原刊于《当代中国史研究》
摘要：本文分析了建国初期1950年代城市居民委员会对保甲组织的取代及其对社会的整合作用，揭示出城市居民委员会的建立是社会民主自治思想在中国城市基层社会组织建设中的具体运用和发展，它表明：我国基层社区控制的主体由以传统社会中的士绅阶层和家族宗法组织逐步转化为现代社会中的平民阶层和共产党组织，为实现从传统宗法社会向现代民主法治社会的转型奠定了基础。
关键词：保甲组织；城市居委会；民主自治
一、
德国社会学大师韦伯把传统组织力量的消失和现代组织体制的建立视为现代化的关键，现代化是新制度化的宗教文化的产生及其对民间传统的取代。
保甲制度产生于中国古代封建社会，是利用家族制度和伦理观念建立基层行政机构，进行统治的一种社会管理制度，“为共同担保，共同责任”，其作用“可为增进地方行政体系整肃之方，故其目的，将使无一家无一人不得其治焉。”[1]（p.1）它的本质特征是以“户”即家庭为社会组织的基本单位，以一定的户数组成甲，再由甲组成保。儒家的政治学说是把国家关系和宗法关系融合为一，家族观念被纳入君统观念之中，保甲组织正是这一学说的体现。自宋朝以后，历代封建统治阶级都利用保甲制度维护和强化地方基层控制。清王朝被推翻以后，北洋军阀统治时期，由于政局动荡不安，中央政府首脑更迭频繁，因而基层社会组织多无明文规定，保甲制度也就自然松弛下来。国民党统治时期，重建保甲组织，赋予与其政治统治相适应的内容，这一组织是国民党在基层社会统治的基石。
1934年，经国民党中央政治会议决议，由行政院通令各省市建立保甲组织。保甲以户为单位，户有户长，十户为甲，设甲长。十甲为保，设保长，保设办事处。三保以上为联保办事处，设联保主任。保长受区长之指挥监督，负维持保内安宁秩序之责，其职责包括：“监督甲长执行职务事项；辅助区长执行职务事项；教诫保内居民，毋为非法事项；辅助军警搜捕人犯事项；曾参加‘反动’，或曾受‘赤匪’胁从，现已有悔过自新者之察看管束事项；检举违犯保甲规约事项；分配督率保内应办防御工事之设备或建设事项；执行规约上之赏恤事项；经费之收支，及预算之编制事项；其他依法令或保甲规约之规定，应由保长执行事项；”[2]（p.121）甲长承保长之指挥监督，负维持甲内安宁秩序之责，其任务包括：“辅助保长执行职务事项；清查甲内户口，编制门牌，取具联保连坐切结事项；检查甲内奸宄，及稽查出境入境人民事项；辅助军警及保长，搜捕人犯事项；教诫甲内住民毋为非法事项；其他依法令或保甲规约之规定，应由甲长执行事项。”[3]（p.122）在城市，10保为1区，正副保长由区长呈报市政府加委；甲设甲长1人，管理本甲居民。保甲组织实行管、教、养、卫并重原则。“管”，即户籍登记，清查户口，监视居民，制定保甲规约，推行联保连坐：“教”，进行“党化”教育：“养”，向保甲内之居民摊派名目繁多的保甲经费，征收捐税：“卫”，即强征壮丁，当地警务，搜查缉捕。保甲制度的推行，加强了对城乡人民的控制和束缚，在社会最基层形成了一道严密的监视网，致使最基层组织军事化、专制化、特务化，是大地主、大资产阶级专政在城市的基层支柱。例如：国民党上海市政府通过1193个保办公处和28552个甲长对上海市区的群众进行控制。保甲长中，大部分是地方士绅恶霸，如青帮成员，也有小部分是地方商店工厂的老板。国民党当局对保甲制寄望极大，对保甲长人选极为重视，竭力通过保甲长牢牢控制民众，使每一保长均能兼政治警察之任务。在强化国统区保甲组织的同时，国民党力求将保甲制度运用到解放区。1946年12月30日，蒋介石在“侍天字第七十号密令”中要求：“我军进占各匪区之后，必须督导我各级官兵，协助各级地方政府，注重民众组训，整理保甲。”[4]（p.192）然而，这并没有改变抗战后国民党政权迅速覆亡的命运，保甲制的推行也收效甚微，国民党人士分析其原因是：“一般公正人士多不愿担任保甲长，一般不肖之徒又多以保甲长有利可图，百般钻营”，“正人不出，自然只有坏人的世界因此民众怨声载道”。[5]（p.425）在上海从编组保甲开始，就不断有保甲长利用职权虚报户籍以自肥，以不予申报户口勒索、刁难居民，与房东勾结敲诈房客以分赃，扣发居民购货证、购粮证、户口单，乱收征兵费，凭籍保甲组织大发国难财以及挪用保甲经费入私囊者不在少数。
1.取代保甲组织
解放初期，由于基层社区群众开始还没有发动起来，当时各地基本执行了中央有关指示：暂时正确地利用保甲人员推行工作。一般以区为单位召开保甲人员会议，进行严格教育或者举办短期培训，让其认识到过去罪行，明确保甲制度是国民党反动统治的基层机构，树立立功赎罪思想，并实行政府领导群众监督的办法来督促他们开展工作，如暂时办理户籍工作，使接收干部逐渐学会一套户籍工作的实际业务，利用保甲人员在社会上的地位和影响，令其报告隐蔽匪特和物资，检举散兵游勇，看管设在该保的一切公共房产、机关、学校、工厂及其他公共财产不受损失等。利用期间，有的保甲长仍继续贪污讹诈，乱摊派、乱收费，欺压百姓。
