［内容提要］要使农民尽快富裕起来，以全面建设小康社会，一项重要任务是使广大农村剩余劳动力转移到城市中来。本文着重论述了农民工进城对中西部地区经济和社会发展的贡献与存在的问题，以及做好中西部地区有关农民工进城工作的对策。
    江泽民同志在党的十六大报告中明确提出我国在本世纪头二十年要集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的奋斗目标。这是一个十分辉煌而又鼓舞人心、催人奋斗的伟大目标，但同时又是一项十分艰巨的伟大工程。要落实全面建设小康社会，全国重点在西部，关键在农村，重点在农民。据有关资料统计，到2001年底，农村人口占全国总人口的63％左右，有8亿多人，就业人口就达4．9亿人。尤其是我国中西部，还有很多地区的农民刚刚解决了温饱问题，与东部发达地区相比还有很大差距。如何使我国中西部的农村、农民尽快富裕起来，以全面建设小康社会，一项重要的任务是使中西部广大农村剩余劳动力转移到城市中来。这既解决了农村人地矛盾，又可以减少农村中农民的数量，增加农民收入，从而加快实现我国中西部地区全面建设小康社会的进程。
    一、农民工进城对中西部地区经济和社会发展的贡献与存在的问题
    改革开放以来，中西部地区农民工向城市转移从无到有、由少到多、由慢到快、逐步发展。这不仅为输入地区的社会、经济发展做出了巨大的贡献，同时也为输出地区的农民拓宽就业渠道，增加了收入，改善了生存状况，增进了家乡的繁荣。而且农村劳动力向城市转移对于活跃城乡劳动力市场、改善社会的资源配置状况、缓解社会不公矛盾、促进社会稳定都将起到积极的作用。
    第一，对城市经济发展的积极作用。大量的农民涌入，有助于缓解城市劳动力资源不足的状况。如基建工程，合资、独资企业中的重体力或手工劳动的从业人员。农民工可以起着本地劳动力难以代替的积极作用，既有利于企业生产力的发展，又有利于推动劳动制度的改善，打破了部分城镇待业人员“皇帝女儿不愁嫁”的观念。一改变某些行业因劳动力不足而出现工资水平畸形提高的现象。从而提高劳动效率，降低产品成本，提高产品的竞争力，促进企业效益的提高。
    第二，农民工进城是转移农村富余劳动力、增加农民收入的重要途径。江泽民在十六大报告中明确指出我党在新世纪的重要战略目标就是要全面建设小康社会。全面建设小康社会的一个重要方面是消除局部地区贫困状态，提高农民收入。为此就必须使农村剩余劳动力转移到城市，作好农村劳务经济，在农村以外做文章，这是一种世界性的趋势，是一种历史的进步，它符合全球经济发展规律的内在要求。据对有的地区调查，农民进城打工的收入是整个农民收入中增长最快的一项。
    第三，农民工进城也加快了城市的第三产业发展，为城市提供了广泛的服务。近年来，大量的农民工在城市设摊开店，从事修旧服务业、加工业、商业、饮食业等，为城市居民提供特色服务，填补城市需要而又空缺的行业。而且，城市中一些重要的脏、累、苦和危险的工作，多由农民工承担，他们从社会分工的最底层支持着城市经济的迅速发展，保证了城市生活的正常运转。农民工进城在为城市人民做出巨大贡献的同时，也为改变自己家乡的落后面貌和农村的繁荣发展做出了巨大贡献。农民工进城不仅沟通城乡和区域间的物资交流，繁荣了各地商品市场，而且许多进城务工的农民把城市中新的思想观念、新的知识技术和市场信息带回农村，直接影响到农村商品经济发展。农民工进城也是工业反哺农业、城市文明辐射农村的实现途径。
    但是从目前情况看，中西部地区农民工进城过程中也存在着许多困难和障碍，需要加以认真解决。
