一．社会管理缺位与公共产品短缺
计划经济体制转向市场经济体制直接导致社会管理的缺位和公共产品短缺现象，使中国城市社会出现二元不对称格局，一方面，城市私人产品已从短缺转向平衡或过剩，另一方面，城市公共产品却面临短缺现象。这种二元不对称格局意味着城市为居民提供了充足的私人产品和较少的公共物品。如何满足城市居民对公共物品的需求，是城市社区建设和社区治理的中心任务。为了说明问题，我们用一个案例来加以简要分析：
案例一：结婚的苦恼[1](p155)
一家外资企业的白领丽人李小姐，今年25岁，到了出嫁年龄，却遭遇预想不到的麻烦。麻烦就出在她求职的这家外资企业没有社会管理权，无法为她开具“婚姻状况登记证明”。李小姐与男友到所在地民政局结婚登记处联系，登记处的同志说，她需要到自己的户口所在地“办证明”。李小姐与户口所在地的居委会联系，居委会的答复是“居委会只负责为没有工作单位的人开具证明”。李小姐又到街道办事处联系，街道认为居委会的做法是对的。左右为难的李小姐只好求助于《扬子晚报》。
男女双方在自由恋爱基础上，自愿缔结婚姻关系，是公民的基本权利，并受宪法和法律保护。双方在户口所在单位或居民委员会办理《婚姻状况登记证明》
是领取结婚证必须履行的程序，这是一种合理的制度安排，其目的是要保护公民的合法权利，防止重婚，体现男女双方在婚姻关系上的平等地位。
问题出在社会管理体制改革滞后于经济体制的变革，导致社会管理缺位和公共服务机制缺乏，使部分公民权利游离于体制之外。李小姐虽然可以利用市场机制获取私人物品，但获取公共物品尚缺乏有效的制度化渠道。
一方面，“三资企业”是中国经济体制改革的产物，是按照市场经济规律组建和运作的。它与传统的单位有三点不同：一是地位不同，它不是政府的行政附属物，而是有经营自主权的、独立的法人实体；二是功能不同，它是一个追求资产所有者和管理者经济利益最大化的企业组织，其基本功能是负责资本运营以实现资本的保值和增值，它不是传统意义上的企社不分的综合性管理机构；三是关系不同，它与政府部门的关系不是垂直式的依附与庇护关系而是横向式的合作关系，它与职工的关系仅仅是一种自愿缔结的劳动契约关系而不是包办一切的依附与庇护的关系。因此，“三资企业”既没有社会管理权力，出于成本—收益比较，也没有动力生产公共产品（如公民权利保障）。
另一方面，社区体制改革前的居委会是一个管理权限狭小和管理功能有限的组织。根据《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，居委会是城市基层群众性的自治组织，负责办理居民的公益事务。应该说，居委会有责任和义务为居民提供婚姻登记证明这类公共产品。问题出在传统体制使居委会“不敢作为”。传统城市基层社会管理采用“条块分割”、封闭式的管理模式，分两条线进行管理：一条线是政府――单位――职工，另一条线是政府――街道办事处――居委会，前者为管理的主体模式，后者是前者的补充即“拾遗补阙”。也就是说，凡是有工作单位的居民（俗称“单位人”，几乎占城市居民中95％左右）所需的公共产品主要依托单位来具体提供；其余少数的无单位居民（俗称“纯居民”或“社会闲杂人员”）则纳入街道办事处与居委会管辖之内。因此，虽然李小姐的户口转入了当地居委会，但在居委会眼里她是有工作单位的人，不属于自己管辖范围。
这是体制转轨的结果，它不仅带来资源和权力的结构性调整，也带来社会组织的结构性分化。如果参考R·A·沙曼的分类标准，[2](p12-14)即以组织中谁是主要的收益人为分类标准，可以将社会组织分为公共管理组织即政府部门（全体公民受益）、专业服务组织如医院、学校（相关的公民受益）、会员组织如俱乐部、社区组织（内部成员受益）、企业组织（所有者和管理者是受益的主要对象），这种组织结构是水平式结构，不是垂直型结构，它们各有其功能，正如老百姓所说：“敲锣卖糖，各干一行”。
