社区建设的根本问题是建立与社会主义市场经济体制相适应的城市基层管理体制，改革的重点是转变政府职能与发育社区自治功能，并把两者结合起来，改革的实质是政府权力与公民权利相互依赖着的转型，是要在政府权力与公民权利之间找到平衡点，形成相互促进又相互约束的平衡机制。这是一个“双重民主化”的进程，建立公民对政府权力的制约机制，是推进政府职能转变，逐步建立“小政府、大社会”的现代城市治理体系的关键和难点。江汉区的改革经验表明：“民评官”机制所蕴藏的“以评促改”效用，是推进政府职能转变和作风转变，扩大城市基层民主的最有效手段。

2002年1月11－18日，武汉市江汉区进行了第二次“民评官”活动。针对对区公安分局、城市管理局（机构改革将去年的市容监察与环卫局合并）、计生委、民政局、文体局（机构改革将文化局与体育局合并）、卫生局、司法局7个区直部门和13个街道办事处职能转变情况以及社区民警、社区计生专干、社区市容监察队员、社区环卫作业者的服务承诺履行情况，社区自治组织和部分社区居民履行民主监督权利，采用咨询和无记名投票方式给予民主测评。

完善评议规则  强化民主监督

江汉区委、区政府将深化社区建设作为2002年全区10大重点工作之一，指出深化社区建设的重点是做好理顺关系，转变职能，深化体制创新工作，进一步明晰社区自治组织职权，逐步完善社区服务体系，完善社区评议政府职能部门、街道办事处及其工作人员的考核监督机制。区委、区政府与华中师范大学城市社区建设研究中心课题组成员一道，对评议监督规则，作了5个方面的修改：

①时间提前。去年首届“民评官”活动是在春节后的3月份进行，今年却在1月进行，之所以如此，根据政府部门目标管理制度要求，年终区委区政府要对政府职能部门和街道办事处进行年度目标管理考核，在政府目标管理考核之前，先进行“民评官”，其结果可以直接作为政府部门目标管理考核的重要依据，以增加“民评官”的份量，发挥民评官的效用，提高社区威望。

②扩大评议主体范围。今年，除社区党支部、居委会、成员代表大会、协商议事委员会全体成员参加评议外；社区内各级人大代表、政协委员也参加评议，社区居委会还组织居民从享受最低生活保障人员、残疾人、热心社区工作的居民中推选代表直接参加评议活动。满春街长堤社区和花楼街武汉关社区作为扩面的试点，两个社区参加评议的主体分别增加20名。对于扩面，花楼街社区党支部书记江涛认为，有两点意义：“一是为不同群体提供平等参与和直接表达意愿的机会，增强评议的民主性和代表性；二是最大限度地调动居民参政议政的积极性，促进政府及其工作人员的职能转变和作风转变。”

③增加面对面咨询和评议程序。根据李凡的先生的建议，在政府部门及其工作人员、街道办事处述职后，居民代表针对部门工作人员（民警、计生专干、市容监察队员、环卫作业者）、街道办事处、区政府职能部门的述职、存在的问题及建议，开展面对面的咨询和评议。其用意是让被评议者与评议者双方开展面对面的交流，互通信息，增进共识，帮助政府部门及其工作人员更好地了解社区需求，找准问题，提出有效措施，达到以评促改目的。选择民意街、花楼街、水塔街、万松街、新华街等5个办事处以及满春街长堤社区和花楼街武汉关社区进行试点。

④提高评价标准，针对去年评议中出现的满意率过高现象，今年规定：“满意”的得票数从不得低于有效票的70％提高到80％，即获得满意者的得票数不得低于有效票的80％；“不满意”的得票数从达到有效票的30％降为20％，即不满意票达到有效票的20％视为不满意。

⑤修订评议内容。去年，有的部门和工作人员认为“自身被评议内容比其它的多一些，评议结果不如其它的理想，影响了评议结果的公正性。”今年对评议项目作了修订：工作人员的评议内容均按照服务态度和履行承诺的状况，分别设定4项内容；街道办事处的评议内容从去年的10项减为7项，合并部分重复内容，重点考评职能转变、落实社区自治权以及社区办公经费和生活补助、机关及工作人员廉洁勤政情况；区政府职能部门的评议内容，从过去4－7项不等，统一规定为3条：述职情况、转变职能的落实情况、队伍建设与管理状况。