    第一，各地城市二元劳动力市场的存在使农民工无法取得与城市人平等的劳动力资格和地位。在很多地区的城市社会中普遍存在着两个劳动力市场：一个是收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越的劳动力市场，可以叫做“首属劳动力市场”，这是属于城市人的；另一个是收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的劳动力市场，可以叫做“次属劳动力市场”，这是属于农民工的。首属劳动力市场与次属劳动力市场形成的根本原因在于城乡分割的户籍制度。户口决定了人的身份，把人分为城里人和乡下人。农民工由于没有城市户口，因而不能成为“正式工”，只能做临时工。二元的劳动力市场使得农民工无法取得与城市人同等的劳动力资格，城市人所从事的许多工作，农民工不是不能干，而是因为他们没有城市户口而不被允许干。因此，农民工只能进入次属劳动力市场，而次属劳动力市场上又由于农村劳动力的大量过剩而使劳动力供大于求。所以，农民工随时面临被解雇的命运，就业极不稳定。
    第二，农民工在城市中受到各种歧视性待遇，增加了他们的不满情绪，影响社会稳定。政策体制性歧视。我国现行的城市管理体制存在着相当严重的群体性歧视，户籍制度、教育制度、人事制度、医疗制度、社会保障制度依然对城市居民和农民工采取双重标准。对前者多为保护，对后者多为限制。甚至许多制度，如社会保障制度干脆就把农民工排斥在外。城市对农民工在经济生活中的基本接纳和在社会生活中的不接纳依然存在。用工单位、个人给予农民工带有歧视性的劳动报酬。做同样的工作，对于城里人和农民工来说，得到的报酬是有很大差别的，农民工比“城市工”要便宜得多。以东北地区的长春市为例，包擦一户窗户的价格“城市工”干需要10元钱，而农民工干只需5元钱。有一位接受调查的农民工张女士，她的工作是护理一个生活不能自理的老人。她说：“我的前任是一个城市下岗职工，每月工资600元，我干得比她好，这个老人也非常认可，可这家却只给我每月400元。我心理不平衡，难道城里人和农村人有贵贱之分吗？”尽管报酬极不公平，但由于农村剩余劳动力过多造成城市次属劳动力市场上的供大于求，所以农民工们为了生计，也只好接受这样的现实，在社会生活中遭受城里人的歧视。目前，农民工在城市社会生活中所受歧视可分两类：一类是公共歧视，即在公共场所遭受歧视，如在公交车上遭受司乘人员的歧视，在商店遭受店员的歧视，在其他公共场所遭受各类管理人员、执法人员的歧视、刁难。另一类是个体歧视，即农民工在其就业的单位或家庭里面，遭受雇主的歧视，并以扣留其身份证的手段强迫打工农民签所谓工资结清手续凭证。另外，不仅表现在报酬和态度上，有时候甚至出现用工家庭成员打骂、羞辱农民工的现象以及家庭男主人对年轻女性农民工（小保姆）的性骚扰和性侵害事件。
    以上农民工在城市中遭受的种种歧视性待遇都会大大地增加他们对城市小市民的不满情绪，甚至对立情绪。这不仅影响农民工的工作积极性，而且容易激化矛盾，影响社会稳定。
    第三，工作、收入的无保障是城市农民工违规、违法，甚至犯罪的直接原因。目前，城市农民工违规、违法、犯罪人员可分为以下类型：一是非法谋利者。如在城市中非法经营的小商贩。他们利用城市管理上的某些不规范，非法营利，如倒卖火车票、站台票、座号，倒卖医院票号等。从性质上看，有的是一般违规，轻微违法；有的则上升为犯罪，如卖淫，组织容留卖淫等。二是盗窃、抢劫。这类犯罪多为团伙犯罪，一般是先盗后抢，或盗抢兼为，有时会转化为伤人、杀人的恶性案件。三是敲诈勒索集团。四是打架斗殴团伙。综合分析看，农民工犯罪的原因都与工作、收入、生活有关。可以说，没有几个农民工进城的初衷就是要从事违法犯罪活动，只是当他们在城市中遇到了失业，生活无着落时才铤而走险的。根据我们的调查，大约30％以上的农民工都曾遇到过完全失业，而身无分文。当问他们怎么办时，他们的回答是“找人借”，或“没钱就不花呗”。不花是不可能的，当他们无法通过正当的途径挣到钱的时候，转向非正当的途径往往是一种无奈的选择（当然是错误的选择）。加上农民工多为青年人，文化素质不高，自我约束、规范能力较差，这就更增加了其走向违规、违法，走向犯罪的可能性。