事实上，除新生阶层（个体户、私营企业主、自由职业者、“三资企业”职工等）面临公共管理和公共服务缺位外，伴随体制转轨所带来的单位制解体，所有的社会成员都将面临社会管理缺位或公共服务缺损的问题。在政社分开、企社分开、事社分开的体制性变迁下，各种政府机关、企事业组织都会逐步剥离或搁置自己本来就不应该承担的社会管理或公益服务职能，单位转变为各种专业性组织，单位对于在职人员来讲，仅仅是工作场所，而不再是自己参与社会管理和享受各种公益服务的场所。从这个意义上讲，在岗人员都将从过去的“单位人”转变为“社会人”，至于下岗人员和离退休人员以及进城就业的农民早已进入社会，成为“社会人”。
总体上看，市场经济体制对计划经济体制的替代，不仅改造着经济管理体制，也改造着社会管理和公共服务体制，不仅改造着私人产品的供给体制，也改造着公共物品的供给体制。但问题在于：体制转轨所出现的“双重改造过程”事实上是不均衡的，与市场经济体制快速确立不对称的是社会管理体制缺位，与私人产品过剩不对称的是公共产品短缺加剧。也就是说，城市尚未为稳定社会秩序、协调人际关系、促进社会良性运行提供有效的制度体系。目前，城市社会所出现的治安问题、黑社会势力问题、法**功邪教组织问题等都与体制转轨所带来的社会管理缺位和公共产品短缺密切相关。
因此，加强城市社区建设，改革城市社区治理结构，正是积极应对体制转轨所带来的社会管理缺位与公共产品短缺的战略选择，其中心任务是通过城市社区治理结构的重构，建立新的城市公共产品供给体系，满足城市居民日益增长的公共产品需求。
二．社区治理结构是一种多元互动网络
在单位功能式微和单位制解体的背景下，从社区建设发展趋势看，社区将替代传统单位，成为城市公共生活的基本单元。社区将替代居委会，成为居民参与公共事务管理和投入公益事业建设的主要场所，成为居民社会交往的共同体。社区组织也不再是单纯作为政府代理人对“社会闲散人员”进行管理，而主要是动员和组织社区成员开展自我管理、自我教育、自我服务和自我约束的公共服务组织。中国城市社区建设的中心内容，就是要重构社区治理结构，替代传统的单位制和居委会制，弥补社会管理的缺位，有效地满足居民对公共产品的需求。所谓社区治理结构，是指政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民合作供给社区公共产品，优化社区秩序，推进社区持续发展的制度和运作机制。其特征在于：治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制转化民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构；治理关系由依附与庇护关系转变为信任与互惠关系。
社区公共物品的属性本身就意味着：有效供给社区公共物品需要建立多元互动的社区治理结构。
经济学在分析什么条件下市场有效和什么条件下市场失灵以及什么条件下政府有效和什么条件下政府也会失灵时，提出了纯私人物品和纯公共物品的概念，认为市场是有效供给纯私人物品的机制，政府是有效供给纯公共物品的机制，市场机制与政府机制的区别主要在于：前者由买卖双方自由决策，后者涉及集体选择和强制。所谓纯私人物品，是指满足以下三个条件的物品：①消费上的竞争性，如果我消费了它，你就不能同时消费它；②消费上的排他性，能够制止潜在的消费者得到服务；③消费上的可分性，它可以每次出售或消费1个单位。皮鞋最近乎于纯私人产品：如果你穿了一双鞋，我就不能同时穿这双鞋（竞争性）；如果你花钱卖下这双鞋，我就不能同时卖下这双鞋（排他性）；皮鞋是可分的，你可以卖一双。政府是有效供给纯公共物品的机制。所谓纯纯公共物品，是指满足以下条件的物品：①消费上的非竞争性，我能在不减少你对同一物品消费的条件下消费此物；②消费上的非排他性，它不能阻止潜在的使用者，不论他是否付费；③不可分性，它不能被分割出售和消费。