一、变革前的制度设计及其内卷化
根据我国宪法第111条的规定，城市按居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会的主任、副主任和委员由居民选举，居民委员会同基层政权的相互关系由法律规定，居民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。
该规定以根本法的形式明确了城市居民委员会的法律地位、产生方式、组织方式和基本功能。尽管作为基层群众性自治组织的一种形式，居民委员会早在50年代就已存在，在城市的政权建设中曾一度发挥举足轻重的作用，并被1954年的《城市居民委员会组织条例》（1990年废止）确认为“群众自治性的居民组织”，但是，在现实的权力关系网络中，居民委员会的功能定位却始终比较模糊。因此，在经历了1958－1978年的非常时期后，中国制宪史首次采用“基层群众性自治组织”对之予以定性，其法律价值和政治意义非同小可。结合1982年宪法、1989年《城市居民委员会组织法》以及其他相关的通则和条例，可将以居民委员会为内核的城市基层自治制度归结为以下诸点：1、居民委员会的性质。居民委员会组织法强化了居民委员会的自治内涵，将基层群众性的自治活动定义为“自我管理、自我教育、自我服务”，从而明确居民委员会的性质是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。[①]2、居民委员会的任务或职能。主要涉及三个方面的内容：一是公共服务职能，即办理公益事业、调解民间纠纷、维护社会治安。二是民意表达职能，即“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。”三是政府协作与政治整合职能，即“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明活动”、“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。”3、居民委员会的产生与组成方式。居民委员会由本居住地区全体有选举权的居民[②]选举产生，法定选举方式有三种：一是居民直选选举，二是每户派代表选举，三是居民小组选举代表选举。居民委员会由主任、副主任和委员共5－9人组成，每届任期3年，其成员可以连选连任。居民委员会可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会，可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。4、居民委员会的工作机制。主要涉及两个方面：一是责任机制，居民委员会向居民会议负责并报告工作；二是会议制度，居民会议由居民委员会召集和主持，由18周岁以上的居民组成，法定会议方式有三种，即：全体18周岁以上的居民参加、每户派代表参加、或居民小组选举代表参加。5、居民委员会与政府及其他组织的关系。两者关系包括相辅相成的两点：一是工作协助关系，即：居民委员会有义务协助政府及其派出机关开展工作，机关、团体、部队、企事业组织应当支持所在地居民委员会的工作；二是业务指导关系，即：政府及其派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，政府部门需要居民委员会及其下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区政府及其派出机关同意并统一安排。居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。