    如上所述，城市农民工违规、违法、犯罪的直接原因在于其工作收入的无保障，而造成这种无保障的原因则是由于农民工从事的工作实质上是一种非正规就业。所谓非正规就业是指仅仅是一种临时工性质的就业，仅仅从劳动力的市场交换中获取劳动收益，基本上享受不到实质性的福利保障待遇。而农民工之所以无法像城里人一样正规就业、享受实质性的福利保障，其原因归根结底是由于城市二元劳动力市场的相互隔绝造成的。
    第四，农民工处于城市管理体制的边缘，管理难度很大。目前，许多城市的人事管理体制仍然沿用以往的做法：城里人有单位的，以其人事档案关系的归属决定其管理上的归属，于是人们成为“单位人”，由单位管理；农民没有“单位”，也没有人事档案关系，因此，他们的管理归属就取决于其户口所在地，其户口所在地的有关部门就成为他们的管理者。现在的问题是，农民工进城以后，人与户口发生了分离，其户口所在地虽然管其户口，却管不到人了，因为天高地远，鞭长莫及，而农民工虽然身居城市，但因其不具有城市户口，因此也难以真正进入城市管理体系中来。于是农民工实际上是处于城乡两种管理体系的夹缝边缘，加上农民工工作非常不稳定，甚至居无定所，所以给城市对其进行管理造成了很大的难度。
    第五，农民工有后顾之忧，影响其工作的稳定性、连续性。进城务工成本过高。一些城市针对农民工征收的各种管理基金、税费过多过滥，增加了农民工的进城成本，影响了其进城务工的积极性。进城后子女入学难。农民工在社会的底层地位，但他们都不希望自己的子女也成为未来的“农民工”，因此，他们也都普遍希望自己的子女能够接受良好的教育，将来有个好的前程。但指望城市现有的公共教育资源能够吸纳和满足越来越多的农民工子女求学的愿望几乎是不可能的。而要进入私立学校，农民工又没有能力支付高额的教育费用，这样一来，子女入学问题就成了农民工的一块心病。存在土地情结。中西部地区多为农业省份，土地是农民的命根子。农民工虽身在城市，但又心系土地，与土地有着难以割舍的情结，总是担心农村的土地荒芜了。因此，每到农忙，农民工们往往会弃工回家帮农，这既影响了他们在城市工作的稳定性，也造成了其工作的不连续性。因为农民工的工作一般是非正规就业的临时工，回家帮农一段时间回城后又要费时费力重新寻找新的工作、适应新的工作。
    二、妥善做好中西部地区农民工进城各项工作的对策思考
    针对当前各地农民工进城的实际问题，各级政府和职能部门必须在指导思想上按照江泽民在十六大报告中所提出的发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措的要求，真正关心农民工、善待农民工，按照“政策引导，加强管理，改善服务”的原则，切实做好有关农民工的各方面工作。当前特别是要注意给农民工减负服务和留出退路。
    第一，加大改革力度，建立和培育城市一元化劳动力市场，给农民工以平等的劳动力资格和地位。政府应加大制度改革的力度，尤其是要进行彻底的户籍制度改革，消除城乡居民户口差别，使农民工获得与城里人同样的居民地位，不再是城市里面的“二等公民”。这是打破城市二元劳动力市场相互隔绝的前提。因为居民地位的不平等必然带来政策和体制性歧视，而政策体制歧视实质上是一种“集体排他”行为。所谓“集体排他”就是在社会分层方面以某一标准（如户口）将某些社会群体整体地排斥在资源的享有之外；与“集体排他”相对应的是“个体排他”，例如通过考试来选取人才，这样被淘汰者是以个体形式出现的，并没有一个身份群体被整体排斥。