搞科层化、行政化、大包揽、强控性的，而且矛盾会越来越多，所以要求我们领导的观念变，制度也要变。

搞过许多三年行动的计划，但没有把业委会建设作为社会建设来考虑，都是作为行政管理来考虑。包括其中的党组织，也是社会建设，所以党的建设和社会建设有同步的地方，也有互相促进的地方、互相构造的地方，中国社会要好起来，要通过党组织的行为、党员的行为让人感觉到，党是代表公平、公正的，肯牺牲。所以党的建设也面临着社会化的问题，更不要说社会建设了。（上海法治研究会副会长）

周骏：业委会选举，政府指导变成了领导与掌控

十多年来，我先后采访、报道了上百个小区，各种类型的小区，写了几百篇评论，在这个过程中，我发现小区的问题已经成为我们整个社会的问题。当初，我们业委会在维权的时候，矛盾还只是在业主跟开发商之间，但十多年来，问题越来越多，越来越多政府的不当干涉和过度干涉，特别是居委会加入以后，基层党组织、基层政府常常把自己推到了业主的对立面。

为什么这些年政府会成为小区矛盾的焦点呢？我在实践中发现了三个误区。一是政府的越俎代庖。大概六年前，浦东新区南码头街道，下面很多小区都有业委会，业委会面临换届，结果街道政府在每个小区贴了一张公告，宣布成立业委会换届小组，任命不是业主的居委会党支部书记担任换届小组组长。人家都有业委会，而且是正常运作的业委会，你把它撇在一边，政府自说自话搞一套，激起了很多业主的不满，到处投诉。实践中，政府干涉的越来越多，在“加强党的领导”的口号下，这是我们现在小区矛盾激化的一个非常重要的误区。二是现在小区里最大的一个矛盾是业委会的选举和换届。法律规定，政府的职能是组织业主推荐候选人，但实际上现在都成了组织推荐。业主选出来的人选如果与街道的组织意图合不起来，即使业主把业委会主任选出来了，政府都不给备案。第三，2007年，《物权法》中，政府在业主自治中的职能由原先的“指导和监督”改成了“指导和协助”，一词之改，体现了国家通过大法对私权的尊重。但在实践中，指导变成了领导，协助变成了掌控。

现在上海绝大多数的房子都是商品房，如果不能帮助业主建立自治、自我管理的体系，政府就是背上了沉重的包袱。（资深媒体人）

宋安成：政府也想放开，但确实放不开

据我观察，政府也愿意把社区管理放开，但确实是放不开，因为我们出了事还是要找政府，无论你政府管还是不管，原因就是社会中介组织没有培育、发展出来，处于非常不成熟的阶段。业主也想通过一个合法的手段，政府也想找到一个比较合理的解决问题的中介组织，但目前找不到。虽然各个区也在扶植相关的中介组织，但是客观来讲我觉得非常不成功，这里面政府的影子还是太浓。（资深律师）

顾骏：为什么不能用民主程序保证业委会规范运作

社区治理冲突，说到底就是业主对业主、业主与物业的纠纷，怎么会纠纷转移到街道、居委会？想一想股份公司，是因为我投资了，我可以参加公司治理，如果公司治理的不好，居委会可以去管吗？

规范业主自治，到底靠行政还是靠法律？再往下一步讲，就是靠操纵业委会主任还是靠民主程序来运作业委会，现在我们老是习惯靠操纵业委会主任，才会出现哪怕业委会主任再胡作非为，业主也拿他没有办法，因为他本身就是被操纵上去的。我们为什么不用确保民主程序的方式来保证业委会规范运作呢？业主自治现在确实不成熟，但是它需要成长，这个成长是靠行政包办还是让业主、业主自治自身成熟起来？如果靠行政包办，它以后还成长得起来吗？业主能不能自治当然有个过程，我们为什么一定要通过包办，而且包办到最后未必奏效。政府为了保持稳定而介入业主自治，但实际效果却是越来越不稳定，政府引火烧身。业委会冲突最后都被说成是政府的事情，维稳的性价比是不是太低了！（上海大学教授）

徐知：基层政府的责任不能无限放大

我从基层工作者的角度来看，在基层社会治理过程当中，我们碰到的社区的冲突大概有三个方面：

首先，我们对社会管理的责任主体还是唯一的，这与社会成长发育后的社会多元主体参与之间产生了一定的矛盾和冲突。

一方面，权力和资源是相对集中的，有很多可以调用的公共资源，可以用于吸引、凝聚、动员社会力量的相关途径和手段、方式。

另一方面，基层政府的责任被无限放大。任何一个基层管理的领域和空间里碰到的问题，我们都必须作为责任主体去加以承担和解决。

基层党建在社区的领导方式是要进行改变和探索。我觉得有以下工作要做：

1、以社会化的方式来开展基层党建工作。并不是要以基层党建的政治性去统合社会领域的社会性，而是基层党组织更多地面对社会发展过程当中的一些客观的规律，去不断适应和改变基层治理方式、领导方式。