宪法与法律的上述规定，为当代中国的城市基层自治制度奠定了制度建构必需的法律基础。从立法主旨上看，它体现了对人民主权宪法原则的积极贯彻；在制度目标上，它立意于通过法律确认和政府推动完成社会主义性质的社会结构再造，通过培育相对自主的社会组织来带动城市的自主管理，以不增加政权压力和行政成本的方式，实现国家对基层社会的政治整合。这样的一种制度设计，与执政党建国初期的民主理念和执政方针相契合，却囿于中国民族国家的历史生成逻辑，以及由此逻辑主导的“计划经济社会”的治理模式，而不得不在制度实践的层面上发生自治功能的内卷化（involution）。[③]反映在城市基层自治领域，具体表现为一个更为理想化的、体现了执政党民主理念的制度设计，与不得不更为现实的、国家权力组织结构中的制度实施之间的无关联性，以及由此而导致的任何一项立足于前者的举措，都被不断地内卷于现实的权力关系格局中。现实的状况是：近代以来激烈的社会转型，瓦解了传统积淀的一切社会整合因子，致使新兴的社会主义国家不得不与“一盘散沙”的基层社会直接相对，而国家的先进性与现代化任务的紧迫性，又使基层社会找不到时间和理由去自我组织和自我发育，因此，基层社会的组织与运行，都不得不被看作是国家权力网络中的一个组成部分。例如，1954年，中央人民政府内务部总结了包括天津、武汉等城市建立居民组织和开展居民工作的经验，经第一届人大常委会第四次会议通过，正式颁布了《城市居民委员会组织条例》，自此，居民委员会便以“群众自治性组织”的身份成为城市社会的基层组织。[④]就居民委员会的职能而言，其自治色彩相当浓厚，无论是办理居民的公共福利事项、领导治安保卫工作，还是调解居民间的纠纷、向上（即向广义的国家）反映居民的意见和要求，均未脱离自治组织之应有之义，然而，若从居民委员会与相关国家机构间的关系入手，其自治性就显得颇为可疑。例如，1954年的《城市居民委员会组织条例》在居委会与上级行政机关的关系问题上就规定：市、市辖区的人民委员会的工作部门和其他机关，经市、市辖区人民委员会的批准和统一布置，可以向居民委员会或者它的工作委员会布置任务或进行业务指导；1955年内务部和财政部联合发布的《关于规定城市居民委员会经费开支标准的联合通知》，则对居民委员会委员的生活补助费和居委会的公杂费作了限额规定，并规定这些开支由市政府统一拨发。从这些规定之所以产生的外部环境，可见它原本就是国家对居民委员会实施“组织整顿与规范”的结果，[⑤]而从这些规定所确立的权力关系格局，则可清晰体悟到居民委员会作为政府之“腿”，两者之间必然孵化的权力扈从关系，即，相对于国家而言，居民委员会一方面必须履行“上面千条线，下面一根针”的义务，另一方面又可从由此衍生的“被动经纪模式”[⑥]中获得某种权力和权利。当然，与居民委员会相比，作为农村基层群众自治性组织的村民委员会，其国家主导的色彩就更为浓厚一些，从《村民委员会组织法》的创设与颁布，到国家民政部门的示范和推广，再到与之相关的各项制度措施的确立乃至成型，无不显现着国家在人民公社试验之后，试图重新整合农村基层社会的权力意志。
由此可见，在“大政府－小社会”的“权力－权利”格局下，任何形式的社会自治组织都会因为缺乏适度的生长空间而无所寄托，相应的制度设计也最终由于无法获得真正的制度绩效而形同虚设。[⑦]直到20世纪90年代后期，随着市场经济社会日趋成型，一种以社区建设为基础的新型城市管理格局悄然而生，才为城市基层自治制度提供了长期阙如的制度空间，而以法定自治组织——居民委员会为变革重心的一系列制度创新，也正是凭借“社区”这一新的城市空间开始获得滋生和培育的。
二、近年来制度变革的若干维度
