自90年代中叶开始，社区建设开始在中国大陆部分大中城市展开，与村民自治一样，社区建设的实质是全面落实《中华人民共和国居民委员会组织法》（以下简称《居组法》），通过社区自治的制度安排，推动城市基层民主化进程。至1999年末，主管机关民政部已在各地设立了26个“全国社区建设实验区”，目的是通过实验区的实践总结和经验概括，得出社区建设的基本工作思路、操作原则和程序，从中抽象出普遍的价值和理念，在全国范围内进行示范和推广，推动城市社区自治。各实验区通过探索，为社区建设提供了丰富的实践经验和理论土壤，其中，沈阳、上海、武汉等地特点较鲜明，但就总体而言，社区建设中仍然面临着一些需要引起重视的问题，对于一些实验区已经得出的经验仍然有在理论上进行探讨的必要。

组织构建与直接民主

一、目前社区建设中组织构建的模式。所谓组织构建主要是指由社区主体组织^①的机构设置、来源渠道、相互关系、角色功能四个要素所形成的完整的刚性组织的制度安排。目前全国26个实验区自治组织的构建可以主要概括为三种模式。一种是以沈阳、海口、武汉等城市为代表的“沈阳模式”。在这种模式中，社区主体组织为社区成员代表大会、社区委员会（社区居民委员会）、社区协商议事委员会和社区党（总）支部（或党委）^②。第二种以青岛、南京、杭州等城市为代表，社区主体组织为社区居民委员会、居民代表会议和居民区党支部。第三种主要是北京市西城区的做法。这种做法（因西城区月坛街较为典型，当地称为月坛社区模式）可以概括为两个体系（议事决策体系和执行落实体系）、四级机构（社区建设协会、社区中心、社区分中心、社区工作站）。即在街道一级建立社区建设协会——社区协调委员会，其成员由街道主要领导和相关科室负责人组成，作为议事决策体系。在社区建设协会下设社区中心作为其执行机构，社区中心是事业单位，工作人员为事业编

    ①：社区主体组织相对于社区中介组织、社区群团组织而言，指按照《居组法》规定，在社区中设立的主导社区总体运营、履行社区主要功能的权力机构、执行机构等法定组织。

    ②：因党组织不属自治组织，下文将不列入讨论。

制。再以若干个居委会的辖区为管辖范围，建立“地域功能社区”，作为社区自治联合体，冠以“社区委员会”的名称，成为社区分中心。“委员会”是民主决策、议事的协调机构，成员由居委会主任、街道干部、派出所民警、辖区单位代表、物业公司代表和居民代表组成，“委员会”负责人由成员推选产生。“委员会”下设社区工作站即居委会，作为工作执行层，是联系服务群众的工作实体。在第一种模式中，由居民推选产生户代表，再由户代表推选产生社区成员代表大会的成员（即代表）。社区（居民）委员会由社区成员代表大会依法差额选举产生。社区协商议事委员会由社区成员代表大会推选产生。在这三个主体组织间，社区成员代表大会属于决策层，是社区最高权力机构，每半年召开一次会议，行使决策权、选举权、罢免权、审议权、评议权、监督权、议事权。社区协商议事会的成员一般包括辖区知名人士、辖区单位代表、党支部书记、居委会主任等。属于议事层，是社区的议事监督机构，每季度召开一次会议，职能包括建议、议事、协商、评议等。社区居委会属执行层，是社区成员代表大会的工作机构，负责各项具体自治事务的处理，主要包括执行权、管理权、组织活动权、日常事务决策权、服务监督权。居委会是社区的法定代表组织，居委会主任是法人代表。居委会对社区成员代表大会负责，成员要定期向它述职，接受其评议和监督。社区成员代表大会有权罢免居委会成员。而社区协商议事委员会则行使议事和监督权。社区居委会讨论社区重大事项时，要提交议事会进行民主讨论，并取得一致意见方可提交成员代表大会决策（当然，为体现党的领导，居委会在提交草案之前，应充分征求党支部的意见）。这种模式的机构设置，颇有西方国家议会制政体的色彩，又可以从中找到中国国家政权机构设置的影子。社区成员代表大会被群众称为小人大，社区协商议事委员会被称为小政协。居委会主任则成了“小巷总理”，都很好地说明了这一点。在第二种模式中，社区居委会是通过全体居民直接选举产生的。而居民代表会议的产生途径则基本与居组法中规定的相同。并不存在协商议事委员会这一组织。理论上，居民代表会议已涵括了社区协商议事委员会的职能。第三种模式，表面上社区中心是社团法人组织，但实质是在社区之上增设一组管理机构，人员并不是由居民选举产生，带有高度行政化的色彩，对于以自治为取向的社区建设来说，这种组织构建的路径选择可能在方向上有一定的偏差。

