1.前言
随着我国经济快速发展和城市化进程不断加快 , 城市周围地区湖泊、河流水体生态环境恶化日趋严重 , 越来越多的省市为弥补污染治理资金的不足 , 不断积极争取利用包括世界银行在内的国际金融组织的贷款 , 加大污染治理投入 , 建设污染治理工程 , 对缓解和治理城市及周边地区的环境污染收到了良好的效果。然而污染治理工程项目在建设过程中 , 也给当地的自然环境和社会环境(包括经济和文化) 带来一定的负面影响。因此 , 在对贷款项目进行评估时 , 世行除了强调对环境影响做出恰当的评价外 , 越来越多地关注工程建设对社会环境造成的影响。
2.世行贷款项目的移民
世行贷款项目中的所谓“移民”是指工程项目建设中 , 因土地占用、借用、房屋拆迁而造成的人员或企业搬迁、补偿及安置。
1)移民造成的影响
开发项目有时要求一些人非自愿地从其生活或工作的环境搬迁至其它地方 , 它摧毁了搬迁地原有的生产关系 , 使一些社区解体,长期建立起来的社会网络彻底破坏 , 给当地的经济、文化和社会结构造成一定程度的破坏。移民问题解决不好 , 将给工程的建设及将来的营运带来后遗症。世界银行在有关“指南”中强调: “移民搬迁的复杂性不仅仅产生于搬迁的人数 , 而且产生于给人们造成的后果的严重性 , 以及对工程成功影响的严重性。处理非自愿移民的方法可能显著地影响到工程全面的、经济的和社会的效果 , 即使在搬迁人数较少的情况下 , 低估搬迁的破坏性作用也是一个错误。对于非自愿搬迁 (如果不可避免) 的复杂性和破坏性唯一可作出反应是在每项工作中都要预先对各种方案进行仔细的、系统的规划”。
2)世行的移民政策目标和处理方法
过去 , 工程造成的非自愿搬迁或移民常常被认为是非优先考虑的副作用 , 因而采取任意的或行政的方式来处理 , 给受影响人群、安置地的群众、自然和社会环境造成严重的影响。为此世行于 1980 年 2 月发出通告 , 确定了世界银行资助项目中处理非自愿移民的政策目标 , 概括了征地搬迁方案准备、评估和监督的方法。
世行移民政策的目标是: “保证因工程发生的移民能从工程中受益”。非自愿移民作为工程设计和建设中不可分割的一部分 ,其解决办法是在工程准备的最初阶段 , 结合以下几点进行:
(1) 应在可行的范围内 , 通过设计调整或考虑所有替代方案 , 避免或尽量减少非自愿移民或搬迁的数量 , 以减少移民安置的工作量。
(2) 在移民或搬迁不可避免时 , 应预先着手考虑移民安置规划。所有非自愿移民的安置均应作为开发项目来构想和实现 , 要为移民的安置提供充足的资金 , 并确保受影响人群享有从工程中受益的机会。
(3) 在规划和实施移民安置方案的过程中 , 应鼓励群众 , 尤其是受影响人群积极参与 , 建立适当的社会组织形式 , 尽可能地支持和启用移民和安置区业已存在的社会和文化组织机构。
(4) 搬迁后应使移民在社会和经济上与安置区的居民融为一体 , 从而使移民或搬迁对安置区居民造成的不利影响减少到最低限度。保证获得这种融合的最佳途径是将移民安置在工程的受益地区 , 并在移民规划方案编制和实施前 , 与安置区的居民充分协商。
(5) 应特别关注受工程影响的脆弱人群、土著居民、少数民族及放牧人 , 并向其提供土地、房屋、基础设施和其他相关补偿。
3.云南环境项目的移民问题
1)云南环境项目的背景
云南省环境保护利用世界银行贷款项目 , 以昆明滇池污染综合治理为主体 , 覆盖个旧、曲靖城市环境污染综合治理的重大环境保护系统工程。近年来 , 随着云南经济快速发展和城市化进程不断加快 , 城镇周围地区的湖泊、河流水体环境污染日趋严重 , 滇池流域的水污染和水资源短缺危机 , 不仅危及到昆明市的生活环境 , 而且已严重制约了昆明乃至全省的社会和经济发展。长期以来虽然政府采取了许多措施 , 开展积极的治理和保护工作 , 也收到了一定的成效 , 但是 ,污染状况并未能得到有效控制 , 生态环境仍日趋恶化。为此 , 省政府决定争取利用世行贷款 , 加大污染治理投资力度 , 尽快扭转污染治理速度慢于发展速度的局面。
世行贷款云南环境项目的目标是支持省政府实施获得经济可持续发展的环境政策。项目涉及环境管理、环境监测、环境卫生、水资源管理和工业污染源控制等多个领域 ,共 16 个子项目。总投资 3 亿美元 , 包括115 亿美元的贷款和 115 亿美元的国内配套资金。
2)云南环境项目的移民及特点
世行贷款云南环境项目由于项目涉及面广 , 内容较多 , 因而带来的征地搬迁不尽相同 , 但大多数项目拟建点均位于城郊接合部 , 呈块状分布。总征地数量约为 210.03公顷 , 建设期需至少临时借地 102.78 公顷。受影响人数2,841人,其中1,928人将通过受影响村内部的土地调查 , 保证他们能继续在当地从事农业生产活动; 38 人为征地搬迁的乡镇企业工人; 256 人为少数民族。
3)云南环境项目的移民处理
