经过20世纪90年代中期以来全国社区建设的探索与实验，我国社区建设已经取得明显的体制效应[①]。但目前，一些实验区的社区建设正处于一种“探索中徘徊”的状况，即在理顺政府部门与社区的权利关系、转变政府部门职能，落实社区居委会自治组织性质和回归其自治功能方面进展缓慢、犹豫不决。一方面，有些地方党委和政府认为：“社区居委会既不能作为政府的一只‘腿’，又要协助政府完成工作。这是很难做到的。社区居委会要自治，它不管治安，不管卫生，不管绿化，不管计生，那么，它管什么？政府下派的任务，社区居委会可以拒绝，政府的目标任务又如何完成呢？”“在目前居民素质不高，缺乏社区认同意识、民主参与意识的情况下，要社区履行自我教育、自我服务和自我管理的功能是不可能的，社区自治是一个长远目标。事实上，社区居委会在较长时期内要承担行政管理职能，还要代表党和政府来管理别人。”另一方面，部分社区工作者提出：“社区自治是不是意味着政府就从社区退出了，如果政府真的从社区退出，社区能自治吗？”虽然上述两种担心的出发点不尽相同，前者担心社区自治会影响政府权威，有碍于政府管理目标的落实；后者担心政府从社区退出后，社区工作者没有能力履行自治功能。但产生疑问的根源都一样，对政府与社区的关系认识不清，似乎把政府管理与社区自治看成是一种简单的“冲突”关系。如果不对政府与社区之间的关系作明确界定，就难以走出“探索中俳徊”的状况，社区建设实验的成果不仅难以巩固，更不可能深化。因此，深入总结部分实验区在理顺政府部门与社区关系上的成功经验，并从理论上作出明确回答，是关乎社区建设能否顺利推进的一个重大的理论和实践课题。本文将以武汉市江汉区构架新的社区治安运作体系实验为个案，对政府与社区之间的关系作一分析。

一、问题的提出

着眼于解决现实问题，是制度创新的逻辑起点。江汉区转变政府职能、理顺政府部门与社区的关系，是围绕探索政府依法行政与社区依法自治的运作机制这一问题来展开的。这一问题的提出经历了一个“内部调研、外学经验、学者介入”的过程。

在社区建设实验之初与之中，即2000年1月11－15日、4月27日－5月4日，区委书记林肖滨和区长尹维真分别带队深入全区13条街道和部分居委会实地调查，发现城市基层社会管理体制存在两个“死结”：（1）居委会职能错位与角色混淆。据满春街办事处提供的材料显示：全街每个居委会1999年承担的任务多达147项。其中，居委会要完成政府部门下派的17项收费任务：治安费、计生费、综合治理费、军人保证金、残疾人就业基金、军人抚恤费、绿化费、防汛费、城镇义务兵征收费、社区服务管理费、水费、电费、卫生费、房租费、人口普查费、有线电视费、防“四害”费等。[②]“上面千条线、下面一口针”，居委会实际成为各种行政事务的操作层、落实层。（2）政府部门行为失范现象突出。一方面，政府部门对居委会自治事务干预过多，如居民小组长和关照员的组成以及志愿者服务队的组成及运作等都要经街道办事处批准。另一方面，有的政府部门“不务正业”，以牺牲社会公共利益为代价来换取部门利益最大化。如1999年各街城监队承担的与本职工作不相干的事情有10余项，据保守数字测算：其中，8条街道的城监队1998年完成创收任务达500万元，6条街道的环卫所创收630余万元。[③]实地调研使江汉区委、区政府认识到：社区建设的核心问题是，必须通过体制创新，重构城市基层社会管理体制，既实现政府管理重心下移，又实现社区居委会自治功能回归。4月27日－5月4日，区委书记林肖滨到3条试点街道调研，强调体制创新的重要性。5月8日－11日，区长尹维真到区市容办、区计生委调研，认为区市容办在民族街推行市容监察“公示制”和重心下移的具体做法，对转变政府职能有启发意义。

1999年12月16日－2000年6月11日，江汉区委、区政府组成3个考察组，分别赴沈阳市沈和区及和平区、上海市长宁区和普陀区、南京市白下区、海口市振东区等地学习考察，认识到各地普遍经验是，以社区划分为基础、以社区组织构建为核心、以财政支持为保证、以社区服务为龙头；虽然，沈阳率先认识到了理顺政府部门与社区关系的重要性，有了“权随责走、费随事转”的说法，但到底社区与政府部门是什么关系以及如何做到“权随责走、费随事转”却没有具体思路，更没有现成经验。