二、前两种组织构建模式的比较。两种模式基本都体现了民主和自治的价值取向，但因为理念的混乱和信念的不彻底，使得其在实际的工作中各有利弊。第一种模式的缺点主要体现在：

1、机构设置机械地模仿政权机构设置，小小的社区就设置了三个自治组织，加上其他群团性组织，机构过多，不符合精干高效的原则。

   2、社区成员代表大会与社区协商议事会的功能角色有重叠之处。例如协商议事会的功能，社区成员代表大会都可以行使。社区成员代表大会也并不需要一个所谓的常设机构来代替他执行职责。这样做的后果是使社区成员代表大会的功能发生萎缩，到最后，社区成员代表大会只能发挥选举一项功能。最终会失去社区成员代表大会作为一种其权力机构存在的组织功能和和组织定位，按照这种模式构建的社区，在实际运营中，社区成员代表大会的作用发挥非常有限，这不能不说与此有关。

    3、这种模式建立在间接选举的基础之上，社区居民直接参与社区民主和社区选举的机率较小（因为社区成员代表的产生本身也不是直接选举的），很大一部分居民失去了行使民主的机会，使得他们既得不到民主意识的薰陶，也缺少了接受生动真实的民主机会的培训，从近期看，这不利于提高居民的民主意识和参与意识，从远期看，不利于社区自治的发展。

    第二种模式通过居民直接选举居委会有其合理之处。但也存在缺陷：第一，居民代表同样是间接选举产生，代表性仍然略嫌不足；第二，居民代表会议没有吸收辖区单位参加，不利于调动他们的积极性，从而形成社区的共同体意识；第三，居民代表会议与居委会之间的关系及职能的运作机制尚不健全。

三、总而言之，对于组织构建两种模式的深层次检讨实质上是基于民主的价值取向和自治的价值理念。也就是说，我们衡量组织构建应以能否达到与组织构建这一行为目的——推动民主，实现自治为标准。众所周知，在民主的形式上，有间接民主和直接民主之分。间接民主主要指公民通过由自己的同意所选举出来的代表来负责制定法律和管理公共事务。直接民主指的是统治者与被统治者的身份的重合。间接民主和直接民主本身并无高下优劣之分，更无对错是非之别，二者是民主的两个方面或两种表现形式，有其各自的适用范围。决定其适用边界取决于政治生活的规模。一般来说，以代议制为主要内容的间接民主适宜在国家层面上进行，而直接民主则更适合小国寡民，在一个相对狭小的范围内开展，如古希腊公民大会式的古典民主就是直接民主的最初的表现形式。

为什么我们要提倡在基层的范围内尽可能地实行直接民主？首先，让我们来看一下自治的涵义，自治指由行为主体直接行使管理自身事务的权利。它的形式是多种多样的，如地方自治、社会自治、民族区域自治和基层群众自治等。而目前我国部分城市中进行的社区自治显然属于基层群众自治。这种自治，无论是在法律制度层面还是作为村民自治的先验性示范性经验层面来看，主要指自治主体的自我管理、自我教育、自我服务，它是通过行为主体的民主选举、民主决策、民主监督和民主管理来实现的，这一理念的理论根源在于承认人民具有之所为人的自主权。根据卢梭的理解：直接民主意味着能够更好地贯彻自由的原则，而自由则意味着自主。^{[1]（P123-128）}显然，直接民主是体现自主，实现自治的必须具备的前提。美国政治学家罗伯特·达尔也说过：“如果我们建立一个民主的统治体制，是希望它能够为公民参与政治决策提供最大的机会，那么一个小规模的政治体制中公民大会式的民主确实显得更为优越。^{[2]（P119）}。社区自治是一种最基层的政治生活，在这样一个技术许可的情况下，在社区成员唾手可及的场域内，如果还要通过若干名代表之代表去代表他们，显然不利于调动成员的参与性和积极性，不利于保持自治组织的民主性，会使其代表性大打折扣，这其实也是对公民民主权利的直接漠视，显然是滑天下之大稽了。