我们以长辛店解放之初保甲人员的行为，可窥一斑。“九保蒋某卖给解放军六十三斤柴，部队付了八万八千元，保长只拿出六万三千元，从中贪污了二万五千元”，[6]一保户籍员周文明结婚时，要求各户摊款六万元作为“礼洋”；[7]“十四保梁家卖木柴一百斤”给解放军，“部队付钱八万元，可是保长只给七万元，贪污了一万元。”[8]因此，保甲人员与居民的矛盾日益加深，并进一步暴露了保甲组织的痼瘤――腐败。
中共通过各地群众运动，发现与培养了大批积极分子，其成份主要为：工人、店员、城市贫民等，并经不断教育，这些人的认识水平有所提高，这为改造城市基层社会，废除保甲打下了思想与组织基础，创设了必要的前条件。如：北平解放之初，工作组进驻十九区二保，要求保甲长调查救济对象，结果真正贫苦市民没登记上，而富有户保长常德海等却被写上了，工作组随即撇开他们，发动忠实可靠的贫苦群众，成立救济调查委员会，讨论救济者名单和等级，对老弱无劳力的贫苦市民则把救济的小米，替他们扛到家去，而救济调查委员会的委员、组长自己则坚决不要救济粮，该保群众满意地称道：“现在我们是自己人办自己的事”，“和旧保长办事不一样”。[9]
在群众已被充分组织与动员的基础上，并有了大批与群众联系密切的干部后，各地市政府皆召开群众大会，“揭露保甲制度的反动性”[10]，控诉保甲长的横征暴敛，逐步打破而后全面废除了保甲组织。所有保甲人员，均按各人情况分别处理：“伤害人命的犯罪分子及特务分子，现在又不悔过自新者，逮捕法办。犯有严重贪污勒索罪行，使人妻离子散，家败人亡，为人民所痛恨的分子，搜集确实证据后，允许人民清算，然后将被控告者交人民法庭判处。对一般作恶不多，贪污不大，群众痛恨不严重的分子，撤销其工作，让其向人民承认错误，给以戴罪图功的机会。对保甲长（特别是甲长）比较正派，无贪污勒索行为，人民尚能谅解者，仍将继续留用，在工作中加强改造。”[10]中共将原来的保改为街，甲改为闾，街设正副街长，闾设正副闾长，在城市社会建立起街闾两级基层组织。1950年各城市成立了居民组织以取代闾组织，但其名称不一，天津、常熟叫居民小组、武汉是治安保卫委员会、上海是冬防队，有的直接取名为居民委员会，但与现在的居委会不一样的是：其主要领导人直接由上级公安派出所指定专职国家干部担任。这些居民组织在市政府的领导下，开展与居民日常生活密切相关的各项社会活动，从事扶贫救灾，疏散难民，收容无业游民，宣传党的政策，消除群众疑虑，配合公安民政部门维护社会治安，清查户口，调查本区域登记人口情况，从中得出市民生活、成份、职业、技能等统计资料，以便市政府制定生产、教育、卫生和市政管理上的政策方针。这对于彻底摧毁保甲制度，恢复工商业，维护正常的社会秩序，促进国家政权对基层社会的渗透调控，完成新旧政权的更迭，建立了共产党领导下的新的城市政治经济结构起了重要作用。此时的居民组织则为后来居民委员会的雏形。
2.草创阶段
我国城市社会基层居民组织开始以群众自治组织的身份出现时间大约在1952年至1954年上半年期间。1952年，我国各城市开展了一场民主建政运动。这次运动的一项重要内容就是广泛发动组织群众，肃清国民党旧政权的影响，在提高广大居民政治觉悟的基础上进行建立具有自治性质的基层居民组织的试点工作。在这一活动中，天津在街道建立街公所，武汉在街道设立街政府，然后在街政府或街公所的领导下建立居民自治组织——居民委员会。其组织成员（包括主任、副主任）均从当地居民中产生，而非行政组织任命；其组织结构是“委员制”，即正副主任和委员都是专职居民干部，居民委员会设主任、副主任、治保委员、调解委员、卫生委员等；其组织的主要任务是：宣传党和政府的各项政策和法规，收集和反映居民群众的意见和要求，开展治安保卫、民事调解、公共卫生、公用事业、文化娱乐、优抚救济及消防等工作。从这些试建立的城市居委会的结构与行为看，它们已具有了一定的自治性质，基本成了基层群众自治组织。在此期间，基层居民组织还先后发生了两次变化。第一次变化发生在1952年的下半年，为响应毛泽东关于“全国各地，必须在此镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众的治安保卫委员会”[11]的号召，经政务院批准1952年8月11日，公安部公布了《治安保卫委员会暂行条例》，我国各城市根据这一条例的规定在街道政府和派出所下设立了治安保卫委员会。治保会在基层政府和公安机关领导下负责进行工作，在尚未建立城市居委会的街道，治保会受派出所的具体领导。