人大代表是我国国家权力机关的组成人员，是人民代表大会组织上、权力上的主体。人大职能发挥得怎样，关键在于代表主体作用发挥如何。因此，代表结构与素质的高低，关系到代表作用的发挥，关系到人民代表大会会议的决策水平和工作效率，影响到国家权力机关的权威。我国《选举法》和《代表法》的颁布实施，对提高人大代表素质，坚持和完善人民代表大会制度起到了极大的促进和推动作用。随着我国经济社会的加速发展特别是政治文明建设、民主法制建设的长足进步，广大人民群众强烈的民主意识和对政治文明建设的迫切渴求进一步增强，对作为人民群众利益的代表者和代言人——人大代表提出了更高的要求。毋庸讳言，当前代表结构和素质的现状，以代表崇高的政治身份和政治职务、形势发展要求和选民期望来衡量，存在较大差距，突出表现为“一高二低”，即高荣誉度、低责任感和低水平履职。这与《宪法》、《代表法》中“代表人民的利益和意志”、 “管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”、“参加行使国家权力”的要求极不适应。突出表现为：

代表结构“官员”突出。一些地方“官员”代表比例趋高，各类领导干部在代表中的比例一般在40%至50%，有的甚至高达60%。代表结构“官员化”趋向，不仅是结构类型的比例问题，而且涉及人民代表大会制度的性质，不利于人民代表大会应有作用的发挥，影响人民行使当家作主的权利。从某种意义上来分析，人大代表这一职务的分配已经呈现出向“实权资源”、“资本资源”、“精英资源”集中的趋势，相对弱势阶层正从角逐中渐渐淡出，失去了代表队伍应有的广泛性、代表性。 代表素质“先天不足”。所谓代表素质“先天不足”，是指在换届选举时提名推荐的代表候选人，本身仅能代表代表的结构类型，不具备代表必备的素质条件。在人大换届时，一些地方往往重视对代表结构类型作出“量化”规定，忽视对代表素质提出相应的“定性”要求，有的甚至降低代表素质要求片面追求代表结构比例，其结果把有愿望、有热情、有能力当选为代表的人拒之门外，导致代表个体素质的降低，影响代表的整体素质。有的代表文化素质差，文件看不懂，报告听不进，审议说不出，别人举手我举手，别人鼓掌我拍手，群众谓之“开开会，拍拍手，拿上材料家里走”的“会议代表”。有的把代表视为政治荣誉或政治资本，成为“荣誉代表”。极个别代表徒有其表，内在政治素质、道德和思想作风不佳，或因“东窗事发”被罢免其代表职务，反倒给代表形象抹了黑。 代表履职“敷衍应付”。人大代表都要反映民意，都要为人民负责，这是我国人民代表大会制度的根本之所在。但现实中由于各种原因，一些人大代表往往没有尽到代表应尽的职责，主观上缺乏积极性和主动性。有的代表没有认识到具有的崇高法律地位和重大的政治责任，认为“代表有职无权，说话没用”，对参加活动只是“开会报个到，视察挂个号”。参加各种会议是人大代表的一种主要活动方式。有的代表虽然参加会议，但往往不发表意见或不真正发表意见，对选民反映的问题和要求没有实事求是地反映。一些代表把履行代表职务视为额外负担，很少参加代表活动，即使参加也象征性地敷衍应付，群众称为“特殊代表”。有的代表会前不视察，会中不审议发言，会后不贯彻，有代表之名，无代表之实，群众谓之“挂名代表”。有的代表缺乏应有的文化素质和执行代表职务的能力，虽有当好代表的满腔热情，由于文化水平低和执行代表职务的能力弱，只能当“会议代表”、“举手代表”、“哑巴代表”。

以上现象只是在极少数人大代表中存在，但是极具传染性和腐蚀性，对代表形象、人民代表大会制度具有极大的破坏性。由此引出一个极其沉重的话题：我们的代表究竟怎么哪？人口众多人才济济的中国难道就选不出高素质的、符合代表条件的人选吗？答案是否定的。既然有高素质的、符合代表条件的人选，那为什么这些人选没有被选为代表呢？笔者认为，这其中深层次的原因在于产生代表的制度——选举制度存在某些不科学、不合理的因素。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，而选举制度又是这一根本制度的基础。选举制度是保障民主权利和制约权力的一项核心内容。在人民代表大会制度下，代表选举制度直接关系到“一切权力属于人民”这一宪政本质的实现程度，是国家机关及其工作人员的产生是否具备合法性和正义性的基础。我国选举制度中选民登记、选区划分、选举程序、代表产生等方面，仍然体现着过去高度集权的传统政治体制的浓厚色彩。因此，改革现行的选举制度，是提高代表素质，坚持和完善人民代表大会制度的治本之策。对此，笔者就改革现行选举制度谈谈自己肤浅的看法。