    直接民主有三种主要表现范式：直接选举、全民公决和社区（乡镇）会议。在社区自治中，直接民主可以体现在以下诸方面：1）直接的民主选举。社区成员直接选举居委会，同时选举产生社区权力机构——社区成员代表会议，并通过制度安排，使其作为集决策、议事、监督、协商诸职能于一体的权力机构。2）社区成员直接参与治理。在基层自治区域，相当多的事务特别是涉及到成员切身利益的重大事务应该且可以通过居民会议采取公决、协商等各种的形式让成员直接参与治理。3）全民的适时的监督。为保证自治实行，社区成员有权对自治组织日常活动进行适时和定期的监督，包括居务公开和财务公开。

目前的社区建设不仅需要直接民主，而且也能够进行直接民主。如前所述，直接民主的实施取决于政治生活的规模。那么，这种规模应该多大呢？罗伯特·达尔在《论民主》中介绍了古希腊直接民主的形式—公民大会的人数规模在2000-10000人之间，可以进行良性的运作^{[3]（P115）}。而中国目前的社区范围划分普遍在1000户—3000户之间，显然存在直接民主的基础。现代技术也能够支持直接民主的实行。电子计票系统、互联网的普及都使直接民主变得简易可行。例如在武汉市江汉区满春街，所有的居委会都配备了电子计算机，而且都可与互联网联通。部分家中上网的居民有什么要求和意见可以直接反馈到居委会的电子信箱中。将来，随着电脑的普及，在社区内，社区成员通过互联网进行网上投票和全民公决都是可以的。

反对直接民主的人还担心会导致多数暴政，但是要看到，多数暴政是出现在政治生活成员之间信息的封闭和民主组织规则的刚性和强制力前提下的。即如古希腊的直接民主虽然范围小，其实质仍然是国家形态的民主，还是以武力为后盾。而社区是自治区域，权力建立在同意的基础之上，其行使主要是以居民公约的形式，通过协商说服等非刚性手段来实现的。在这种情况下，少数人意见可以通过民主协商、沟通等渠道被充分反映。多数暴政可以被有效扼制。此外，社区是共同利益的共同体，社区所议的也不是国家大政方针，直接民主的弊端相对较小。社区自治是国家整体政治生活的一个组成部分，其他系统的政治实践必然也可以为社区自治提供借鉴的思路，目前，在社区建设中已有很多地方进行了居委会的直接选举，农村的直接选举也进行了多年，这些都为直接民主的深入开展提供了经验上的可能。

显然，如果以直接民主和自治为理念，对现行模式的经验性结论进行适度的修正，则：社区成员直接选举产生社区居委会和社区成员代表大会，通过制度安排界定相互间的责权利关系，使这两个组织作为社区自治的主体组织。这或许是未来社区组织构建的较佳模式。

行政权力扩张与输入不平衡

众所周知，以前的城市居委会曾被群众形象地称为政府的“腿”或准行政组织（虽然《居组法》规定居委会是自治组织），即作为行政部门（具体表现为街道办事处和政府各职能部门）在最底层履行行政事务的一个机构，居委会实质成为国家控制社会的最底层的权力触角。在武汉市江汉区，我们曾作过统计，社区居委会要承担148项职能，其中大部分是行政性职能，尤以帮助政府部门收费为最。在该市礄口区，进行同样统计，居委会的日常事务也达145项。社区建设开始以后，上上下下遵循社区自治的方向，都提出来要变政府的“腿”为居民群众的“头”，也就是要还社区居委会以群众自治组织本来的面目。应该说，这一思路是非常正确的，但在实践工作中，这一转变可能还尚待时日。在调查中，我们发现，由于体制创新在时间上的渐进性和空间上的延展性，很多社区的行政负担仍然很重，大部分职能部门仍然把他们当作政府的“腿”，甚至变本加厉，社区的行政性负担比以前不但没有减轻，反而增加了。