城市基层自治制度的变革与创新，是一个逐步摸索、逐渐展开、渐至成熟的过程。以时间划分，这个过程大致经历了20世纪80年代的酝酿阶段、90年代前期的产生阶段，以及90年代后期以来的成长阶段；以地域划分，城市基层自治的变革轨迹又可具体还原为沈阳市沈河区、武汉市江汉区、贵阳市小河区、南京市白下区、青岛市市北区、北京市石景山区等地所做的体制创新，凝结成诸如“沈阳模式”、“江汉模式”、“上海模式”、“温州模式”等各具特色的探索形式；以内容划分，则可将此过程分为社区服务阶段和社区建设阶段：在前一个阶段，居委会的组织、经费、人员及功能都得到了强化或改善，但其定位依然是行政性的而非自治性的，它“作为街道办事处下级部门的定位一度得到加强和正规化。协助政府完成城市管理事务使其不堪重负，同时也使其组织与人员进一步行政化”［1］（第2版）。后一阶段（90年代后期）的主要任务，是由政府主动推动城市基层自治制度的试验性改革，尽管它依然是国家利益和国家意志的体现，却在客观上培育了社会的自主意识和自主力量，居委会作为群众自治组织的地位与功能，到了这个阶段才真正地开始凸现出来，与之相应的制度变革着重表现在以下三个方面。
1、制度空间发生转换：有关社区的任何功能性解释，都不足以完整地揭示其作为自治制度空间所具有的革命性意蕴；实际上，从“单位”向“社区”的空间转换，意味着社会不再按照“单位制”的原则被国家简单地分割和深度吸附。在50年代中叶至80年代初的20余年间，城市居民委员会的组织结构和角色功能虽然屡有变动，但在以“单位制”为核心的计划经济社会管理体制下，其作为“单位制”的附庸补充物的地位却是始终如一的。由于“单位制”的组织形态，是随着党的组织网络向国家和一切社会组织延伸的，因此，它得以顺理成章地外化为城市社会主要的空间表现形式，与之相比，居民委员会则只能作为一种与单位制相配合的辅助性组织设置，存在于“单位”的边缘，拾“单位”难得之遗、补“单位”难得之缺。对于“单位人”而言，其利害关系主要在单位内实现，国家的政策法令也主要在其单位内与之见面，也就是说，国家可以便利地通过“单位”对其进行整合；对于无“单位”的无组织者，则以街道办事处为核心，通过居民委员会这样一个地域性的“单位”组织，将其整合到国家的普遍意志中。当然，这样一种双重的治理空间本身也在发生变化，在单位体系以及单位制尚不完善的50年代，人们生活的大部分资源，尤其是政治动员的主要领域实际上集中在街区，因而，当时街区内的国家权力“其实空前强大”［2］（第220页）。随着社会行政化程度的不断增高，政府预计的——“工人阶级以外的街道居民”日益减少，“城乡居民的生产、生活将逐步纳入工厂、机关、企业、学校的轨道，由企业和单位解决居民的一切问题”——成为了现实，“单位不仅仅是生产与服务的单位，而且是职工的生活单位、（内部）服务单位、管理单位，成为具有行政、经济、社会等多元功能的相对独立的'小社会'.这种全功能的组织形态使单位成为个人与国家发生联系的接口。显然，单位系统即是主流社会”［3］（第155页）。居民委员会则因其原初的整合对象的不复存在，而日趋转变为在各级“单位”之外实施剩余管理的准行政机构。
计划经济体制的解体与“单位制”整合模式的式微，使中国基层社会原有的“单位”空间形式，开始变得无所依托而且难以维系。随着市场经济社会的逐渐形成，以往纵向单一性的社会结构遭到了瓦解，计划经济体制下由各级“单位”、政府组织所承担的大量社会服务、社会管理、社会保障的职能，开始渐次从国家的权力网络中溢漫出来，这些从企业和政府转移出来的社会管理和服务功能，需要由一个社会结构块面来承接。另一方面，随着社会实体与国家间的行政依附关系，以及社会成员与单位间的人身依附关系逐渐松弛，越来越多的社会成员也开始从事实上的国家领域，退而居于社会的“日常生活”之中，需要一个同一层面的共同体形式唤起他们的内心情感和归属意识。在此剧烈的社会转型过程中，看似已死的传统便以一种新的形式再度复活，人们试图在一个被称作“社区”的新型公共空间里，不仅重温昔日“里弄”——一个建立在邻里基础而非血缘关系上的“熟人社会”——的往日温馨，而且还可以重新找到计划经济体制时期“单位”——一个“公有”和“共享”的生存共同体——所能给予个人的可靠保障；而社区也在提供共同体式的服务的同时，为重新分化后的社会成员提供了地域和生活方式上的边界意识，这种被西美尔称作“空间的排他性”的地域特性，[⑧]以及由此特性而唤起的“地域忠诚”，使社区得以成为具有共同体性质的自治空间［4］（第464页）。