3月29日始，华中师范大学城市社区建设研究中心课题组（下简称课题组）5人进入江汉区3条试点街，蹲点调研。课题组在调研中认识到：江汉区社区建设实验的实质，是一场深刻的制度创新，其首要任务是要确立一种科学的目标模式，并通过这一目标模式的导向功能来统一人们思想，协调各方行为，保持制度创新过程的持续性和平稳性。2000年5月22日以及6月19、20、21、25、28日，区委、区政府与课题组数次共同研究社区与政府部门关系如何定位、体制创新如何突破、目标模式如何确定的问题。经过反复讨论，最终确立了江汉区社区建设的目标模式，即把新建社区作为制度创新的平台，探索政府依法行政、社区依法自治相结合的、政府管理功能与社区自治功能互补的、全新的社区治理模式，并通过这一新的城市基层治理体系的运转，来有效解决居民迫切需要解决的问题，实现社会政治稳定、税源经济增长与社会进步的协调发展。同时，在制度创新的路径选择上，走上下联动、配套改革、突破难点、整体推进的制度变迁之路，即把合理划定社区、构建社区组织体系作为制度创新的起点，把理顺政府部门与社区的关系、转变区街政府部门职能作为制度创新的难点。

可以说，江汉区理顺政府部门与社区的关系是为解决城市基层社会管理中的两个“死结”为起点的，是以制度创新的目标模式为导向的，是以满足居民公共需求为目的的。

二、过程及规则

总体上看，江汉区理顺社区与政府部门的权利关系是在一系列新的制度安排下发生渐进式变迁的。这一制度变迁的特征是：以明确界定政府部门与社区的权利关系为指针，以合理划分社区与政府部门的职责为前提，以推行政府服务承诺制和社区服务承诺制为标准，以构建政府依法行政与社区依法自治相结合的运行机制为核心。江汉区选择了区公安分局、区计生委、区市容办、区文化局、区环卫局、区卫生局6个部门在满春街、汉兴街和水塔街的26个社区试点。本文以社区治安运作体系的构建过程为例作具体分析。

1、明确界定区公安分局与社区之间的权利关系

江政（2000）25号文《江汉区人民政府关于适应社区建设需要推进政府职能转变的意见（试行）》明确规定：“政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督的关系”。就区公安机关与社区的关系而言，一方面，区公安分局、街道派出所和民警“指导社区居委会组建治安保卫委员会、治保组，组建社区安全保卫服务队、义务巡逻队，帮助社区建设安全防范网络”；同时，根据居民对社区治安的需求，依据治安管理的法律、法规，按照“五个到社区”即“工作任务到社区、机构设置和人员配备到社区、工作经费到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区”的要求，强化民警服务功能。另一方面，社区居委会协助公安机关和民警做好与居民利益密切相关的工作，并代表居民对民警服务进行全过程的监督以及组织居民对公安机关和民警服务进行年度评议和考核。[④]

2、划分民警和社区居委会各自的职责（见表一）

明确双方的权利关系，为理顺区公安分局与社区关系提供了基本的指导原则。但双方之间权利关系的真正体现，还必须落实到双方各自职责的清理和明确划分上，这是真正做到“各司其职、各负其责”，既强化民警服务功能，又培育社区自我服务功能的重要环节。

表一：社区民警与社区居委会的职责划分[⑤]

3、推行民警服务承诺制和社区自我服务承诺制

按照“寓管理于服务之中”、“融职责于服务项目之中”的原则和“明确承诺主体、明确承诺项目、明确承诺质量”的要求，区公安分局在每一个社区建立固定的民警服务公示牌。其目的是要通过推行民警服务公开制，公开民警服务程序，增加民警服务透明度，减少公共服务供给者（民警）与公共服务需求者（居民）之间的不必要“摩擦”，增强供需双方之间的信任与合作关系，同时，赋予居民知情权，为居民评议民警服务提供依据。江汉区民警服务承诺制的主要内容包括：