社区的行政性负担主要表现在这些方面：其一，以前的下派任务继续要居委会去承担。其二，政府在社区设立办事机构和人员，直接侵占社区的办公空间和财政空间，例如一些实验区进行政府职能转变，要求政府职能进行工作重心下沉，一些政府部门为了应付这一要求，就在社区居委会摆一两张桌子，派一两个人去晃一晃，再把以前的工作形式改一改，就美其名曰：改革取得了突破性进展。实际上，任务仍然派给了居委会，而这些人的办公经费还要社区提供。其三，政府部门加大了社区的行政性任务，只派任务，不给钱也不给人。目前中国大陆正在进行第五次人口普查，这样的全国性的行政任务应该由统计部门主管，社区居委会进行协助。但我们在社区调查时发现，各级政府指定社区管理政府部门聘请的调查员，同时很多居委会干部也成了免费的调查员，实际上，单是人口普查这一项，基本上已经占用了居委会的大部分精力，有的居委会甚至还要垫进很多经费，如各社区在前期要负担调查员的工资、绘图仪器、经费等。某市P社区每月要负担10个普查员的工资，共2000元，据他们测算，全部普查搞完，社区要花1万多元。而实际上，国家对于人口普查是有专项经费的，如某区统计局掌握的普查经费就达100万元，但这些资金迟迟难以下达到社区。此外，象最低生活保障调查、户籍调查等本应以政府职能部门为主体的工作都推给了社区，直接增加了社区的负担。很多部门还要求社区居委会到居民中去帮助收计生费、治安费、卫生费等等。这些本该属于行政部门自身完成的任务不仅占用了居委会的工作时间和精力，更重要的是，破坏了居委会在群众中的形象，群众气愤地称居委为收费会。长此以往，居委会怎么能在群众中树立威信，谈何自治，社区建设不又成了空话一句。

除了前面所说的工作负担以外，社区的经济负担还相当沉重，例如：每年的十一月份是订阅报刊时间，今年在居委会调查，很多居委会的书报费少则两千元，多则四五千元。为什么，很简单，社区由原来的居委会合并而成，去年一个居委会承担，今年就要承担原两个居委会的订报指标，此外还有递增。例如，武汉市几乎所有的社区都要订幸福杂志，而某居委会去年是13份的指标，今年增加到30份。而且这些任务基本上都是非完成不可的行政性任务，既有国家级的党报党刊，也有省市各职能部门自己办的专业性刊物，各方的菩萨都要拜到，哪一个都不能少。有的社区群众基础好一点，社区的居民富一点，经营户多一点，任务可能就能够分下去，有的就只能从社区的办公经费里面挤出来，反正订也得订，不订也得订，“一级抓一级，层层抓落实”嘛。