一、注重代表素质，优化代表结构

代表素质是代表行使职权执行职务所必须具备的基本的主观条件。我国《选举法》、《代表法》都没有对代表素质和条件作出具有法律效力的、硬性的、明确的规定。笔者认为，代表素质应当包括：（1）政治素质：拥护并坚决贯彻执行党的路线方针政策，具有饱满的政治热情和全心全意为人民服务的精神，热爱人大工作。（2）文化素质：具备相应的文化程度，有一定的书写和语言表达、阐述问题的能力。（3）能力素质：执行代表职务所必须具备的参政议政督政和社会活动能力。（4）道德素质：具有高尚的思想道德情操和优良作风，公道正派，为民代言，替民办事。（5）身体素质：身体健康，精力充沛。 “代表结构”指组成人民代表大会的各个方面代表的比例与分布情况，通常包括代表的年龄构成、性别构成、民族构成、职业构成、党派构成、文化程度构成等内容。在我国选举实践中，一直注重代表的结构和比例，从政治面貌、性别、年龄、民族、文化程度、职业、社会身份等方面进行比例确定、名额分配、选区落实等安排，其结果组织提名推荐照顾方方面面，干部比例偏高，年龄偏大；而选民或代表提名推荐则受到限制，选择面也不够宽，导致人大代表结构不尽合理。优化代表结构，笔者认为应当在三个方面下工夫。一是优化代表职业结构，尽量限制和减少“官员”代表比例，增加工农生产战线和新的社会阶层代表的比例。二是优化代表知识结构，增加法律、经济、文化、教育、科技等方面专业人才在代表中的比例。三是优化代表年龄结构，代表队伍中既要有经验丰富的老同志，又要吸收热爱人大工作、年富力强的年轻同志，保留一定比例素质较高、参政议政能力较强的上届代表，使代表队伍形成梯次，充满活力，保持人大工作的连续性和稳定性。改善代表结构，必须以保证代表素质为前提。只有单个代表的素质提高了，代表的整体结构才能得到优化，人民代表大会会议的决策水平和工作效率才能得以提高，人民代表大会制度才能真正发挥作用。

二、改革代表候选人提名方式，减少派选代表候选人

我国《选举法》第二十九条规定，“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人。” 为了保证体现国家权力机关和社会主义民主制度的广泛性和优越性，多数地方在换届选举时都硬性地按选举单位分配代表类型，进行代表推荐、提名、选举工作，这实际上限制了投票者行使民主权利的自主性，间接剥夺了其他公民的被选举权。同时提名权与投票权分离，容易导致选举流于形式。随着我国人民群众民主意识的提高，对这种计划经济条件下指定性选举的不满情绪越来越强烈。按照这样一套“既定原则”进行“上面定名单，下面画圈圈”式的选举，不仅难于保证将最有参政热情和能力、最能维护选民利益的人选举出来，反而可能选出一大批看似具有代表性而实际上难以履职的“政治陪衬”，表象上的广泛性掩盖了实质上的狭窄性。 “民主是大多数人的统治。只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。”（注：《列宁全集》第18卷第273页）代表候选人的提名是选举中的重要程序。候选人提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。笔者认为，在代表候选人的提名推荐方式上，要减少派选代表候选人，除党委有意图安排作为人大常委会组成人员和工作需要应选为人大代表的主要领导外，原则上都不向选区或选举单位推荐代表候选人。要充分调动选民提名推荐候选人的积极性，增加选民直接提名推荐代表候选人人数，充分尊重选民的权利和意愿，把选民提名推荐的群众真心信赖和拥护、敢于为民直言、事业心责任感强、法律意识和文化素质较高、能够真正代表人民利益的人代表候选人交选民酝酿协商，接受选民挑选。