国防最近乎纯公共物品，一旦防务被生产出来，就使所有人收益，不能把不付费者排除在外，也不能被分割出售或消费。[3](p70-71)经济学分析纯私人物品和纯公共物品的用意在于论证市场与政府在功能（满足居民需求）上都具有有限性；在纯私人物品供给上，市场有效，但纯公共物品供给上，市场则失灵；相反，在纯公共物品的供给上，政府有效，但在纯私人物品供给上，政府失灵。纯私人物品和纯公共物品是高度抽象化的概念，现实生活中大量物品都介于两者之间，是混和物品。
事实上，社区公共产品既有纯私人物品特征，也有纯公共物品特征，属于混合物品。它们具有如下特点：
1．社区性。公共物品的公共性程度可以根据受益空间大小进行分类：国家公共产品（如国防）、地方公共产品（某一城市市政建设如桥梁）、社区公共产品（如社区绿化等）；这三类公共产品的公共性程度依次递减，所谓纯公共物品往往仅限于国家公共物品。社区公共产品的社区性意味着社区公共产品“在其受益范围内具有非排他性，但只要超出这个范围就具有排他性了”，[4](p121)也就是说，社区公共产品在社区成员之间具有非排他性，但对非社区成员却具有排他性，其主要受益对象是社区内部成员。沙曼将社区组织称之为相互受益组织即会员组织，主要为内部成员提供服务；史蒂文斯认为“社区本身就是俱乐部”，社区公共产品类似于俱乐部产品。[5](p161)另一方面，它意味着不同社区对公共物品的需求会存在一定的或较大的差异性。社区的地理位置不同、住房结构不同、内部社会结构差异等都会导致不同社区对公共物品需求的差异性。如以老式住房为主的社区，住房面积狭小，居民希望缩小绿化面积，扩大休闲活动场所面积；而以商品房为主的社区，由于居住面积较大，居民更希望扩大绿化的面积，缩小公共活动场所面积。由于社区公共产品的受益范围有限，政府对这类公共物品的提供往往缺少积极性，宁愿投资于地方公园建设以扩大受益范围，也不愿投资社区绿化建设；即使政府有供给积极性，政府也很难准确了解不同社区对公共物品需求的差异性，因而只能按中位水平统一规划和统一提供，其结果：就某一公共物品而言，有的社区消费过多，有的社区却消费不足，既丧失效率，又丧失公平。因此，对需求差异较大的社区公共产品，最好的方式是政府与社区合作供给。如英国的办法是采取项目制，社区立项，政府批准项目并给予适当资金支持；由于中国社区缺乏相应资源，采取项目制是一种可取的方式（如上海市的罗山市民会馆接受街道办事处委托，承担政府难以服务到位的某些公益服务职能）。
事实上，根据受益范围大小，社区公共产品还可以进一步细分，如楼道秩序，对本楼道范围内的居民来说，它具有非排他性，但超出这一范围，事实上它就具有排他性，因为其他楼道居民不可能享受该楼道秩序所带来的好处。对于这种楼道性质的公共产品，不仅政府没有积极性，市场没有积极性，就连社区居民委员会也会缺少积极性（社区居民委员会更关心社区文化广场秩序，因为全体社区居民受益，而不是个别居民受益）。因此，楼道秩序往往由本楼道居民进行自主管理（如武汉市江汉区常二社区的门栋自治、宁波市海曙区详和社区的墙门自治）
2．外部性。社区之所以要采取集体行动，或提供某种公共物品，或建立某种公共调控机制，一个重要原因就是要积极应对外部效应。所谓外部性，是指“在市场之外影响生产条件或其他家庭的满足程度的正面的或负面的影响”。[6](p37)一般意义上讲，所谓外部性，就是指一个生产者（包括私人产品生产者和公共产品生产者）的成本或收益未内部化，要么收益外溢给其他人，要么成本外溢给其他人。如果收益外溢给其他人，这种外部效应被称之为正外部效应（前人栽树，后人乘凉）；如果成本外溢给其他人，这种外部效应就被称之为负外部效应（损人利己）。从社会福利最大化的角度看，正外部效应意味着某一生产者消费过少，负外部效应意味着某一生产者消费过多，需要采取不同的激励机制。