   《居组法》规定，任何组织和个人不得侵占居委会的资产，但在很多地方，街道对社区的资产收入提取管理费，少的40-50%，多则100%。上级部门用于社区的办公经费和社区工作者的生活费补贴也被层层克扣。很多社区一算账，不但不能按规定从政府部门去拿钱，每个月反而要倒贴很多钱给街道。例如，P社区共有居委会成员和书记6人，按照市政府规定，街道每月应该拨款2800元作为干部补贴，900元作为办公经费，合计应该是3700元，但9月份实际只拨款1000元；相反，街道办事处以管理费的名义收取P社区的资产提成费1300元，（社区资产完全是居委会这几年自我积累发展起来的，与街道没有任何产权关联），居委会一算账，不仅没有得一分钱，还被街道拿去300元。由于街道使用各种手段侵占社区资产，使得社区的财力支撑体制非常薄弱，社区用于硬件建设的投入相当有限，举办文体活动的经费也是提襟见肘。对于大部分社区来说，财力紧张是一个普遍存在的问题。哈尔滨市政府规定，每个居委会设主任、副主任三职，每人每月260元补贴，其中180元由市、区、街三级财政负担，其余80元由居委会自筹。但一年多来，仍有三分之二居委会补贴达不到标准，同时，仍有40%居委会无办公用房，办公设施也无保障，缺乏稳定的经费来源。^[4]（P28）在一些比较穷的社区，居委会成员的生活补贴都成问题，很多办公活动经费都是由成员自己私人掏钱垫支的。各社区之间由于历史和现实原因，在财政状况上也是参差不齐。差的每月收入只有1000-2000元，入不敷出，好的则可达到近一万元。由于禁止居委会办经济后，居委会的资产基本进入街道托管中心，居委会的收入来源基本固定在以下三个渠道：政府（市、区、街）财政拨款（办公经费和居委会成员工资补贴）、社区自筹（社区资产收益、社区文化活动收入、社区服务收入、费随事转收益）和社会资助三个主要来源。但实际上，在目前阶段，社会资助非常有限，甚至可以说没有，财政拨款也经常是“肠梗阻”，社区只能自谋生路。

    理论上分析，社区作为一个微型政治系统，外界对这一系统的输入包括两个方面，要求和支持。而在中国大陆目前进行的社区建设中，这种要求和支持又可分为两类，一类是来自于社区的要求和支持，我们可以称之为内生性的输入。另一类来自于政府部门的要求和支持，我们称之为体制性的输入。社区居民对于社区的一些愿望、期盼、要求及其行动化的表现为内生性的要求，而居民和单位的参与则为内生性的支持。在内生性的要求和支持之间要保持动态的平衡，同样，在内生性的输入和行政性的输入中也要保持平衡。但是我们不幸地发现，在目前的社区建设中，由于各方面的原因，行政性的输入与内生性的输入是不平衡的，在行政性的输入内部，要求和支持也是不平衡的。也就是说，由于长期以来存在的体制原因和现实原因，行政组织仍然习惯于将社区作为自己的办事机构，对于社区的要求太多，而且相当多的要求已经超过了社区的可承受的范围，超越了社区的自治权限；同时，给予社区的支持太少，这些支持包括人力、物力、政策、权力等各个方面，从而存在着使社区在自治的方向裹足不前甚至使社区系统崩溃的危险。

 表面上看，这种现象的出现是因为行政组织没有明确划分自己与社区自治组织的行为边界，但实质是代表国家的政府依靠其暴力潜能无限扩张行政权力，无情吞没社会的实证表现。这种深层动因深刻地反证了西方政治学中政府具有无限扩张的天然倾向的相关理论，也再次雄辩了表明了中国一以贯之的国家吞没社会、国家与社会高度凝合的经验事实。这种我们屡见不鲜的经验事实的危害在于：一、行政性侵权行为过重，超过它应有的限度，就破坏了社区内行政调控机制和社区自治自我调控机制的平衡，使之处于失衡状态，从系统的角度看，就是行政性输入超过了内生性输入，导致社区系统决策失灵，无法进行有效的输出，无法为社区提供建设性的支持，从而失去其存在的价值。二是社区发展机能萎缩。社区自治组织存在的关键在于能够对社区的资源和价值进行权威性的分配。但由于上述原因，社区的输入与输出长期处于失衡状态，迫使社区自治组织将大量资源（人力、物力、财力）用于完成行政性要求方面，难以从事社区公共事务的管理与发展，将使社区的发展停滞不前。三是社区自治组织将重新沦为新的准行政组织，失去自治的方向。社区自治组织将主要精力用于应付行政性要求，无暇顾及社区居民的公共利益，长此以往，将逐渐失去对于社区成员的向心力和凝聚力，社区公共资源主要用于行政事务，社区自身的公共事务难以开展，公共生活不能正常运作，作为社区共同体存在和发展的最重要因素的共同体感就难以在个体间频繁的行动与感情的互动中产生，社区就会只成为一个地理性概念，失去任何自治的意义。