（1）公开服务承诺主体：各社区的民警，公布民警姓名，张贴民警照片，公开民警编号，公布民警联系电话和呼机号码。

（2）公开服务承诺项目、质量要求和时限（共6个方面）：①责任区民警24小时接受居民求助，做到“呼我必应”。②责任区民警每周到社区办公时间不少于20小时，对社区居民在社区警务室“群众留言簿”上的留言求助，民警要及时受理，并尽快予以解决；后来，江发（2000）22号文《中共江汉区委、江汉区人民政府关于巩固社区建设实验成果、进一步深化社区建设的意见》进一步规定：“在全区范围内统一规定民警在社区工作的时段，确保每天不少于3小时，并在节假日适当增加服务时间。”（这是江汉区委、区政府在9月17－18日“武汉市江汉区社区建设与体制创新研讨会”结束后，作为深化社区建设实验成果所采取的一项重要举措。当时，区委、区政府主要领导人在基层调研时，有的社区工作者反应个别民警因时间段不明确而“搭便车”即武汉话所称的“打晃晃”，还有的社区工作者反映个别居民因一次或两次到警务室见不上民警，误认为民警根本不来警务室办公。因而，明确时间段的目的在于规范民警的服务行为，增强居民与民警之间的信任与协作关系）③责任区民警对群众求助的不属于本人职责范围内的事宜，先行做好接待和记录，并耐心说明原因，积极帮助向有关单位和部门反映。④责任区民警对社区居民申办户口迁移、身份证（快件除外）、暂住证、房屋出租治安许可证的，按照时限服务的有关规定尽快办理，坚持送证上门。对其他需要公安机关审批的证照，也要帮助完备有关手续、协助办理。对此，区公安分局在改革方案中作了明确规定：“手续齐全，一次办成；手续不全，一次说清，两次办全；两次不成，送证上门。”⑤对社区居民110报警求助，做到有警必接、接警必出、出警必妥。

同时，社区自我服务也实行服务承诺制。走进江汉区每一个社区，都能看见社区治安自我服务公示牌，一般是固定地悬挂在社区居委会办公室，包括：服务承诺者的姓名、照片，服务项目（即表一中的9项职责）以及时限界定，考评监督形式（居民和社区协商议事会的经常性监督、年终向社区成员代表大会、协商议事会和居民述职以及接受评议）。据笔者的调查，社区工作者一般都有较强的责任心，这种责任心主要来源于民主选举制度的实施，社区工作者担心在下次选举中落选，从而失去这个工作岗位。

4、建立民警服务与自我服务相结合的组织网络（见表二）            

               表二、社区治安服务的组织网络图

社  区  治  安  服  务  组  织  网  络

 ↓                                     ↓

其制度安排包括：（1）调整警力结构。根据“精简机关，充实基层，警力下沉，优化配置”的原则，逐步调整警力，使派出所警力达到分局总警力的65％以上。（2）划定责任区。按700户左右设立1个责任区的标准，在新建社区内设置1个或若干个责任区；每个责任区配备1名民警；在2个以上责任区和2个以上民警的社区，设立警区，确定1名民警担任警长；在每个责任区建立固定的警务室，作为民警办公的场所。（3）按照民警服务职责和社区自我服务职责的划分，分别建立两套组织系统。民警服务组织系统由区公安分局和街道派出所、警区、警务室、警长和民警组成，自我服务组织系统由社区居委会、社区自保会和居民自保小组、专职安保队、义务巡逻队组成。（4）两种组织系统内部有着不同的关系。在民警服务组织系统内部，坚持集中统一指挥原则，实行领导与被领导的关系；自我服务组织系统内部的关系相对复杂一些，专职安保队员实行招聘制，社区居委会与安保队员之间是“契约”关系，而居民自保小组和义务巡逻队主要靠非正式制度来维系，即依赖于居民的自治意识和自愿参与行为，属于“我为人人、人人为我”的权利与义务的对等关系。（5）两种组织系统之间不再是垂直式的行政隶属关系，而是横向式的协作关系。这两大组织系统之间靠共同目的（满足居民对社区治安良好需求）来连接。