在已经建立居委会的街道，治保会受派出所和居民委员会的双重领导。治保会由3至11人组成，设主任1人，副主任1至2人，根据具体情况可下设治安小组，由群众积极分子3至5人组成，内设组长1人。治保会在当时的主要任务是发动群众，协助人民政府防谍、防奸、防火、肃清反革命活动，以维护国家和民众的治安，具体任务有进行治保教育，开展治保活动以及制定并执行治保公约等4个方面。第二次变化是发生在1954年的上半年。1954年3月22日政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织条例》，我国各城市根据这一条例在街道政府下设了人民调解委员会。人民调解委员会在基层人民政府和人民法院指导下进行工作。在已经设立居委会的街道，调解委员会受居委会的领导。调解委员会由3至11人组成，并由居民代表推选主任1人，副主任1至2人。调解委员的主要任务是调解一般民事纠纷和轻微刑事案件，并通过调解进行政策法令的宣传教育。由此可见，这两次变化使业已建立的居委会的组织结构更加复杂，组织机能得到增强。居委会组织内部不仅有专职委员，而且有了专门的工作委员会，居委会组织的外部联系扩展到：基层政府，公安部门和人民法院。同时，上述情况也表明，在一些街道，治安保卫委员会和人民调解委员会是先于居民委员会而建立的。
1953年彭真鉴于当时“在城市居民群众组织方面，有些城市成立了大型居民委员会，有些城市并在居民小组之上还设有中心小组。此外，各种固定的或临时的工作委员会很多，领导既不统一，工作也很混乱”[12]的状况，向毛泽东并中共中央递交了《城市应建立街道办事处和居民委员会》的报告，建议：“居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下，办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的‘腿’，不应交付很多事情给它办”，“由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现代工业较发达的城市中，仍有很多不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。”建立城市居委会“是为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻在区政府和公安派出所的负担。”[13]
3.规范时期
1954年12月31日第一届全国人大四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》（以下简称《条例》），首次以国家法律的形式确认了城市居民委员会的名称和性质：其名称正式定为“城市居民委员会”；其性质是“群众自治性居民组织”，“居民委员会由居民小组各选委员一人组成，并且由委员互推主任一人、副主任一人至三人。”“居委会进行工作时，根据民主集中制和群众自愿的原则充分发扬民主。”
《条例》同时确立了居民委员会的主要任务和组织结构。其任务是办理居民的公共福利事项；向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求；动员居民响应政府号召并遵守法律；领导群众性的治安保卫工作；调解居民间的纠纷。居民委员会按照居住地区设立，一般规模为100户至600户，其主任、副主任、工作委员会委员均由居民直接推选产生，每届任期一年，对因故不能担任职务的，可以随时改选或者补选。居民委员会成员以劳动人民及其家属为骨干，吸纳的多为：群众中享有威信，热心于社会工作的工人、转业军人、烈军属等。其组织结构的产生如下图所示：
二、
城市居民委员会的建立是马克思、列宁主义的国家学说和民主自治思想在中国城市基层社会组织建设中的具体运用和发展。彭真说：“把居民委员会办好，真正实行群众自治，是最广泛的民主，是国家政治体制的一项重大改革，对扫除封建残余影响，发展社会主义民主有重要的、深远的意义。……人民如何行使民主权利，当家作主？一个方面是通过各级人大行使国家权力。另一个重要方面是在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办。……旧社会搞保甲制，有什么群众自治！解放区有民主，中央经常强调要反对命令主义、官僚主义、军阀主义，但当时处于战争环境，不可能有完备的群众自治。”[14]1954年的《条例》确立了我国城市基层民主政治制度的运作原则，有利于基层民主生活的制度化、规范化，它表明：我国基层社区控制的主体由以传统社会中的士绅阶层和家族宗法组织逐步转化为现代社会中的平民阶层和共产党组织，为实现从传统宗法社会向现代民主法治社会的转型奠定了基础。