社区可能面临外生的（外部带来的）或内生的（内部自发产生）的外部效应。它包括：（1）市场交易带来的负面外部效应。如武汉市江汉区花楼街武汉关社区临近武汉市水产品市场，蛇贩子将蛇货存放于自己居住的旅店，该旅店位于社区内，蛇爬到公共场所的树上、地上，甚至进入居民家庭，严重地影响了居民生命安全和正常生活秩序；沈阳市沈和区圣天社区内的“原味斋”烤鸭店带来了污水漫溢和空气污染。（2）其他社区带来的外部负面效应。如社区公共安全，如果完全由社区自身来提供，有利又有弊：一方面，社区可以根据自身特点和居民需求偏好建立公共安全体系；另一方面，社区可能忽视外部效应，如果一个社区建立了严密的安全防范机制，让小偷无法作案，就可能将小偷“引入”其他疏于防范的社区。笔者曾就此问题询问部分社区工作者，他们都有一种共同的看法：“我们之所以要建立社区安全防范体系，就是要让小偷无法作案，至于小偷跑到其他社区作案，那我们就管不着了。”笔者在英国考察时，从英国社区组织口中也得到了相同的回答。看来“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”体现了个体利益与集体利益、局部利益与整体利益的矛盾性。这就是典型的社会失灵现象。因此，维护社区治安，最好的办法是建立某种协作生产机制，以政府为生产主体，以社区为生产协作者。（3）社区内生的外部效应，这类情况相当多，诸如社区教育就具有外部正效应，“通过学习阅读、写作和谈话，我们可以成为更好的公民；通过公共教育，我们成为拥有更多信息的公民。其他人会获益于我所得到的这些素质，而我也会获益于他们。”[7](p86)正是因为教育具有正外部效应，政府、社区组织以及其他非营利组织都鼓励为社区提供必要的设施，如社区老年大学、社区市民学校、社区图书室、社区下岗职工培训基地等。（4）社区内部也会产生负外部效应，这种现象经常发生。诸如部分居民乱丢垃圾、乱搭乱建、乱停乱放、随意掠夺楼道公共空间等等，这种行为的实质是把个人收益建立在他人利益损失上、把个人幸福建立在他人痛苦上，如果这种行为得不到纠正，结果往往有两种可能性：一是其他居民仿效这种行为，仿效者人数一旦超过某个临界点，那么这种不合理的行为会转化为“合理”行为；二是不仿效的居民可能采取某种报复行为，如破坏乱占公共空间的自行车。缪勒认为：社会秩序、环境质量依赖于每个人通过不偷窃或不污染的行为来提供的，也就是说，这类公共物品的供给数量在某种程度上是每个人贡献的总和，克制自己不偷窃的人越多，社会就越有安全保障，所有社会成员所享受的利益就越大。[8](p28-29)
3．多样性。市场经济对计划经济的替代，打破了政府对资源的垄断，资源向不同社会组织和个人分散，资源流动、人员流动和社会结构多样性构成了现代城市社会的基本特征，城市社区往往是由若干不同利益群体所组成的异质性共同体。利益群体可以根据收入、职业、年龄、居住条件、社会地位等差异性进行分类，利益群体的多样化带来了需求的多样性。在英国，社区有两个含义：一是指选区，二是指社群，一位英国地方议员告诉笔者，如果按照社群的不同，该城市有12种不同类型的社区，诸如：老年人社区、年轻人社区、同性恋者社区、移民社区、失业者社区、吸毒者社区、无家可归者社区等。英国对社区作如此分类的目的在于：他们认为不同社群对公共物品的需求不同，应根据他们的不同需求提供不同的公共物品，使公共资源配置效率化，提高居民对公共服务的满意度。虽然，中国城市社会结构上处于分化过程中，但社会结构的多样性已形成。中国社会科学院社会学所“当代中国社会结构变迁研究”课题组认为：社会结构多样化表现为十个阶层和五种社会地位等级。[9](p3-43)目前，中国城市社区结构尚处于分化过程，不像西方发达国家的社区可以明显地分为富人社区、中产阶级社区和穷人社区等，而是各种收入群体的人混杂在同一社区之中，增大了社区内部需求的多样性。如老年人群体希望提供更多的养老设施，提供更好的医疗服务，开展更多的涉及老年人关照的志愿者服务，举办老年大学等；下岗工人和待业青年更希望社区提供必要的再就业培训，提供就业信息与就业推荐服务，或希望社区提供最低生活保障服务等。对于不同群体的不同需求，政府、社会应鼓励居民自由结盟，组成各种各样的小型俱乐部，相互提供公共产品，在互助中满足群体需求，增进群体福利。