5、规范评议和监督民警服务的制度

江汉区从两个层面规范了民警服务的评议监督制度。（1）横向式的社区评议监督制度。这分为两类：一类是经常性的评议监督制度。区公安分局改革方案中明确规定：“街道派出所都要在社区内设立意见箱，由分管户政的副所长开启，随时收取居民对责任区民警的意见。对于社区居民意见较大的责任区民警，社区居委会有权向分局和派出所建议予以更换，分局和派出所应立即进行调查，视情调换民警的工作岗位。”另一类是定期性的评议监督制度。区公安分局改革方案规定：“责任区民警每年要向社区成员代表大会和社区协商议事会述职报告工作，接受评议；分局将结合创满意活动，每季度组织居民对责任区民警的工作和执法执纪情况进行一次打分考核，评议和打分的结果作为该民警年度公务员考核的重要依据”。（2）垂直式的执法执纪检查监督制度。“分局抽调办公室、政治处、纪委、监察科、户政科等单位人员组成专班，不定期对责任区民警的工作进行明察暗访，结合社区居民评议结果，全面了解责任区民警的工作情况。对于执法不公、不严、不廉，工作不负责任或对待群众态度冷漠生硬，引起社区居民不满的责任区民警，要及时进行批评教育；对违反党纪政纪的民警，要按照党纪政纪的有关规定严肃处理。对在战线工作中处于低分段的责任区民警，依据《江汉区公安分局末位调整实施办法》的有关规定予以低分培训或末位调整甚至辞退。”

为促进全区政府部门职能的真正转变，江汉区人民政府于2000年12月4日下发了《江汉区人民政府办公室关于开展社区自治组织评议政府有关职能部门和街道办事处活动的通知》，明确规定：评议对象为8个区政府职能部门和13个街道办事处及社区民警、计生专干、市容监察队员和社区环卫作业者[⑥]；评议时间为2001年第一季度内；评议内容包括区政府职能部门及街道办事处转变政府职能的落实情况，政府职能部门及街道办事处工作重心下移、服务社区的成效及存在的问题，社区居民对社区民警、计生专干、市容监察队员和环境作业者履行职责、承诺情况的满意程度；评议活动的组织者由区社区建设委员会办公室和区监察局联合组织，政府职能部门、街道办事处及社区居委会协助；评议方法为问卷测评，述职打分；评议形式为公开评议，接受监督；评议结果的处理，严格按各区政府职能部门和街道办事处改革方案中的规定执行，坚决杜绝弄虚作假的现象。为什么要由区社区建设指导委员会和监察局来主持？这是2000年9月27日尹维真区长带领区社区建设指导委员会成员在满春街调研时提出来的。当时，部分社区工作者反应个别区政府职能部门和街道办事处转变政府职能的情况不理想，居民意见大。为推进这项工作的落实，尹维真区长与李旭东副区长及指导委员会办公室成员研究决定，由区社区建设指导委员会来主持社区评议政府部门的活动。其合理性在于：由区社区建设指导委员会来主持评议监督活动，既有利于保持评议活动的权威性、公正性、中立性和可行性，也有利于减少监督评议成本；如果由社区自治组织来主持，既不具备权威性，又可能因成本太高、难度太大，而流于形式；如果由区政府职能部门和街道办事处来主持，会缺乏公正性和中立性，降低居民对评议的可信度和评议效用。

三、成效及价值

从政府与社区关系的角度看，其初步成效及长远价值主要表现为政府与社区的关系趋于协调化。

1、体系上的“共生关系”

根据笔者的亲身体会，江汉区创设社区治理模式的初衷，就是想抓住社区建设实验这一难得的机遇，把新建社区既作为培育社区自治的平台，又作为实现政府管理重心下沉的平台，探索政府依法行政与社区依法自治相结合的运作机制，构架政府管理功能与自治功能互动的具体实现形式。社区治安运作体系正是依据这一制度理念，将公安部门与社区的权利关系由过去的领导与被领导关系，修正为指导与协助、服务与监督的关系；以这种新型权利关系为指针，理清各自的职责；按照寓管理于服务之中的要求，分别实行民警服务承诺制与社区服务承诺制；为履行各自的服务承诺，分别组建横向协作式的组织网络。其实质在于：使社区治安运作机制系统化，由公安机关专业服务系统和社区自我服务系统并存、共生，在体制上和过程上形成两个系统互动的活力。

2、功能上的“互补关系”

