中国城市化水平严重滞后，目前已经成为国民经济发展的矛盾焦点，成为影响内需市场扩大的主要障碍。内需不足、外向度大，对于一个大国的政治、经济、文化和意识形态的不利影响已引起国人严重的忧虑。而要加速城市化进程，必须选准切入点，采取扎扎实实的推进措施。我们认为，扫除城市化的一切人为的障碍，深化经济体制改革，调整不利于城乡要素流通的相关政策是当务之急。
　　中国城市化战略的目标模式
　　城市化的动力既然是追求集聚效益，我们的目标模式就必须以效益为标准
　　多年来，人们一谈到中国的城市化战略、道路、目标等问题都集中到城市规模上，有中小城镇重点论、大城市重点论、中等城市重点论、多模式论和小城镇重点论。对决策影响最大的是小城镇重点论，虽然理论上没有多大说服力，但易于操作，符合大多数决策者的认识水平和心理状态。这种讨论没有抓住城市化的本质，重结果轻过程，没有准确把握城市化的对象、内容和动力机制。至今有许多人还把城市化看做城建问题，看做是政府计划的产物，没有从国民经济与社会发展规律上把握问题，反而出台了许多抑制城市化的政策和措施，造成城市化严重滞后的局面。
　　城市化的动力既然是追求集聚效益，我们的目标模式就必须以效益为标准。只要集中带来的效益大于弊病，城市的规模就要扩大；一旦集中带来的效益小于带来的弊病，城市就会停止扩张。因而我们在城市化发展战略上没有必要人为限定规模。城市化战略的基本方针应该是效益型城市化战略，宜大则大，宜小则小，让市场去选择。
　　为了保障效益型城市化战略的实现，我们必须采取全方位开放式的要素流通政策，扫除一切阻碍要素流通的人为障碍。从政府的角度看问题，我们的城市化战略应该是全方位、开放式、效益型的发展战略。
　　现在我们研究任何问题都不能忘记中国特色。在城市化问题上中国特色是什么？许多人都会认为中国农村人口太多。这是表面现象，哪一个国家城市化初期都是农村人口太多，这不是特色，是城市化的动力所在。中国在城市化问题上的特色不在于人口太多，而在于阻力太大。由于阻力太大，城市化滞后才造成农村人口太多。在城市化的阻力中，中国的最大特色是计划体制下形成的政府控制力太强，一旦政府出面阻止城市化的正常进程，对动力的抵消作用最大。如：划地为牢的户口制度，超越产权一刀切的平分土地的大包干政策和承包期不断延长的政策，离土不离乡分散工业化的政策，政府出面圈地建开发区和小城镇的政策等等。这些政策都对中国城市化造成了巨大的障碍作用。正是这些政策几十年没有根本改变，使中国的城市化落后世界平均水平几十个百分点，使中国农村人口几十年里一直按小农经济多生、生男丁的人口规律繁殖。因此农村人口多是城市化滞后的产物，是农村经济发展的压力、城市化的动力，它决定了城市化速度必须超常规，常规发展永远摆脱不了人口的压力。
　　小城镇是城乡要素流通落差最小、吸纳集聚动力最弱的空间，目前不可能成为中国人口城市化集聚的重点空间
　　小城镇在城市体系中是不可缺少的。但不可片面强调小城镇，更不可以之为主。经过几千年的发展，我国的城市体系已经形成大中小全面发展的格局，人口城市化率已达到30%以上，大城市的主导作用已经形成。真正纳入城市经济体系，在现实经济、社会生活中起积极作用的小城镇是中心城市、副中心城市的附属物，是由大中城市辐射而成的。小城镇不是严格意义上的城市，它或者是某个中心、副中心城市的功能区，或者是远离中心城市，一般在2小时经济圈外，正在成长中的小城市。后者虽然城市功能不全，但随着周围经贸关系的发展，有可能成长为完整的功能齐全的小城市，甚至成长为大城市。小城镇处于城乡的过渡带，从来没有独立的经济社会地位，或者从属于城或者从属于乡。由于自身规模不经济，它存在的必然性、效益性或者从它附属的中心城市、副中心城市来寻找，或者从乡村经济来寻找。总之，我们可以把小城镇概括为三种形态：中心城市形散神不散的功能区；正在发育中的小城市；农村居民城市化的新社区。小城镇是城乡要素流通落差最小、吸纳集聚动力最弱的空间，目前不可能成为中国人口城市化集聚的重点空间。