社区公共物品属性表明：在资源配置上，既要兼顾效率，又要兼顾公平，不是追求个人福利最大化，而是追求集体福利最大化；在供给机制上，既不可能采用某一种机制来提供，需要政府、市场、社会联合提供，协作生产；单独提供会陷入市场失灵、政府失灵、社会失灵的困境。
博弈理论（囚徒困境）认为：“诸如洁净的空气和邻里安全环境一类的公共品，每一个人都能分享，不论是否为此作出过贡献。因此，在一般情况下，没有人还有动力去提供这些公共品，结果，由于太少人去生产，大家都受罪。”[12](p191)这就是集体行动的悖论，也就是说，面对公共品，“永不合作”是一种均衡。如何通过社区居民的互惠行动，合作提供这些公共产品，超越集体行动的悖论，正是社区治理的主要内容，也是公民社会的本质之所在。
案例三：宁波市海曙区的社区楼道自治
优化楼道秩序，美化楼道环境，和谐人际关系等是楼道居民所需的公共物品，这类产品属于“求和性产品”即供给数量依赖于每个居民都采取合作行为。集体选择需要通过自愿缔结和遵守“契约”，建立相互供给、相互信任和相互监督的合作机制。在海曙区，许多社区的楼道居民都自发建立了这种合作机制。（1）户代表会议制。大家结合本墙门的实际情况讨论诸如楼道卫生问题、安全问题、计划生育问题、遵纪守法问题、老年人活动问题、青少年假期活动问题等，协商楼道公共基金的筹集和管理、使用问题，成员因特殊情况不能到会的也主动请假，从而做到楼道自治活动有章可依、有规可循。（2）自愿缔结《楼道公约》。如“详和楼”的公约规定：礼貌待人，不说粗话、脏话；邻里互助，不损人利已；讲究卫生，不乱扔垃圾；家庭和睦，不孤行已见；相信科学，不搞封建迷信。（3）“一代三员”制。楼道居民在户代表会议上民主推选楼道代表、楼道宣传员、楼道调解员、楼道卫生管理员。“一代三员”是楼道居民与社区组织的桥梁，他们是楼道居民的代言人，听取本楼道居民意见和建议，及时反馈给社区组织；他们也是动员者，动员楼道居民参与社区事务管理和公益事业建设；他们还是楼道管理者，负责公益基金的管理和使用。（4）设立楼道公益基金。在集体协商的基础上，楼道居民自愿筹资，捐款额在20－50元之间，公益基金主要用于楼道公益事业建设，如支付卫生费，楼道设施的维护等。（5）维护楼道形象，开展自我管理活动。非常有意义的是自主设计楼道形象。一个楼道以“乐趣之窗”作为本楼道的形象。在户代表会议上，居民提出了不少的楼名，但都觉得不是最好，有一居民提出是否可以叫乐趣搂，其理由是，67墙门用地方方言称呼就是乐趣楼，这种谐音很有意义，它反映居民生活和谐、快乐与富有情趣。这一提议得到大家的赞赏和认同。大家共同设计制作本楼的形象标志——《乐趣之窗》，还用“6”和“7”两个数字组成一个开口大笑的脸谱，作为《乐趣之窗》的“窗徽”。