当前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。作为一个地理概念，它与居委体系一体两面，尽管社区建设远远超出了居民委员会的范畴，但后者作为现存的一种相对成熟的社会组织，却构成了前者发展的先决条件和重心所在；与此同时，探询社区的内层底蕴，可知它更是具有一种文化上的内涵，即：社区的内核其实源于一种主观上的共同体感觉，它以成员间“默认一致”的“精神－感情”基础为依托，以自然意志作为凝聚个体的手段，是建立在“有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同记忆之上的”（滕尼斯语）有机整体。社区的这一精神内核，使它日益成为后“单位制”时期市民生活的重要归宿，而市民社会自主性与权利意识的日益增强，又要求与社区唇齿相依的居民委员会摆脱行政附庸的尴尬角色，实现基层群众性自治组织本性的复归。
2、制度基础趋于下移：单纯依靠政府权威作为城市基层自治的制度基础，是造成自治组织行政化和自治功能“内卷化”的重要原因；90年代后期以来，社区建设的工作目标日益由一种源于政府的外在压力转化为源于社区居民的内在压力，促使居民委员会必须深入动员并切实依靠居民参与，其首要的制度举措便是居委直选。自1999年起，我国便开始着手社区自治的试点。1999年6月，沈阳市沈河区率先进行社区选举改革，采取以户为单位的代表选举方式，相对于长期实行的居民小组代表选举而言，无疑是一场突破。此后，上海、南京、青岛等地陆续进行社区选举的试点，其中，上海和南京开始尝试直接选举，但是效果却不甚理想，暴露出来的一个最主要的问题，是“社区居民们对于选举没有兴趣，也不积极参加，以致出现了南京白下区在选举中参选的人全部是外来人，选举成了居民们用选举的方法雇用社区居委会成员的尴尬局面”［5］（第322页）。鉴于此，有人提出将社区选举的试点放到中小城市进行，以期打破大城市社区直选中因选民“政治冷漠”而造成的僵局。广西的居民委员会直接选举，就被认为是为长期困扰中国城市社区的居委会直选难题提供了解决之道，是全国社区自治发展进程中实现的一次重大突破。
自2000年底开始，广西的南宁市、柳州市、桂林市和武鸣县进行了多次居委会直选试点，至2002年9月止，广西全区除贵港、玉林、梧州三市以及桂林市的部分辖县外，已遵从地域性、社区认同感，调整、划分城市、城镇社区1158个，平均每个社区管辖1614户、5404人；完成社区居民委员会选举1156个，共选出居委会成员6569名，其中大中专以上文化程度的有5125人，占76%；由全体选民直接投票选举居委会成员的有518个社区，占总社区数的46%，绝大部分社区直选的选民参选率达到了80%.卓有成效的选举，源于选举制度的变革与创新。根据广西民政部门有关社区居民委员会选举工作的规定，社区居委会选举期间，县（市、区）政府、街道办事处、乡镇政府应成立选举工作指导小组，其主要工作有以下四点：一是制定选举工作计划并组织实施；二是宣传有关法律、法规；培训选举工作人员；三是受理选举工作中的来信、来访；四是承办选举工作中的其他事项。此外，居民委员会的选举，由社区居民选举委员会主持，社区居民选举委员会由居民会议或居民代表会议，根据居民意愿推举若干人组成，其成员应具有一定代表性，其主要职责包括八点：一是开展选举的宣传、发动工作；二是依法制订选举工作方案和选举规则，提请居民会议或居民代表会议审议通过；三是确定投票选举日期；四是组织选民登记，审查选民资格；五是组织选民提名候选人，审查候选人资格，公布正式候选人名单；六是公告选举日期、时间、地点；七是主持投票选举、公布选举结果，并报街道办事处、乡镇政府备案；八是总结选举工作，建立选举工作档案。直接选举的程序规定是：⑴建立选举机构，进行周密部署；⑵广泛宣传发动，动员居民积极参加；⑶确认选民资格，登记公布选民名单；⑷选举居民小组长；⑸推选居民代表；⑹组织选民酝酿，提名初步候选人；⑺根据差额原则，确定正式候选人；⑻坚持客观公正地宣传、介绍候选人；⑼设立秘密写票处，直接投票选举；⑽公开唱票计票，当场公布选举结果。