天地之间有杆称  称砣是咱老百姓

社区民警、计生专干、市容监察队员、环卫作业者的评议结果： 156名社区民警，满意的129人，占总数的82.7% ；基本满意的26人，占总数的16.7% ；不满意的1人，占总数的0.6%。105名计生专干，满意的91人，占总数的86.7% ；基本满意的11人，占总数的10.5% ；不满意的3人，占总数的2.86%。101名市容检查队员，满意的53人，占总数的52.5% ；基本满意的48人，占总数的47.5% ；不满意的0人。103名环卫作业者，满意的46人，占总数的；基本满意的54人，占总数的52.4%；不满意的3人，占总数的2.9%。如果以满意率为标准，其排序情况为：计生专干（86.7%），民警（82.7%），市容监察队员（52.5%），环卫作业者（44.7%），这一排序情况与2001年保持一致。

上述结果反映了社区组织、居民对工作人员服务态度、工作业绩以及社区问题解决状况和社区面貌改善情况的综合性评价。武汉关社区三位代表的发言真实地表达了这一点。代表对民警工作评价：我们社区地理位置复杂，能保一方平安，不简单，民警做了不少实事；过去撬门盗窃，从一楼到二楼，从一单元到二单元，2001年盗窃发案率大为减少，这与民警的工作有关。暂住人口对我们社区破坏太大，派出所作了大量工作，让居民安居乐业，成效大于缺点。2001年没有发现大的火情、盗窃、吸毒贩毒事件，现在安全工作做得不错，对法**功问题了解具体，转化工作作得有成效。对计划生育工作的评价：计生工作，天下第一难事，抓得有声有色，政策吃得透，抓得人心，具体问题采取具体对策，心中有本帐，流动人口和更年期女同志的名字都叫得出来，说明工作有道道；宣传、检查、孕检、督促等所有办法都用上了，还是有无证超生的，国家有计划生育政策，他（指外来人口，笔者注）也有自己的计划，不生3－4个不甘心，即使上面来作，也不一定把这项工作抓得好。说一个笑话：一位外来妇女，检查时，她到厕所舀一小瓢水，未有反映，问她为什么躺在床上，她说生病了，6月份，计生专干又去检查，看见她还是躺在床上，又说病了，让她去检查，她又到厕所里鬼搞一下，检查又没问题，结果下半年就生了，暂住人口的计生工作非常难做；暂住人口令我们非常恼火，他们走了，我们就好了。对市容监察队员的评价：市容工作有两句话：成效很大，问题不少。成效大，是指整个社区的环境大大改观；问题不少，是指有些环境死角问题，没有解决。当然，这些问题本身，不是社区单独可以解决的，市容监察队员一个人也难以解决，仍需要努力，努力不是他一个人努力，大家都要努力。防火问题严重，作生意的外来人口乱牵电线，一旦失火，逃都逃不掉，应加大管理力度；外来人口占道经营把消防通道堵塞，城管来了，他就走，城管走了，他就来；外来人口作生意如何管理，应该研究，应该按“三个代表”精神，作实事。对环卫工作的评价：刮风下雨，他们还是在搞，运走几百车的垃圾、几百吨的渣子，环卫工作的难度可以理解；我们社区外来人口多，素质差，不交卫生费，还骂人；我给环卫工人说：哪一个不交钱，我跟你一起去收；有些事说起来容易，但做起来相当难。有时你前脚扫，他后脚丢；70－80岁的老太婆都能按规矩放垃圾，而年轻人却乱丢，都是暂住人口乱丢。

13个街道办事处的民主测评结果：满意的4个，占总数的30.8%；基本的满意的8个，占总数的61.5%；不满意的1个，占总数的7.6%。如果以满意率为标准，其排序情况为：民意街（95.8%），万松街（90.4%），北湖街（89.2%），花楼街（82.1%），满春街（79.4%），民权街（74.1%），汉兴街（74.0%），前进街（71.4%），新华街（66.9%），常青街（58.0%），水塔街（52.1%），民族街（50.0%），唐家墩街（28.6%）。