而在差别的户籍制度下，农民工由于其不具备城市居民的户口而被整体地排斥在城市首属劳动力市场之外，无法具备与城里人同等的劳动力资格和地位，仅能委身于次属劳动力市场，进而又不可避免地受到政策体制性歧视，被排除在医疗保险、劳动保险、养老保险、教育保险等一系列城市社会保障系统之外。政策体制性歧视又必然引发社会生活方面的歧视，这种歧视又反过来激化了农民工对城市小市民的不满乃至矛盾。这种状态下，农民工虽身在城市，实质上他们与城市的市民的距离反而更远。对有些地区农民工调查发现，大部分农民工的社交活动圈子仍限于与自己有共同地位、共同文化习惯的老乡、工友范围之内。他们与城市和市民在整体上是隔阂的。这不怪他们，这是城市管理系统对他们的“整体排他”以及社会生活中的歧视性待遇造成的，归根结底是他们在城市二元劳动力市场中的“二等劳动力”地位造成的，是不合理的户籍制度造成的。
    因此，当务之急我们应尽快进行户籍制度改革，完成城市劳动力市场的一元化，给农民工以平等的劳动力地位和资格，进而消除政策体制性歧视，实现公平报酬。
    第二，城市人员要善待农民工，给农民工一个公平的环境。一是城市管理部门和管理人员要善待农民工。在依法、依规定对流人城市的农民工进行必要管理的同时，政府必须建立一套规范的管理程序、管理办法和管理机制。如在实践中可以实行欠薪保障基金制度，即当企业拖欠农民工工资时，劳动部门可动用欠薪保证金向农民支付工资。从制度上、法律上着手，依法保护农民工的合法权益。坚决清除限制歧视农民工的不合理政策、规定。对歧视、虐待农民工的雇主、用工单位依法依纪严肃查处。因企业原因提前解除劳动合同时，企业须支付给农民工补贴，企业不得向农民工收取抵押金、保证金等不合理费用，不得扣押农民工身份证件。要加大对城市管理人员的教育、规范和监督，使他们既履行管理职能又善待农民工，要坚决预防、制止和惩处个别刁难、侮辱甚至伤害农民工的部门和个人。二是市民应重视和理解农民工，以温情善待农民工。长期以来，城市居民间接地从宏观的层面了解到农民工对城市发展所做的贡献，而直接看到的是微观层面上的农民工的一些负面行为。因此，市民的直接感受往往是农民工素质较差，没有教养，这是一种偏见。其实，流入城市的农民工大多是来自于农村的“精英群体”。据调查，同城市下岗职工相比，农民工的总体受教育程度也明显较高。城市农民工大多是有一定文化程度的青壮年，并非素质很低。至于他们在城市生活中的一些不规范现象，如随地吐痰以及其它言行举止方面的不文明行为，主要是由于他们缺乏城市生活的经验以及城乡不同的生活习惯、文化背景造成的。作为城市居民应当重视农民工对城市建设和居民生活的贡献，给予他们更多的理解与温情。作为城里人应当克服潜意识中瞧不起农民的思想，城里人、农民工在人格上是平等的，更何况城里人上溯三代其实也是农村人。从现实看，农民工所从事的大多是城市居民不愿干，但又是城市建设和生活中不可缺少的苦、脏、累的工作，如修路、建筑、掏厕、上下水维修等。总之，城市人员只有重视和善待农民工，城市居民和农民工才能和睦共处，城市社会生活才能健康稳定。
    第三，政府以向农民工提供“公共劳动”机会作为农民工的“最低生活保障”。以我国城市现有的条件，还没有能力为大量的农民工提供无偿的“最低生活保障”。那么，我们是否可以考虑在城市里面由政府组织一些低薪的“公共劳动”项目，如一些基础性的市政维护项目或城市保洁之类，当农民工失业，生活无着落时，他们可通过参加这种“公共劳动”来糊口，以此作为一个“过渡”，等待着找到下一个令他满意的工作。这样就等于给农民工的生活安上的了一个“安全阀”和“稳定器”。对于政府来讲，既然是“最低生活保障”，那么支付给参加“公共劳动”人员的工资当然可以很低，只要能保证干活的人有饭吃就行了。这样的投入有着很高的边际效益，可以说是花了小钱办了大事，又解决了农民工的生活保障和社会稳定问题。除此之外，政府应加大对农民工的私人雇主的监管力度，促使其依法、足额给其雇用的农民工交纳各类社会保障金。