上述规定在广西各区的直选过程中得到了认真落实，这当然是选举获得成功的重要程序保证；而在实体规则以及选举技术方面，广西的社区直选也有可供圈点之处：例如，建立了候选人与选民见面制度，候选人与选民见面时须发表简短演说（类似于施政纲领），以竞选方式真正实现差额选举；启用诸如《社区居委会直选投票程序图》等规范的程序流程，在选举会场设立全封闭的投票区和投票通道，使用防伪技术制作选民证和选票，专设验证处、签证处、发票处、秘密写票间、代写处和投票隔离间，整体格局与国际公认的票间接轨等。人们反复呼吁却不能为人大选举制度所采纳的选举机制，率先出现在社区的居委选举中，尽管可能面对“动员式”民主或政治“作秀”的指责，但一种现象的存在本身就意味着进步。
目前，尚无足够证据证明广西的社区直选，对大城市起到了怎样直接的促动或借鉴作用。毫无疑问，小城市具有一些与生俱来的“直接民主”优势，比如：城市及其社区的面积相对狭小，社会的异质化程度相对较低；相对封闭的地域空间和生活空间，有利于营造相濡以沫的社区认同，而相对简单的生活方式，则使人们有可能将社区选举视为生活中的“大事”，并从中真正地获得愉悦与自我认同。相比之下，大城市则尤如滕尼斯笔下的“社会”，当人们走进社会时，“就如同走进他乡异国”，在这个相互独立的个人“纯粹并存”的陌生世界里，人们丧失了成员间的“默认一致”，只能以原子化的个人利益的“理性协议”作为彼此结合的基础，这样，社会成员尽管可以像在社区里那样，“以和平的方式相互共处地生活和居住在一起，但是，基本上不是结合在一起、而是基本上分离的”［6］（第95页）。当然，尽管存在着种种不利因素，大城市的社区居委会选举改革依然在尝试和进行着。2003年，上海市第一次大范围地采用由居民代表提名，通过差额选举的方式进行居委会换届，其中浦东新区浦兴街道的金桥湾居委会还进行了直接选举；同时，广州市也正在着手社区调整，以2000户左右为标准将城市社区划分为地缘型、单元型、单位型、综合型等四个主要类型，并以新的社区居委会取代原有的居委会。
3、制度结构趋于分离：基层自治组织倾向于建立一个足以涵盖辖区内所有党政机关、企事业单位、社会团体、物业物管部门以及“社区精英”的综合性议事机构，在缺乏国家权力强制性支撑的社区空间，通过程序化的利益博弈协调公共生活中的利益冲突。亨廷顿将“结构的分离”，即“权力分立而各种功能寓于众多不同的机构之中”视为政治现代化的一个重要衡量指标，我国学者童之伟也认为：“在社会经济生活中，随着以科学技术为最重要标志的生产力的发展，生产规模的扩大，分工日益细密、生产日益专门化，必须逐渐分离出一些新的生产部门和工种。与经济生活中的这种必然性相适应，作为生产过程的产物，国家权力当然也会不可避免地发生功能性分解和结构性分离，即国家权力中功能不同的部分分离开并分别由不同的国家机关掌握与运用。国家权力功能性分解是它结构性分离的前提，而其结构性分离则是其功能性分解的必然结果”［7］（第303页）。在这里，国家权力的结构性分离以及与之伴生的功能性分解，也同样被视为是政治现代化的一种必然反映。
如果说行政、立法、司法、军事等国家机构及其部门的结构分离，是国家权力自我规范以适当降低其自身强度的结果，那么，城市基层自治制度的结构分离则是在国家权力自我规范的过程中，随着社会权利从国家权力中不断溢出而自我规范，以期适时增强社会权利强度的结果。自治制度变革中的几个区域性典型，均以不同的方式不同程度地实现着这种结构分离，例如：⑴上海模式。上海市自1995年提出“二级政府、三级管理”的新体制以来，逐步形成了以社区建设和管理为基础的新的城市管理格局，促使居委会的建设和发展在新的管理体制中具有更加重要的战略意义；其主要特点是：充分发挥辖区内企事业单位、社会团体、居民群众以及居民委员会的合力作用，并通过诸如社区事务咨询委员会、协调委员会、居民委员会等议事机构调动各方力量、协调彼此行为，履行监督、咨询等职责。