与上次评议结果有两点不同：一是排序情况发生了较大变化:2001年,满意街道8个即民权街(95.1%),前进街(85.9%),满春街(80.0%),水塔街(78.4%),花楼街(77.2%),常青街(满意率77.1%),新华街(76.8%),北湖街(满意率75.6%)；基本满意街道4个即民意街(64.0%),唐家墩街(62.5%),汉兴街(59.8%),万松街(57.1%),民族街(55.3%)；满春街、汉兴街和水塔街这三个先行改革的试点街道无一个获得满意。二是最高满意票数与最低满意票数差距之大，出乎人们的预料。

为什么民意街道办事处能从2001年第9为升至为今年的第一位，以95.8%的满意率高居榜首？听听代表的现场评议：一位代表说：“我是一位老居委会主任，过去遇事，我跑街道，找科室，找分管领导，再找主要领导；现在是街道领导到社区来，了解社区民意，工作心情舒畅；与过去不同，街道主动让我们参政议政，街道财务、政务向社区公开，工作心情舒畅；街道发展经济思路与过去不同，支持社区服务业发展，明确规定社区财务自治不变，1年来，除各种开支外，我所在社区节余3400元（街道办事处的述职报告称：1999年居委会合并改为社区时，所有居委会的现金节余仅1300元，2001年社区现金节余达到6.0万元，笔者注）。”另一位代表说：“过去街道办事处向居委会下命令，搞摊派，现在有事与我们协商，语言亲切，尊重我们，还帮助社区协调有关部门解决地下管网堵塞问题，体现了民意精神――民思我想、民需我作、民求我应”。仁厚社区居委会主任用一首打油诗，由衷地表达了街道办事处职能转变后所带来的良好工作环境：“去年今日此门中，磨合初期争意浓，今日再逢争意浓，上下齐心意相同，职能转变结硕果，社区建设如火红，靠德理政人称好，以人为本佳话多，守土有责泰山重，一方平安保融合，紫气东来为我用，祥云欲架借春风，何需南望羡蓬莱，民意精神放异彩。”

人们关注满春街、汉兴街、水塔街评议结果及排序情况的变化，汉兴街满意率上升14.2个百分点，从第11名升至第七名，这与汉兴街2001年全面推行社区财务自治管理制度密切相关；对于满春街和水塔街评议结果与排序变化的最好解释，是街道办事处改革的速度与社区组织和居民的愿望出现了反差，2001年满春街、水塔街作为转变政府职能的排头兵，使社区组织和居民从中获得前所未有的收益，社区组织和居民给予了他们较好的评价，2002年两个街道办事处改革的进展与社区日益增强的自治意识和需求存在着不平衡的状况。客观地讲，从从纵向看，两个街道总体改革情况并不比前4名差；但评议规则实行的是分开式的“一对一”考评，评议者无法从横向角度对各个街道办事处的改革情况作出综合性选择，而只能从纵向角度对自己所在的街道办事处进行考评。这表明：改革进程稍稍放慢，就会影响社区对政府部门的评价，俗话说：“不进则退”。

7个区直部门的评议结果：满意的1个（民政局），占总数的14.3%；基本满意的6个，占总数的85.7%。如果以满意率为标准，其排序情况为：民政局（82.2%），计生委(76.7%)，司法局(54.6%)，文体局(53.1%)，卫生局(47.2%)，城市管理局(45.2%)，公安分局(44.1%)。

如果纵向比较即与过去比较，被评对象即7个部门中的任何一个部门在管理理念、管理方式上都发生了一定的或者是突破性的变化，但评议者更多是从横向即各个部门之间来进行比较，评议规则本身要求评议者在满意、基本满意、不满意之间作出选择，同时规则又赋予了评议者选择的权力和自由。华中师范大学城市社区建设研究中心课题组成员现场观摩感受到，影响评议结果有两个非常重要的因素：一是述职情况，包括述职人的态度、精神状态、仪表、语言亲切程度及表达状况，这些方面往往给评议者留下最初的也是最深刻的印象，这提醒被评议者：述职是一件严肃的政治活动，本身就是对政府转变管理观念和管理行为的最直观的体现，事实上，个别部门负责人在这一方面作得并不理想，因而丢分。二是职能转变与队伍建设及管理的实际状况及工作业绩，从根本上影响着评议结果。事实上，评议中得分较高的部门，往往是哪些从观念到行为都做到了“我为社区作什么而不是社区为我作什么”的部门。民政局、计生委、司法局的做法证明这一点。