三、引入竞选机制，激发民主选举的积极性

选举是人民当家作主的基础。是否实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序，直接决定代表的素质、责任心和人民代表大会作用的发挥。许多地方在代表候选人的提名、协商、介绍实践中都存在三个薄弱环节。一是代表候选人不需报名参选，二是代表候选人不许报名参选，三是代表候选人不能竞选。代表候选人只能被动地接受提名，依赖选举组织介绍情况，不给代表候选人联系选民、争取选民支持的机会。代表候选人当选往往认为是“组织安排”。这不但影响了代表素质的提高，而且影响了我国选举制度民主本质的充分体现。按照我国选举法规定，选民或者代表联合提名的候选人，政党、人民团体提名的候选人，具有完全平等的法律地位。但事实并非如此，一些地方党组织采取动员或劝说被提名候选人放弃提名，或者动员提名选民撤回提名等措施，减少或消除联合提名活动。 “党要有意识地发展民主政治的斗争，首先要纠正某些同志中的武断不民主的错误，要使非党干部敢于说话，讲所欲讲，敢于工作，不对我疑惧。做到这一步，那不仅民主政治有了内容，而且政府的威信和工作效率都会大大提高起来。”（注：《邓小平文选（1938—1956）》，人民出版社1989年版第15页）在当前选举实践中，选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因，就是缺乏竞选机制。竞选并不是资本主义的专利，作为民主选举形式，在社会主义条件下仍有借鉴、改造和运用的必要。竞选既可以激发选民的政治热情，增添选举活力，拓宽选举范围，提高选举质量，又可以为候选人创造公平竞争、施展才能的机会，选出高素质的人民群众满意的代表。笔者认为，作为民主选举的起码要求，选举程序的第一环节，必须是以候选人自荐报名为前提，没有自荐报名的公民不能作为候选人。要引入代表候选人自愿申报登记制度，鼓励选民“毛遂自荐”，充分表达自己的意愿，变“要我当代表”为“我要当代表”。要增强候选人的透明度，允许候选人自我介绍，发表演讲，回答选民提出的问题，真正让选民知人、知名、知情，按自己的意愿投下“称心票”，选举“意中人”。

四、明确代表职责和义务，加强代表监督工作

我国《选举法》第四十三条作出了“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督”的原则性规定，至于监督什么、怎样监督，没有明确可行、具有约束力的具体规定。一些选民认为，现在进行选举是搞“形式主义”，做样子，走过场，参加选举的态度冷漠；有的选民认为代表只是“听听报告举举手，不能为群众办事”。为什么选民对选举代表如此冷漠呢？主要原因在于代表的责任、义务不明确和代表自身的不作为，没有真正代表人民群众的根本利益。在选民看来，日常生活中的困难、要求和愿望，找代表绝对没有找政府、找领导管用。因此对代表干了些什么持“事不关己”、“与我无关”的态度。加之选民和选举单位对代表履行职务的情况不明，不好监督，实际上很难进行监督。现在的问题是，选民对自己选举出的代表执行职务的情况不闻不问，形成了有委托无监督的局面。由于缺乏有效的监督，使代表失去了约束力，只有荣誉感，没有责任感和危机意识。一些不积极履行代表职责、明显不称职的代表，只要不触犯法律，就能任期到届满，形成事实上的“代表终身制”。笔者认为，加强对代表的监督，首要的问题是从法律上明确代表的职责和义务。我国《代表法》对代表的权利做了详尽的规定，但对代表应尽的责任和义务规定过于笼统，应该进一步细化、具体化，让代表知道自己该做什么，让选民知道该监督代表什么。二是对代表不履行职责和义务的情况以及承担的法律责任在法律上作出规定，增强代表履职的紧迫感和危机感，激发代表自觉履职的内动力。三是对监督代表的形式、手段、程序等作出明确的法律规定，增强代表履行职责的外部约束力，解决好怎样监督的问题。四是对代表坚持动态管理，实行优胜劣汰。严格贯彻实施我国《选举法》第四十三条“选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表”和《代表法》第四十条、第四十一条对暂时停止执行代表职务、代表资格终止的规定，完善、规范罢免、暂时停止执行代表职务和代表资格终止的程序，畅通代表“出口”，保持代表工作的生机与活力。