以政府主导下社区各成员单位的合作机构，确保居委会作为社区最基本组织单位的效力发挥。⑵沈阳模式。沈阳市自1999年上半年起，以微型社区体制改革作为社区建设的切入点，将划分微型法定社区的范围与居委会的换届选举相结合，建立了社区成员代表大会、社区协商议事会以及社区（管理）委员会，并制定了相应的规章制度。以沈河区为例，全区396个居民委员会以居民认同为出发点，被调整成为164个微型社区，平均每个微型社区拥有居民1200户，然后在此基础上，按照“社区自治、议行分设”的原则，在每个社区组建“一个大会、两个机构”——选举社区居民和社区内的单位代表组成社区成员代表大会，行使社区成员民主自治、民主决策之最高权力；社区成员代表大会推举社区内单位代表、人大代表、政协委员组成社区协商议事委员会，作为社区成员代表大会的常设义务性工作机构，在社区成员代表大会闭会期间行使民主议事、民主监督之职权；按照每300户配置1人的标准，由社区成员代表大会选举享受政府补贴的居委会成员，并吸收社区民警和物业公司成立社区管理委员会，作为社区成员代表大会的办事机构，行使社区管理、服务、教育和约束等职能；建立以社区议事会、管委会为主导、以居民组长和社区成员代表大会代表为主体的社区自治工作网，形成各司其职的管理体系。⑶青岛模式。青岛市的社区自治主要由四个相互关联的层次构成：一是全市社区建设工作委员会，由市委、市政府的领导及相关部门组成，负责社区建设的规划、领导与协调；二是各区的社区建设指导委员会，由区委、区政府的领导及相关部门组成，负责全区范围的社区建设领导职责；三是各个街道的社区建设协调委员会，由街道党政领导及相关部门、社区内企事业单位负责人组成，综合协调社区建设事务；四是居委会辖区的社区管理委员会，由居委会干部、社区内单位代表及居民代表组成，负责组织本辖区内的社区建设工作。市、区两级社区建设领导机构均设在民政部门，由民政部门负责其日常事务。⑷江汉模式。武汉市江汉区为重塑政府组织与社区组织的关系，提供了较为配套并且简便易行的制度设计，包括：明确界定政府与社区组织的双方关系，确立两者为指导与协助、服务与监督关系；初步划分行政事务与社区自治事务，对政府行政权、社区自治权及其双方的权限范围予以界定；通过“五个到社区”（行政任务落实到社区、人员配置到社区、经费划拨到社区、服务承诺到社区、考评监督直接到社区）对政府管理机制进行改造，从体制上杜绝行政任务逐层转嫁直至转嫁到社区之痼疾；建立社区民主评议区政府职能部门、民主评议街道办事处、民主评议公务员或社区干事的民主评议制度，将社区民主评议作为政府年度目标考核的首要依据。
上述若干模式均以建立相对独立的基层自治机构为目标，其结构分离既表现为居民委员会的组织结构分离，即由传统的单一结构模式逐渐演化为“议行分立”（议事机构扩展至整个社区）的结构模式；同时，也表现为居民委员会与政府之间传统扈从关系的分离，即由以往的权能一体逐渐演化为权能分立，居委会作为民间自治组织的独立地位日益突显出来。不同的变革模式，其结构分离的重心亦有所差异，江汉模式无疑更侧重于后者。
三、对制度变革驱动力的反思
城市基层自治领域的各项变革，其最初的驱动力无疑都来源于政府的主观设计和国家权力的积极推动，由此形成的制度变迁逻辑，至少在理论上构成了悖论，即：一项以社会权利为核心的制度变革，其所采取的方式却是国家政权的积极干预和行政权力的强力支撑，而后者的有效性又恰恰来源于它的集中和强制，无限制地渗透在社会领域中必然带来对社会权利的损害。正是这种内在的分裂，导致90年代后期以来的基层自治制度改革，尽管颇具创新、成就斐然，却不足十年就显现出了“动力不足”。对于许多地方的基层自治组织来说，变革不过是来自“上面”的又一道行政指令，所须做的只是习惯性地言听计从，至少在形式上满足源于政府的各项考核指标；对于绝大多数社区居民来说，社区只是一个与房产价值、居住条件有一定联系的物质空间，真正的生活空间还是在各人安生立命的单位、在单薄的城市社区无力涵盖的整个城市空间。