2、我们开展居民自治的真实性、有效性和可持续性方面还是需要一定的体制、机制保障。

3、发挥自治力量和社会力量方面，要把自治组织的职能和基层党组织的职能做有效衔接，比如社会组织本身的公益性、服务性、组织群众凝聚群众等方面的特点与基层党组织宗旨的履行衔接起来。（古美街道党工委书记）

刘红凛：用政治模式管理业委会，可能方向搞错了

我认为业委会应该是属于社会层面的民主，如果用政治层面民主的运作模式去管理业委会，可能方向就找错了，所以就容易异化为一种掌控、管理，而不是服务。

我们基层党组织到底发挥什么样的一个功能，其实这一块还是从党与社会的关系去谈。领导群众的方式应该让群众不感觉到我们在领导，要让群众感觉到我们在服务。所以，基层党组织对社会特别是业委会的领导应该放在就是制定一个政策、制定一个平台、制定一个良好的规则，使每一个业委会知道哪些事情是合理的，哪些事情是不合理的，哪些事情是可做的，哪些事情是不可做的。我们制定这样一个政策后，任何一个选出来后的业委会主任去运作，都不会有大的偏差。（上海市委党校教授）

辛毅：从不管到要管，到善管，到业主自己管

我们这个过程是走过了不管到要管，到现在要求善管，最终的目标还是希望能够自己管。不管，实际上我们从业委会的组建开始，有这个新生事物开始，当时我们的党和政府还没考虑过去管这个新生事物。但是它运作了一段时间以后，我们发现里边出现了很多问题。这些问题不仅仅是业委会和政府之间的问题，往往是业委会和业主之间的矛盾或者说是与物业公司之间的矛盾，产生了不能解决的问题，然后希望政府去解决，因为你是无限责任政府，必须要承担这样一种责任。在这个过程当中，我们觉得不管已经不能再做下去了，所以我们就是要管，但是当时要管的过程当中，我们没有想过要怎么管的问题，所以管的方式比较单一。各位专家讲的问题，可能我们现在确实存在，尤其是我们一些老的书记，习惯于用那种传统的方式去管，所以成为了一种要管的方式，但我们觉得这种要管是有问题的，这种管理方式和我们业委会的自治产生了一种冲突、一种矛盾，所以我们提出了要善管，怎么样去领导、怎么样去管理，这是我们面对的一个问题并且是需要解决的一个问题。

通过善管最终还是要培育业委会自己管，我们现在有很多业委会，经过我们和业委会的共同努力，它自己现在运作的已经很良好了，到最后已经很难看到党组织在里面很鲜明的领导的感觉了，老百姓也开始认同这种业委会，认同我们这样的一种领导方式。所以走过这样一个过程，可能每个业委会的情况都不太一样，有的还在初级阶段，有的可能已经走到了比较后面的一个良性阶段。但是这个过程，我相信作为党委部门的领导，都希望能走到后面一种比较良性、能自我管理的过程。（闸北区委组织部副部长）

卢蕴玉：张三李四按规定进来就可以，关键是抓住管理规约

把组建业委会放到街道，实际上对街道来讲它的准备是不充分的，它不知道怎么去做这个事情。对房管部门，原先是它这边做的已经有矛盾了，现在放到街道，房管部门觉得松了一口气，反正人选是你们定，程序我们把关，实际上在组建过程当中程序和人选是很难分开的。房管局和街道定位也要清楚，不是样样都是政府能做的，不是样样都是街道能做的。

关于业委会，张三李四我觉得都不要紧的，只要你热心于社区工作，能够为我们广大业主服务，那这种人我们应该鼓励他，并且把他的精神在社区里好好弘扬一下，关键的是我们要抓住业主管理规约，还有一个就是业主大会的议事规则，现在我们老是看人，实际上街道和房管局对于你张三李四都无所谓，只要是按照我的法规规定进来的人选就是了。但社区居民的自治还是应该在党组织的领导下，虽然现在问题很多，但我相信今后会慢慢变好的，因为我们现在已经在讨论我们基层党的领导方式了，要健全在基层党组织领导下居委会开展工作的一些相关制度。（徐汇区房管局局长）

沈国明：业委会建设，做法律层面的调整很有必要

自从房产改革开始以后，业委会建设问题就在逐渐凸显，当时制定法律的时候，从党中央的层面，没有善治、社会治理的概念，而是社会管理的概念，所以街道、居委会的职能就比较突出。发展到现在，根据目前的情况，做一些法律层面的调整很有必要。另外，也存在执法上的问题，比如前期物业违规操作的问题。在社会分化的现状下，整个社会要靠一个条例、一个政策解决问题蛮难的，要出操作性强的指导意见与条例、法规相匹配，工作很艰巨。把这些社区利益的问题处理好，才能更好体现党的领导。（上海市社联党组书记、专职副主席）