由于社区治安既是政府依法行政的领域，又是社会自主管理的领域，满足居民对社会秩序稳定的需求，既需要强化司法机构依法行政的功能，又需要强化社区自我防范的功能，两种功能既不能等同，又不能混淆，而应互补。最典型的例子就是法**功问题的处理，一方面，需要司法机关依法取缔这一邪教组织，另一方面，又需要社区组织和居民提供有效的信息，并做好法**功练习者的转化工作，消除这一组织存在的社会基础。事实上，民警在从事每一项行政执法活动前，都必须事先掌握翔实的信息，其信息的来源渠道就是社区组织和居民；没有社区组织和居民的协作，司法机构在依法行政中会成为“瞎子”，更不知道哪些是在变成严重问题之前就必须重视并予以解决的问题。另一方面，社区在自我维护治安秩序的过程中，时时需要民警的指导与协作。如责任区民警指导社区招聘安全保卫队队员、协助制定安全保卫队招聘规则和界定其职责，以及培训安全保卫队和义务巡逻队。可以说，在社区设立警务室和配备专职民警，是形成民警服务功能与社区自我服务功能互动的有效形式。这也为发达国家警察服务体制改革的成效所证明。如最近若干年，美国纽约、芝加哥等“大城市的警察部门开始了分权改革，减少警察组织规模，并开始建设社区警察机构，在短短的若干年的时间里，就大幅度扭转了治安秩序差的局面。”[⑦]

3、效用上的“双赢关系”。

某民警认为：新的社区治安运作机制至少有两个成效：（1）公安机关以低成本，落实了治安管理重心下移和贴近居民的规定。“新建社区都具有边界清晰、人口规模适度的特征，为公安机关调整警力结构、警务机构以及合理划分各责任区民警的责任范围和权限边界提供了基础。过去居委会划分不仅存在规模过小，而且存在地域边界模糊的问题。如满春街长堤居委会横跨长堤街两边，形成‘你中有我、我中有你’的局面，没有一个边界清晰的区域，不利于民警责任区的划定和各民警职责范围的界定。难以避免扯皮、推诿现象。”（2）增强了民警服务意识，改善了民警服务态度，提高了民警服务效率。“针对过去部分民警‘打晃晃’的现象，公安机构制定了民警低分培训和末位调整的制度。但由于公安机关无法准确了解每一个民警的实情，加之，多年来形成的习惯即‘民警是居委会的领导’，‘居委会监督民警，犹如孙子管爷爷，不可能’，居委会不敢如实汇报民警的实际表现，公安机关内部的垂直监督机制也因此难以发挥效用，低分培训和末位调整制度也起不了制约作用。”“目前，是社区对民警进行经常性监督和年度打分考评，对民警的制约作用加强了，民警也有了压力。”

某社区居委会主任说，“派出所和民警的意识、行为发生了变化。过去是派出所和民警下来发号施令，向我们布置任务，现在是主动向我们汇报情况，争取支持，确实不一样了！”“过去是我们求他办事，现在是他主动办事，很多时候希望我们给予支持，我们比他更了解情况。”“社区对民警工作进行监督和考评，原来以为是说说而已，现在要斗狠，对他们有一定的压力。”“社区治安作得好不好，我们也有责任，我们也要向社区居民述职，也要接受考评打分，我们也有压力。这跟以前确实不一样。”

某居民说“现在我们找民警办事，在规定的时段内都能找到，比以前方便多了。民警的态度和责任心都比以前强。”“居民都感到有没有民警在社区办公，心理感觉不一样，现在，心理比以前要踏实一些。”

某商场经理说：“社区成立安保队，我们愿意出钱支持，治安环境怎样是影响企业客户的一个重要因素，治安好，客户敢于来购物，商场人气才旺，企业才有效益。”

李旭东副区长告诉笔者，“据区公安分局对满春街、水塔街和汉兴街26个社区的不完全统计，今年6、7、8月的可防性案件发案率与去年同期相比下降了20％以上，其中满春街下降了50％。”

可以说，新的社区治安运作体系所带来的最终结果是，政府在群众中的威信提高，社区自治得到发育、居民得到更好服务，辖区单位得到实惠。实践证明：政府与社区之间不是简单的“此消彼长”的关系，更不是社区自治就意味着不要政府管理，或强化政府管理就意味着削弱社区自治，恰恰相反，是要探索政府与社区的互动机制。