尤为严重的是，“动力不足”不仅使这场由政府推动的制度变革无力扎根于民间，获取任何一项制度之形成所必需的制度性共识；而且，还有可能因为无力进一步制度化而反过来侵蚀掉业已取得的创新成果。今年夏天，笔者曾调查了武汉市江汉区某街道社区的一届居委选举，调查结果着实令人哑然：由街道党政领导及政府工作人员组成的“社区居民委员会换届工作指导组”，事实上“指导”了从推选居民小组、推选选举委员会、遴选选民（居民户代表）、推选社区成员代表、产生居委会成员候选人、组织正式候选人竞选，到正式投票选举的全过程；最后“当选”的居委会主任以及部分居委成员，至少在选举期间还不是该社区的居民，排除受访居民有关当选人与街道领导存在亲戚关系的传闻不论，仅居住地问题就与街道自己颁布的文件《××街第二届社区居委会换届选举工作实施方案》相悖，根据这份文件，社区居委会成员候选人“必须是本社区有选举权和被选举权的居民”，此外，文件规定“新参加竞选的，年龄不超过50周岁，高中以上文化程度”，而新“当选”的居委会主任时年已经52岁，“当选”可使其在退休金外另外获得一份薪资。实际上，整个调查过程中令笔者愕然的，倒不在于选举中存在着一支“无形的手”，而在于这支手居然游刃有余于一个因“重塑政府组织与社区组织关系”而获得“江汉模式”之称的市辖区。基于对学术良知的信任，我们当然不能轻率否定以往有关社区建设的所有研究，但是，至少有一点是肯定的，即：持续的动力不足将扭曲、减损乃至毁灭既往的改革成就。尤其是随着城市基层自治制度的制度功能日益健全，在“自我管理、自我教育、自我服务”方面，社区公共事务正逐渐涵盖人口与物业管理、社区环境整治、社区生活服务、教体文卫发展、社会福利与安全保障的各个方面，相应的规章制度与考核体制得以建立，居民委员会在各项事务中的核心地位逐渐得到确立，作为新的社会治理空间的社区难免演化为新的权力网络而再度被并为国家的组成部分。
因此，正在进行中的基层自治制度变革，在其“兴也勃焉”的表面繁盛背后，隐藏着一个足以导致其“亡也忽焉”的驱动力问题，而解决这一“动力悖论”的根本途径，则在于促使基层自治制度向更具有政治价值而非仅具有行政功能的方向发展，也就是说，基层自治制度变革的根本目的，不应设定在旨在实现某种城市的行政管理功能，而应将它定位于旨在调节国家与社会关系的一条途径。如果说英美国家的地方自治，其主要内涵是通过强化社会权利来抵御国家权力的可能侵蚀，计划经济体制下中国的所谓基层自治，是通过强化国家权力来实现必要的社会权利；那么，90年代后期以来的基层自治制度变革，则理应体现为国家权力与社会权力的“沟通”以及以沟通实现的国家与社会的力量均衡。在上海南京东路街道社区的制度创新活动中，我们实际上已经看到面对市场经济社会的资源分化，国家意识到了自身资源的有限性，而在其试图再造社会的最初阶段，国家不可避免陷入左右为难的尴尬境地：一方面，国家退席旨在为社会力量提供自主的发展空间，使其在国家权力难以触及之处营造有机的社区“共同体”，以此作为国家权力这样一种“机械”凝聚力的基础和补充；另一方面，由于社会自主力量尚未发育成型，国家又必须为之提供身份上介乎“官”与“民”之间的整合因子，以此避免因为国家的突然缺席而造成的失控和分化。在以营造社区共同体为核心内容的基层自治制度变革中，居民委员会正是由于适时扮演了这样一种“双重角色”，而成为社区建设的关键力量。从国家权力的运作方面看，南京东路街道社区的居民委员会依旧承担了大量的“官方”事物，实现其团结居民、教育居民、“上传下达”的传统“行政”职能；而从社会权利的自我发育角度看，居民委员会又因地制宜地借助民间自有的仪式和形式，实现从“官方话语”向“民间话语”的巧妙转换。[⑨]社会权利的自主空间，正是在国家权力“在场”的状态下发育成形的，这不能不说是中国基层自治制度发展的独特的现实逻辑。曾有学者对此评论道：“不论门由谁来开启，关键的是社区和居委会被推到了前台，它们不再仅仅是国家利益的代言人，而是社区自主整合机制中的主体，这就为相对独立国家的社会开启了大门”［8］（第2版）。这样的一个开启与培育过程，无疑是城市基层自治制度一切变革与创新——无论成功或是失败——的根本意义之所在。