民政局：①与区五大家领导深入社区调研，了解社区居民需求；②界定民政局、街道民政科间的职能，社区职能是实际受理申办，街道民政科为复审职能，区民政局为审批职能，同时赋予社区11项初审权；③建议区政府从今年开始给每个社区拨款30万元，改善社区环境，此项工作已列入政府2002年财政预算；④建议区政府增加社区工作者生活补贴，每人每月平均增加100元，书记、主任达到600元，副主任达到550元，委员达到450元；⑤争取上级拨款85万元，自筹经费20多万元，实施“星光计划”，新建项目和改建项目进展顺利。

计生委：①为社区减负，将计生统计台帐由7本减少为1本；②解聘去年评议中不满意的1名计生专干，新聘1名计生专干，续聘111名计生专干；③依托社区计生协会，制定社区计划生育自治管理章程，开展社区计划生育自我管理、自我教育、自我服务、自我监督活动，社区计生协会已达33858人；④修订和重新制定112个社区计生工作公示牌；⑤提高社区计生工作经费，投入33600元增加计生专干生活补贴，从每月350元增至400元，投入11200元用于补贴计生专干节日费用，增加5600元用于社区计生检查。

司法局：①在112个社区悬挂“江汉区司法局社区法律服务公示牌”；②自筹资金，印制“江汉区司法局社区服务指南”，免费送进社区；③采取提前预告、现场解答或登记回告方式，进入社区开展司法服务，指导一名咨询者利用法律武器，举报某医院领导吃回扣问题，为1000余名社区居民提供法律咨询服务；④探索建立社区法律援助机制，建立区司法调解中心和三级法律援助网络；⑤协助解决社区“两劳人员”的安置工作。

   敢于评议  敢于整改

今年评议引入了面对面评议、双向交流程序，带来了可喜的变化，出现了“两个敢于”的现象，即社区自治组织和居民敢于直接向街道办事处提出问题和建议，街道办事处敢于正视问题，现场整改。

在新华街，邮三社区、协和社区和省运社区是三个以家委会为主的社区，三位居委会主任先后提出：家委会的工作经费和生活补贴费如何落实的问题，需要政府协调。区政府领导与街工委书记和办事处主任现场商量后答复：不管单位是否给三个社区的经费，从今年开始，区街两级应拨付给社区的经费全部到位。社区工作者以热烈掌声予以回报。

在前进街，代表提出：①社区牌子多和台帐多的问题。有的居委会主任提出了各个政府职能部门在社区挂的牌子太多、设立的台帐太多、检查太多，我们没有办法只能是哪一个部门来检查，就挂哪一个部门的牌子。政府部门之间存在行为不协调，各自为政的问题。②社区工作者的教育培训问题。有的社区居委会提出：社区工作者知识和技能偏低制约了社区工作，希望政府进一步加大教育培训工作。针对这个问题，区政府领导建议：“前进街工委、办事处从解决牌子问题入手，拿出切实可行的整改方案，给社区减负，多一块牌子，就给我们社区工作者沉重的肩上增加了一份负担。”街工委书记和办事处主任现场表态：“对于大家提出的问题，表示由衷感谢！社区代表帮助工委和办事处找到了不足或差距，工委和办事处将认真研究大家提出的问题，拿出整改措施，听取大家意见后，切实抓落实。”

在水塔街，代表提出：①危房改造和消防通道堵塞，火灾隐患多的问题；②加大对落后社区投入，使全街7个社区共同发展的问题；③警务、计生、环卫部门职能转变不错，市容监察和城管部门应加大转变力度，解决社区环境问题；④与辖区单位的共驻共建和资源共享很难开展，你热他不热，只要你给他服务，他不愿意给你服务，改变这种状况，但靠社区不行，需要政府的协调。街道办事处主任陈红山当场表态：第一，非常感谢社区代表指出了办事处工作的不足以及提出了很多很好的建议；第二，危房问题、防火通道堵塞以及火灾隐患多的问题，市区政府已经纳入今年工作计划，也是街道办事处今年工作重点，希望大家耐心等待一下，争取给大家一个满意的回答；第三，对于前进和长健两个社区提到的财力问题以及7个社区平衡发展问题，我同意大家的看法，办事处在与工委商量后，将给予明确答复；第四，对于街道职能转变问题，办事处将作出规定，凡是与社区建设工作有关的部门一定要深入社区开展工作，急居民之想，解决社区的困难，工委办事处将利用奖惩制度对各个部门进行激励。