本个案展示了社区直接民主过程和公民社会的本质：居民自愿联合起来，不间断地进行谈判、多数人决定（或一致认同）、代表执行、相互监督和裁决的过程。本案例为我们提供的启示是，在一定的条件下人类是完全可以超越集体行动困境的。这些条件包括：其一，面对面的、平等的“论坛制”。案例中户代表会议就是楼道居民面对面讨论问题的“论坛”，也是楼道的民主决策机制，居民可以利用这一“论坛”进行无数次的重复性博弈，不同于囚徒困境模型中的一次性的和隔离状态的博弈。其二，互惠规范。从根本上来说，互惠规范涉及到对作出积极反应的其他人的积极行为作出反应，同时以某种形式的惩罚对其他人的负面行为作出反应。[13](p4)换言之，楼道居民倾向于这种行为规范：一个居民违反楼道公约，出现被禁止的行为是一种耻辱，会受到其他居民的谴责，会成为不受欢迎的人。这种规则调节下的行为模式，是一种“信心博弈”模式：只要对方合作，我就合作，只有当对方不合作时，我才不合作，换言之，楼道居民都明确：个人的贡献与公共利益是一种正向关系。其三，无外部性。楼道自治管理所带来的收益严格限制在楼道范围内，不存在收益外溢，这是保持楼道居民持续投入的重要原因。其四，“正确理解自身利益的人”，意指在合作中实现自身利益的人，初级地方行动单位鼓励追求自身利益的人彼此互惠，在实现自身利益的同时，也促进他人利益。这种行为动机不是天生的，是在一定环境中习得的。楼道自治团体这样的初级行动单位是培养合作动机的有效途径。原因在于规模小，容易沟通，形成一致意见，不需要任何强制，就可以出现合作行为。
公民参与网络越密集，社区信任和合作关系就越容易形成。因为信任与合作是被灌输出来的，是由社会化（包括公民教育）和惩罚来维系的，培育的有效途径是发育初级地方行动单位（居民自发性的小社团），这就是居民参与网络。“邻里组织、合唱队、合作社、体育俱乐部、大众性政党，等等，这些······公民参与网络，·····在一个共同体中，此类网络越密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作。”小社团这样的公民参与网络使每个人对对方行为可以预测，能有效避免机会主义和搭便车行为，降低交易成本，促进合作。初级地方行动单位的功能在于：①它增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本：既无法从未来的交易中获益，也不能从他目前参与的交易中得到他期望的收益；②它培育强大的互惠规范，产生共同的期望，现在己予人，将来人予己；③它促进了交往，促进了有关个人品行的信息之流，使得名声得以传递和溢美，使所有人的行动都具有可预见性，减少行为的不确定性；④它培育了公民文化即关注公共事务，投入公益事业，文化的过滤装置会使非正式约束成为连续性互惠的重要来源。[14](p203)
综上所述，社区治理是一种集体选择过程，是政府、社区、企业、非营利组织、居民等之间的合作互动过程。社区治理的基本要素包括：（1）参与，政府、社区组织、居民、企业、非营利组织等都是社区治理的参与者，只不过参与角色有所不同，具体体现为安排者、生产者、监督者的角色分工。（2）分权，与角色分工相适应的是权力的分散，决策权、管理权、执行权和监督权需要在不同参与者之间适度分化，这是政府权力与公民权利相互依赖的转型，是政府向社会还权的过程；政府应为居民自由结社创造更宽松的环境，让居民自由选择组建不同的小社团，在互助、互惠中满足个人偏好，增进群体利益；同时，为了防止社区内部出现不良亚文化群体，政府可以通过社区组织予以调控，赋予社区组织对社区内部居民小社团的管理权、监督权。（3）制度，角色分工与权力分散必须建立在制度创新的基础上，制度创新的关键需要在宪法选择规则、集体选择规则、操作规则之间保持互补性，促使制度结构的自我繁殖。这将是一个长期的过程。（4）标准，制度创新必须坚持三条集体选择标准：公民权利本位（保障公民权利，满足公民对公共产品的需求）、协商谈判（民主社会是一个不间断的协商谈判的社会，协商谈判应该成为人们生活方式，成为一种惯例）、社区福利（公共政策的效率标准是互惠：使所有的参与者都从中受益，至少是改善了穷人的处境而又不至于恶化其他阶层的处境，公共政策要有效抑制社区内部和社区之间可能产生的负外部效应）。
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