社区管理体制呼唤哪些法律支撑？政府行政职能如何下到基层，服务于民？居民怎样找回久违的归宿感？

    社区“病了”

    归属、自治、互动、认同等“关键词”远未落地，人际关系冷漠，居民往往只把社区当“住处”

    谈及城市社区管理，许多专家流露出淡淡的“愁”———目前，社区建设存在的问题，恰恰在于社区还不是真正意义上的“社区”。

    云南大学政治学系主任周平感慨：社区既是城市延续的最基层，也是公共权力的起点。社区的发展水平体现一个城市发展的整体状态、和谐水平，然而，我们对城市社区建设的关注远远不够。浙江大学比较政治与公共管理研究所副教授郎友兴等专家则心忧：一方面，单位体制不再一统天下，另一方面，城市社区人际关系冷漠，居民缺乏归宿感和认同感，社区居民往往只把社区当“住处”。

    他们用“两难”来描绘社区面临的困境———居民住在小区，有事找“物业”，在组织上、政治上对居委会的诉求正逐渐弱化。社区还要不要居委会？要吧，它与老百姓生活越来越像“水”和“油”，在很多地方它已代表不了居民。不要吧，政府需要在社区基层有一个抓手，作为组织平台来整合基层社会———我国有30多部法律规定了居委会与政府部门的协助工作关系。

    变革无法回避。

    寻找“良方”

    城市基层的政权结构、社会结构都处于动态的演变过程中，中国的社区建设应该呈多元模式进行，上海模式、沈阳模式、江汉模式、深圳莲花北模式……从1999年12月28日南京锁四社区在全国第一家进行社区体制改革以来，许多城市陆续推出各具特色的社区管理体制改革模式。谈起这些“模式”，了解甚至亲自参与了各地社区改革的专家们如数家珍。

    哈尔滨模式，属行政主导型的社区管理模式，政府包揽所有社会管理职能，利于城市管理的整体推进，但社区居民缺乏独立自主的权利和能力，一切事务不得不依赖政府；

    沈阳模式，属居民自治主导型模式，体现了基层社区自治的本质，但在居民对社区缺乏认同感和民主参与热情的情况下，很难实现；

    上海模式，属混合型的社区管理模式，把政府行政性的管理与居民自治性的管理结合起来，“政府依法行政、社区依法自治”，政府在社区管理中既不“缺位”，又不“越位”，遵照“权责统一、事费统一”的原则，便于实施，易于接受。然而，政府与居委会之间“指导与服务、协助与监督”的关系，不易把握“度”；

    深圳“莲花北”和武汉“百步亭”，则属企业主导型模式，实现了社区管理从行政化管理为主，向市场化经营为主的转变，既发挥了企业在市场发育日益充分的条件下运用市场配置社会资源的优势，又克服了政府负担社区管理经费的缺陷，但企业行使政府职能缺乏法律依据。

    专家们认为，上述几种模式的界定只是相对的，相互之间有交叉。

    “这些模式各有特色，对社区管理体制改革都具有推动意义。”专家们同时也清醒地指出：目前，城市基层的政权结构、社会结构都处于动态的演变过程中，各种社区管理模式的形成与发展，都是我国正处于社会转型期这一特定条件下的产物，归根到底又不能脱离不同地区、不同社区的具体条件和客观实际。社区管理体制改革不能搞“一刀切”，必须遵循“渐次推进，梯级发展，全面带动”的思路，根据具体情况，设计和选择最合适的改革路径，达到政府提高管理效率、居民当家作主、社区和谐安宁的目的。

    北京大学政府管理学院陈庆云教授格外关注深圳的“盐田模式”：中国的社区建设应该呈多元模式进行。盐田的创新过程暗含了一个共性的目标：社区管理从“政府本位”向“社会本位”过渡，这种过渡，代表着公共管理社会化背景下，居民享有更多的参与、合作、服务与互动。

    改革“关节”

    完善相关规则，让政府现代化、居委会民主化、服务社会化、居民公民化，政府管理与居民自治双赢

    专家指出，社区改革有两个重要的目标：强化政府管理与强化居民自治。也就是要实现“四化”———政府现代化，政府从直接提供公共物品到对公共物品的质量进行监督和保障；居委会民主化，居委会对居民负责，工作贴近居民；服务社会化，大力发展社区民间组织，提供公共产品；居民公民化，在社区为居民服务的同时，居民要为社区作贡献。

    循着这个目标，当前改革的关键，就是在社区改革的过程中，逐步建立和完善相关的规则。

    第一步，政府“减肥”———将社区公共事务作细致的分析，在此基础上准确定位政府的责任，让其从直接提供公共服务转变为间接提供公共服务，从靠设立机构提供公共服务到靠政策工具提供服务；从给钱、给物、给机构到培育各类民间组织，让民间组织承担起政府下放的职能，从而使政府的职能归位，社区的自治力量增长。

    第二步，提供社区居民交往平台———以政府信用为起点，积累城市社区人际关系的信任基础；在社区公共事务中倡导平等和宽容的原则，强化居民合作与参与的意识。

    第三步，法律支撑———目前，因无明文规定，连专家都很难说清楚社区组织的定位和性质。据统计，理论界关于“社区”的定义多达76种。这个事实，成为社区管理体制改革不得不迈的“一道坎”。专家呼吁：有关部门应尽快在相关法律中明确“社区”的概念和范围。在修改《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的同时，应对与社区相关的1000多条法律、法规尽快进行修改和调整。有专家提议：把《中华人民共和国城市居民委员会组织法》修改为《中华人民共和国社区组织法》，或将它作为母法，根据实际需要制定一些必要的细则，逐步建立、完善有关社区管理法制体系。