在万松街，①航空居委会主任提出：街道办事处应在政治上关心社区工作者，多年来一直未在居委会或社区开展发展党员的工作，使积极要求入党同志的愿望难以实现；②另一位居民代表提出：希望逐步解决社区工作的医疗保险等社会保险，解决社区工作者的后顾之忧；她的建议获得了与会代表的广泛赞同。③青松里社区居委会主任提出：为了解决下岗职工的再就业问题，增加社区公益建设的资金，我们走“以文养文”的路子，发展社区服务业，但工商部门与我们争，不准我们收钱，城管部门收缴我们的工具，搞得我们没有面子，要发展社区服务业需要理顺城管、工商与社区的关系。街道办事处主任答复：感谢大家对我们工作的肯定，对今后工作提出了好的意见，我想借这一机会向社区表一个态，街道办事处主要领导一定按照“三个代表”的精神，进一步转变职能，重心下沉，到社区开展工作，为居民排忧解难，各个科室也要深入社区，直接服务社区居民；我们将拿出具体措施，做到在政治上、生活上关心社区工作者，一定给大家一个满意的答复。工委书记答复：感谢大家对街道工作的鼓励，大家给我们面子，未有一针见血地指出我们的不足，实际上我心里清楚，办事处工作的不足，责任主要在我，因为俞主任刚来，我一直在街道工作，先作主任，又作书记；工委和办事处工作有个不足，一是对社区工作研究不够，二是对社区工作指导不够；我们下去后，认真研究，加大力度，树立和维护社区居委会的权威，对部门的评比、干部的提拔，充分尊重社区组织的意见，要把社区组织的权威真正树立起来；同时要加大改革力度，规定主要领导工作人员都要到社区，与你们一道研究社区工作，创立社区品牌。就大家提到的政治上关心社区工作者的问题，工委已例入今年工作计划，也有具体的培养名单，只不过在这种场所不能告诉大家；对于养老保险和医疗保险，早在去年我们就意识到将是一个热点问题，在市区政策未出台前，街道财政拿出一部分，社区服务收入中拿出一部分，请大家放心，这是一个不是问题的问题。最后，我表态：我们将针对大家提出的问题，拿出一个切实可行的方案，在征得社区认可后，开始落实，希望在明年考评会上，大家不再提上述问题，而是提出新的问题。

综上所述，本次评议结果表明：一方面，江汉区社区建设与体制创新取得了实质性突破，社区代表可以毫不隐讳地提出政府改革的不足，敢于面对面地向政府提出改革要求；另一方面，它预示着江汉区已完成第一轮的体制改革试验，需要选择新的突破点，进行第二轮更深层次的改革。改革的重点将是进行全面的创新体制，将所有区直部门纳入改革框架之内，防止有的部门游离于体制改革之外，继续沿用过时的管理观念、管理方式，各自为政、自成体系，彻底解决改革部门与非改革部门之间关系不顺、行为不协调的问题；同时，从体制和运作机制上彻底解决社区内外关系不顺的问题。改革的路径应该是自下而上地进行改革。以武汉关社区问题解决为例，作具体说明：当前武汉关社区居民最迫切需要解决的问题是：水产品市场及其外来人口对社区环境、治安、卫生的破坏问题，可以借鉴英国社区重建中的战略伙伴关系机制，来解决这一问题。需要在城管部门、工商部门、市场管理部门、公安部门、街道办事处、辖区单位即旅社、社区组织、外来人口经营户、居民之间建立一种平等协商、对话交流、民主决策机制，使各方形成合作伙伴关系，相互理解，相互支持，把各方整合为一体，共同承担相应的责任。否则，但靠任何一方或者少数几方的力量，这个问题是不可能根本解决的。不同的社区面临的问题不同，涉及的利益主体不同，但可以按照上述思路，来建立不同的合作伙伴关系。只有通过这种整体性的体制创新、机制创新以及带动观念创新，才可能解决各个社区内外所面临的多重关系不顺、多种行为不协调的问题。