    第四，农民工的输出地与输入地的政府部门要密切协作，共同做好农民工的管理和服务工作。城市农民工处在城乡管理系统的缝隙之中，单靠输入地即城市管理部门进行管理，难度很大，必须要由农民工的输出地即农村政府部门密切协作，才能弥补城乡管理系统的缝隙，真正把农民工纳入社会管理系统中来。这既是管理的需要，也是对其提供服务的需要。
    为了实现上述目标，农民工的输出地有关部门应做好以下几个方面的工作。一是重视农民工输出对本地区经济发展的重要作用，强化管理，走基地化发展的道路。首先摸清本地农民工情况，包括数量、行业结构、输出方向等；其次要大力收集用工信息，包括省外、国外的用工信息；再次要建立和发展家属民工输出基地，农民工输出地政府要积极在农民工输出相对集中的城市设立基地和办事机构，负责为本地输出的农民工排忧解难，帮助其解决劳资纠纷，维护其合法权益，对其进行跟踪服务，并协助输入地政府部门对农民工进行规范和管理。把过去八仙过海、零敲碎打游击队式的农民工输出逐步引导到成建制集团化输出上来，走输出——基地——管理——信誉——效益之路，不断扩大农民工输出的市场占有率，使农民工劳务输出步入良性循环。二是加大培训、教育力度。输出地政府应设专门机构，有组织地对农民工进行输出前职业技能培训、再培训和法制教育。培训、再培训、进行法制教育的目的是提高农民工的职业素质和其他素质，改变其不合理的就业结构，使其既能适应城市的工作又能适应城市的生活。三是调整土地经营政策，组织帮农互助组，解除农民对土地经营的后顾之忧。可以明确外出务工农民的土地承包经营权不变，规定农民外出务工一定时间（比如1年）以上，其土地承包经营权可以转让，其应承担的劳动积累工和义务工可以资代劳。并且可以村、组为单位组织农忙互助组，使农民工在不回家帮农的情况下，也不影响其家乡土地的收成，解除其后顾之忧，使其在城市里安心工作。
    农民工输入地有关部门应做好以下几方面的工作。一是加快户籍制度改革，坚决取消对农民工就业进行歧视性限制的有关规定。二是坚决取消对农民工征收的暂住费、暂住人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等不合理收费，减轻农民工进城务工的成本。三是调整教育政策，帮助农民工解决子女入学难问题。要充分利用现有教育资源，在可能的条件下应尽量实现农民工子女在入托、入学方面与本城镇学区内居民子女平等待遇。积极鼓励社会力量创办农民工子女学校，开发新的教育资源，这是解决农民工子女教育问题一条有潜力的道路，但在实施中，政府有关部门应认真负责，规范管理，把好质量关，使其良性、健康发展。四是把农民工纳入城市社区管理系统中来。农民工身在城市，户口在农村，这种人籍分离的情况，使其原有的管理主体（指输出地政府部门）鞭长莫及。而农民工也因脱离其管理主体而缺少归属感，这个时候，唯一能够代替原有管理主体以重新使农民工获得归属感的就只有他们现居住的城市社区。因此，城市社区不应该排斥区内农民工，而应该把他们吸纳到社区生活和管理中来，在现有条件下，尽可能地给予他们与城市社区居民同等的地位和待遇，为他们提供服务和帮助，同时也对他们进行规范和管理。唯其如此，农民工才能真正融入城市生活和管理中来。五是建立城乡一体化的劳动就业体制，实现统筹就业。比如可以在一些城市试行对农民工在一个城市连续工作期满一年的，可以同城市职工一样享受失业保险经办机构发放的生活补助金。