这是中国社会主义政治现代化历史进程的一个重要里程碑和新起点，各城市通过自下而上的民主选举产生了居民委员会。据统计，许多城市80%以上市民参加了居民小组长的选举，居民小组长选出后，由小组长会议选出居委会委员5至9人，再从委员中选举出正、副主任1至3人（如上图所示）。社会主义国家主权属于人民，经济上适应生产的社会化而建立的以公有制为主体的生产方式，必然要求政治上人民享有管理国家管理社会的权力。人民是国家的主人，仅仅通过间接民主形式的代表机关来管理国家是不够的，还必须直接参与国家和社会事务的管理。列宁曾经说：“人民需要共和国，为的是教育群众走向民主，需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在国家中起积极作用。”[15]马克思在说到巴黎公社的经验时也指出：“普选制不是为了每三年或六年决定一次究竟由统治阶级的什么人在议会里代表和压迫人民，而是应当为组织在公社里的人民服务正如个人选择的权利为任何一个工厂主服务。使他们能为自己的企业找到工人、监工和会计一样。”[16]发展直接民主制的基层群众自治，是我国社会主义民主建设重要措施，它填补了代表制民主的不足，有利于巩固代表制民主的基础。
《条例》的颁行，大大推动了全国城市居民委员会建设的全面展开。当时尚未建立居民委员会的城市依据《条例》的规定建立居民委员会，已经建立居民委员会的城市依据《条例》的规定调整其居委会。如天津市根据《条例》对全市的居民委员会进行改造和整顿，每个规模控制在500户左右，并设治保、调解、福利、卫生、妇女等5方面的工作系统。居民委员会因所辖范围较原来小，容易了解各户的情况和问题，容易了解居民的需求，并按照“大家的事情大家办”的原则，组织居民共同解决生活、生产、学习等方面的问题，在改善环境、扫盲、移风易俗、反映居民意见和要求、开展本社区的公共福利事业等社会、经济、政治、文化方面做了大量卓有成效的实际工作，如防火、防盗，组织卫生防疫部门定期免费为婴幼儿检查身体，打免疫预防针等，居民委员会的情况是整个社会的缩影，这对改善城市社会的经济面貌、政治面貌和精神面貌起着重要作用。在《条例》的指导下，居委会的组织成员由群众民主推选产生，居民干部串百家门，解千人忧，居民群众也以主人翁态度积极支持参与居委会的组织建设，把居委会当作保护自己利益的社会组织，联系政府的桥梁，其自治职能处于主导地位，这是五十年代中期城市居委会确立之时的基本特征。可见，作为国民党保甲组织的对立物而出现的城市居民委员会，当时其职能具有两个方面，自治职能和行政职能，自治职能则是主要方面。
因之，城市居民委员会的建设创立了社会主义类型的基层群众性自治组织，标志着延续数千年的中国基层社区政治发展历史的伟大转折，揭开了现代中国政治发展的新篇章。五十年代中后期（1954年——1958年大跃进前）被称为居民工作的“黄金时期”。但遗憾的是这一时期并没有延续多久，伴随大跃进和人民公社化运动的兴起，法律调整在国家和社会生活中的权威性地位逐步让位于政策机制，行政体系越来越多地插手和承担本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情，我国呈现了‘强国家，弱社会’（strong states and weaksocieties ）的病态模式，表现为国家对社会事务的强烈渗入，居民自治很快被政社合一的城市人民公社化浪潮所席卷，城市居民委员会建设开始走上了一条崎岖不平的道路，这也给中国基层民主政治以及现代中国的政治发展带来了空前灾难。
注释：
[1]闻均天：《中国保甲制度》[M]，商务印书馆1935年版，第1页。
[2][3]《中华民国史档案资料汇编。》[Z]，江苏古籍出版社1986年版，第121、122页。。
[4]北京大学主编：《中国共产党历史教学参考资料》（第四册）[Z]，第192页。。
[5]徐矛：《中华民国政治制度史》[M]，上海人民出版社1992年版，第425页。。
[6][7][8][9][10]人民日报[N]，1949.年2月23日、3月13日、3月22日、4月12日。。
[11]丁超：《全能主义架构中的城市社区与单位》[J]，《中国方域——行政区划与地名》2001年第4期。
[12][13][14]《彭真文选》[M]，人民出版社1991年版，第240、241、608页。。
[15]《列宁全集》（第24卷）[M]，人民出版社1972年版，第153页。。
[16]《马克思恩格斯选集》（第2卷）[M]，人民出版社1972年版，第376页。
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