政府主动性与制度供给

毫无疑问，在社会主义初级阶段的当代中国，推进基层民主政治的主导力量是而且也只能是执政党和政府，这一点相关研究村民自治的专家学者进行了充分的论述^{[5]（P243）}。政府在社区建设中发挥的作用表现在以下几个方面：（1）发挥体制优势，进行广泛的政治宣传与政治动员，扩大社会各界对社区建设的政治参与程度。（2）对于社区建设的实际进程进行政策导引，过程监控、经验总结和示范推广。（3）提供财政支持，特别是选举过程中的经费以及社区居委会成员的生活补贴。（4）进行制度化运作，通过各类文件、方案、办法、会议等政治行为，使社区建设的模式和价值取向获得合法性的政治程序和政治存在。

政府的主动性最集中表现在使社区自治制度化，制度化的最高层次表现为提供法律供给。显然，于1990年开始实施的《居组法》已经在很多方面落后于目前社区建设实践的发展，而且很多新的已经被农村村民自治实验所总结的价值理念尚未被反映在其中。先让我们来对《村组法》和《居组法》作一简要的对比：

    由此可见：无论是《村组法》还是《居组法》都规定了：（1）村委会、居委会都是基层自治组织，并且是最主要的责任主任和法人主体。（2）村委会、居委会可以由全体村（居）民直接选举产生。（3）区域范围内合法的自治组织只有：村（居）委会、村民会议（村民代表会议）、居民会议（居民代表会议），不存在协商议事委员会，更不存在由其作为居民代表会议的常设机构之说。

综合各地社区建设中的经验，我们认为，新的居组法应在以下方面引起重视：

1、    规定社区的范围和边界，确定其划分原则。应该说，沈阳模式将社区定位于小于街道而大于原居委会是科学合理的，既有效整合了资源，实现了规模效应，又与最基层的行政组织进行了对接，有利于执政党和政府领导下的社区自治在实际工作中的顺利开展。

2、    明确社区自治组织的个数及相互关系。如前文所述，对于社区自治组织的设置应该本着精干有效和发扬基层直接民主的精神，合理确定。这方面可以参照《村组法》，规定设置居委会、居民会议（居民代表会议），其他自治组织应不予承认。同时对居委会与居民会议及其他组织之间的关系进行界定。

3、    明确社区自治组织特别是居委会的产生的原则、程序的细节问题。目前各地居委会既有间接选举产生，也有直选产生。但从有利于社区自治和直接民主的原则出发，应该与村委会的产生一样，规定“两个直接”：即由社区全体有选举权的成员直接提名、直接选举产生。同时，应该结合城市高度分工的特点，在候选人来源方式上规定得原则一点。

4、    明确居委会的财政支持问题。《居组法》对于居委会的经费来源应该明确规定由市、区、街三级财政分级承担。

5、    细化社区居委会法律地位和自治权利。可通过列举方式细化社区拥有的自治权利，从而保证社区自治的实现。

6、    明确居委会与辖区单位的关系。规定辖区单位必须派成员代表参加社区公共活动，并在力所能及的范围内支持社区各项工作，与社区共驻共建。

7、    明确行政组织与居委会关系及实施细则。明确划分行政组织与居委会各自的行为边界和权利范围，通过列举的方式细化行政组织在社区的权利和需要社区协助的工作任务。

8、明确党组织与居委会关系及实施细则；

9、明确本法的实施主体及惩罚细则。

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引用文献：

[1]：卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，1982年版；

[2]、[3]：罗伯特·达尔：《论民主》，商务印书馆，1999年版；

[4]：见《中国民政》2000年第8期；

[5]：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版；

参考文献：

刘军宁等：《直接民主与间接民主》，三联书店，1998年版；

戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1987年版；

民政部基层政权与社区建设司简报（1999年、2000年）。

（作者单位：华中师范大学城市社区建设研究中心  地址：湖北省武汉市珞瑜路100号华中师范大学科学社会主义研究所  邮编：430079）