注释：
[①]中办发〔2000〕23号文《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》，事实上肯定了民政部有关“社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织”的表述。
[②]修改中的《城市居民委员会组织法》拟将“居民”定义为“在城市某一社区内，凡是有固定住所和居住权的自然人。”
[③]“内卷化”的概念，由美国人类学家克利福德·格尔茨首创，意指具有高度自我复制能力的传统结构，以其日益精致化的内部调整来应对变化的环境，致使革新因素不断地内卷于传统的结构之中而难以达至真正的变革。参见Clifford Geertz ，Peddlers and Princes：Social Development and Economic Change in Two Indonesian Towns ，Chicago ：TheUniversity of Chicago Press ，1963.[④]刘祖云的研究表明，城市居民委员会的建立和发展大体经历了以下六个阶段：1949年至1954年是草创阶段，1954年至1958年是建设阶段，1958年至1962年是取代阶段，1962年至1965年是恢复阶段，1966年至1976年是破坏阶段，1976年至1986年是复兴阶段。参见刘祖云：《中国都市居民委员会的历史沿革及其特点——中国都市社会基层居民组织的结构与功能研究之一》，《社会学研究》1986年第5期。本文有关居民委员会的论述，排除了国家非正常时期的不稳定表现，立足于稳定的制度性特征。
[⑤]刚刚建立的居民委员会，在实际工作中存在着性质不明、组织不纯、权限不分、经费使用混乱等问题，为此，上海市政府自1952年起接连两次对之进行全面整顿，至1955年4月清洗出社会治安分子1888人，民主选举后落选里弄干部47364人，查出有政治问题和其他问题的10672人。1954年4月开始的第二次整顿，还对存在于居委会组织中的经费问题作了清查和整肃。参见郭圣莉：《国家与社会关系变革中的居民委员会——以上海为例的研究》，硕士论文（南京政治学院，2002年）。
[⑥]杜赞奇曾以“经纪统治”一词描绘清季民初中国乡村社会中的税收权力关系。项飚等人借用杜赞奇的上述概念，以“被动经纪模式”形容居民委员会的创利行为，认为行政隶属关系仍然是居委会与政府关系的主要内容，所谓的“给政策”，即令居委会自行创收，以解决为完成愈来愈重的“上级任务”所需经费的经纪行为，只能算作被动的经纪模式。参见项飚、宋秀卿：《社区建设和我国城市社会的重构》，《战略与管理》1997年第6期。
[⑦]经济学家赫尔维茨（Hurwicz ，L ）就曾着力强调作为博奕规则的制度的实施问题，认为“惟有对人类行动的一组人为的和可实施的限定才构成一项制度”，如果一种机制为了达到某种社会目标被设计出来而无法自我实施，那就需要附加一些额外的实施机制，而这些机制又将消耗社会目标所需的社会资源，从而最终导致原初目标的实现程度大打折扣。笔者以为，涉及社会自治问题，此理尤为确切，因为最直接的“额外实施机制”大都源于国家；以国家力量保障社会自主，构成了一道理论悖论，却又是当代中国基层自治的实情。
[⑧]西美尔主张，在考察共同体的生活形态时要“预计到空间形式的若干基本品质”，而“这方面包括人们可能称之为空间的排他性的东西。”
[⑨]相关调查资料参见胡位钧：《公共生活：社团组织与居民参与——南京东路街道社区组织实证分析》，载林尚立主编：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社2003年版。 |