所有子项目在可行性研究和初步设计时 , 都包括了征地和潜在搬迁分析的内容 ,并考虑可能给受影响人群造成的影响程度。在项目允许的情况下 , 通过可行性研究、设计方案和选址调查 , 把征地搬迁带来的影响减少到最低限度。如在昆明市北郊污水处理厂的可行性研究中 , 如何“节约建设用地 ,切实保护耕地”, 既考虑城市发展带来的污水处理 , 又尽可能地减少征用土地带来的受影响人数量 , 在征地搬迁中兼顾国家、集体和移民三者利益的政策 , 一直受到关注。有关部门和设计单位通过对几个设计方案进行了认真的分析和比较 , 厂址几经选择和变更 , 最终选择在昆明市北郊金刀营村以北 ,盘龙江东岸 , 不仅有效地避开了一些水利设施、电缆和建筑物 , 同时也减少了征地和受影响人群的数量 , 征地减少 79 亩 , 受影响人减少 78 人。东郊污水处理厂在原选址不变的情况下 , 通过规划调整使征地减少 85亩 , 受影响人减少 70 人。曲靖市污水处理项目通过三个方案的比较 , 所选方案避免了12户居民及其房屋的搬迁。
4.云南环境项目的移民安置规划
为了保证项目中征地搬迁的顺利实施 ,根据世行移民规划指南 , 云南省环境项目办公室和省环境工程咨询服务部负责编写了项目的征地搬迁行动计划 (Resettlement Ac2tion Plan , RAP) , 主要由以下 8 个部分组成:
(1) 前言 对移民规划的目的、目标、准备方法、方案优选、征地搬迁范围等进行概述 , 为项目的背景和各子项目征地搬迁提供一个清晰的轮廓;
(2) 调查 通过填写表格、走访等形式对受影响区域的人口、经济发展、文化教育、收入水平、征地移民数量等的调查 , 为移民规划的编制提供基础资料;
(3) 云南环境项目的移民目标、原则和政治条款以世行“征地搬迁后受影响人的生活水平要高于或至少维持原有的生活水平”的导则为基本原则 , 结合国家及云南省有关征地搬迁的法律、法规和方针 , 制定较为详细的实施政策及补偿标准;
(4) 搬迁选址 云南环境项目中无任何居民迁移。少数几个受影响的乡镇企业已全部搬迁 , 并获得相应的赔偿;
(5) 费用预算 云南环境项目中的征地搬迁费用来源于国内配套资金;
(6) 公众参与 移民规划在受影响人及其代表的积极参与下编制完成。可行性研究完成后 , 拟征地所在的市级规划办向受影响人通报了有关项目及征地情况。世行批准移民规划后 , 省、市项目办及业主单位又将一份反映项目及征地搬迁具体情况的小册子分发到每一户受影响的家庭 , 加强受影响人对项目及征地搬迁的了解;
(7) 抱怨申诉 为充分保障受影响村社及人群的权益 , 根据国家和地方的有关法律、法规 , 阐述了对征地搬迁不满的申诉途径和程序;
(8) 监测与评估 为了保证云南环境项目的征地搬迁能按照移民规划方案来实施 ,提出了在项目实施期间和完成后 , 对征地搬迁实施综合的内部、外部监测与评估的要求与报告格式。
5.社会经济调查
根据世行要求和“征地搬迁行动计划”,对云南环境项目的征地搬迁受影响人将进行不少于 20 %的抽样调查 ; 对已办理完成征地搬迁手续的昆明市第一自来水厂和昆明市红水塘垃圾填埋场的受影响区进行 100 %的抽样调查 , 旨在收集受影响区域及受影响人群征地搬迁前的有关基础资料 , 客观地反映征地搬迁可能对农户、企业、社区产生的影响和影响程度 (正面和负面) 。
社会经济调查主要反映了受影响区域的总户数、总人口数、总劳动力数、耕地总数、人均耕地、拟征用的土地数、集体净收入、人均收入、文化教育水平、民族状况及对云南环境项目的支持态度。通过对调查方法和资料收集方式的交叉结合使用 , 最终共对受影响的 31 个村、社的 1,345 人进行了调查。抽样量超过世行要求的 20 %的样本容量 , 超出率 138 % , 获得各类调查数据12 , 945个。经核实,有效数据为10,570个,有效率达 81.65 %。通过调查可以看出: (1) 就云南环境项目而言,征地后人均耕地面积仅减少4.8 % ; (2) 部分项目征地区域由于人多地少,部分农户实际上已将土地出租给他人耕作而仅在自留地种植自用蔬菜 , 因而实际上征地对集体及个人的经济收入影响甚微。此类情况在云南环境项目中具有一定的代表性; (3) 征地涉及的村、社中 , 农业收入仅占总收入的 12.7 % , 所征耕地上的农业收入仅占集体经济总收入的 0.72 % , 项目的实施对农业经济的影响较小; (4) 被调查人对项目实施普遍持支持态度 , 支持率达95.64 %。受影响人接受的教育程度越高 ,思想越开放 , 对土地的依赖程度亦越小 , 对征地搬迁工作也就越理解和支持。
6.小结
移民或征地搬迁是一个复杂过程 , 往往会对自然和社会环境造成极大的破坏。移民问题关系到工程项目建设的成功与否。世行对其贷款项目中的非自愿移民或搬迁的政策目标是保证受影响人能从工程中受益。对移民或搬迁唯一可作出的反应是在每项工作中都预先对各种方案进行仔细的、系统的规划。世行贷款云南环境项目作为以滇池污染治理为主体的一个重大环境保护工程 , 在项目准备阶段 , 通过系统规划和有计划、有组织的社会经济调查 , 预先编制云南环境项目征地搬迁行动计划 , 将项目所涉及的移民或搬迁及相应的安置作为开发项目来构想和实现 , 并通过可行性研究、设计方案和项目选址的调查 , 使项目中的征地和受影响人数减少到最低限度 , 为云南环境项目的顺利评估提供了基本保证。