　　小城镇之所以被当作中国实现城市化的主要载体，称为具有中国特色的城市化道路，是有其深刻的历史根源的。我国的工农、城乡两元经济和社会结构长期并存，客观上已经形成两种不同的利益集团。这是不以人的意志为转移的严酷现实。在发达国家全球化、一体化、信息化、新经济、知识经济、高科技宣传攻势的压力下，一部分人急于去和发达国家接轨。他们有意无意地忽视国内城乡工农两元的现实，企图把九亿农民固化在农村，就地城市化，一方面借以缓解当前内需不足的压力，一方面避免农工潮冲击现有城市现代化、国际化的进程。这种思想客观上代表了城市某些既得利益阶层自私的愿望。我们应该毫不含糊地指出这种思想是空想社会主义和空想市场经济。
　　由政府出面遍地开花搞小城镇，跟遍地开花搞开发区没有本质区别。搞得好的也不过是对村村点火、处处冒烟的乡镇工业的就地整合。这种做法对启动农村消费有一定的积极作用，但最大的作用是把小农经济凝固化，把工农城乡两元结构凝固化。农户住进小城镇提供的新社区，照旧去耕种他们那小块土地。消费方式变了，生产方式没有变。小生产还是那个小生产，就业还是不充分，收入还是难提高，好像吃了一片镇痛药，感觉舒服了，病根还在。要靠小城镇变革农业生产方式，小城镇的二、三产业必须有足够的吸引力，使绝大多数农户放弃土地转为市民，使耕地集中到可以企业化经营，那么这个小城镇已经不是小城镇，它至少已是一个十万人左右的小城市了。目前许多县城也达不到这种规模。
　　我国目前所需要的小城镇是中心城市辐射型的小城镇，是大量农民分化举家迁居城市之后由新型农场主、农业企业家组成的新社区。这个新社区是农产品加工基地、集散地。这样的小城镇只有在全方位开放式效益型城市化方针指导下，大多数农村人口转化为市民之后，才能普遍出现。
　　政府在加速城市化进程中的作用
　　发展的目的是为了人的素质的提升，发展的标志也是人的素质的提升
　　我国的城市化已经滞后，发展的形态已被扭曲，滞后的程度是几十个百分点。滞后的原因是我们的发展观、发展战略及其配套政策形成的不适应经济基础的上层建筑。滞后的主要责任在政府，加速城市化的责任、补课的任务也应由政府来承担。各级政府加速城市化的工作不是把人和企业人为地向城里推，而是要加速改革，加速扫除城市化的一切人为障碍，加速创造城市化顺畅发展的经济社会环境，把现实生活中城市化的巨大潜力释放出来。
　　1.树立以人为本的发展观，建立全社会统一的社会保障制度。发展是硬道理得到全国人民的认同，这是我们社会观念的巨大历史性进步。但究竟什么是发展，我们把握的并不准确，并不稳妥。城市化严重滞后是发展观出了问题的具体表现。特别是进入90年代以来，人们把增长等同于发展，把发展是硬道理变成了增长是硬道理。只讲收入增长不讲分配关系，一些实质性改革一拖就是十年，积累了大量的经济与社会矛盾。一些地区高增长低发展，甚至负发展。现在到了重新审视我们的发展观的时候了，否则城市化问题不会有实质性进展。发展的目的是为了人的素质的提升，发展的标志也是人的素质的提升。把经济社会活动看作是投入一定素质的人，产出更高素质的人的过程，这就是以人为本的发展观。
　　加速城市化就是加速人口流动，社会保障不解决将成为城市化的第一障碍
　　当前建立全社会统一的社会保障制度是加速城市化的首要切入点。如果说加速城市化是抓住了国民经济发展的牛鼻子，那么社会保障就是牛鼻子的两个孔。社会保障可分为两个公共品：其一是当前人们议论的社会保障范围，包括失业、养老、大病、抚恤救济、九年义务教育等；其二是保障生者安其居的住宅供应。这两个孔合起来便是社会保障的全部内容。它是保障劳动力再生产正常进行政府应承担的部分。城市化的过程即是市场化的过程，由于各种要素在流动中不断集聚，不断重新组合，以结构性失业为主的各类失业是城市化、市场化题中应有之义。如果社会保障体制不健全、资金不到位，将成为城市化的第一障碍。
　　首先应明确，我们要建立的社会保障制度是全社会统一的社会保障制度。全社会是指城乡全体公民、全体劳动者。统一是指全国建立统一的个人社会保障账户。保障的主体是中央政府，保障的对象是有公民义务的劳动者。这样就扫除了人口流动的地区和部门障碍。只要社会保障税（所得税与之合一）、遗产税收足，只要一切国有资源有偿使用，明确租金范畴，收足租金，中国政府就是世界上最富有的政府，社会保障资金是不成问题的。客观上看，中国政府是最负责任的政府，几十年来我们的社会保障是做得最好的，人民热爱这个国家，高唱社会主义好，不是无缘无故的。但近十年里，由于既得利益阶层的干扰，任何实质性的改革都难以深入，社会分化的速度快于社会保障体制健全的速度，特别是重增长轻发展的观念占了上风，对从根本上理顺分配关系没有给予足够的重视，只看到保障资金来源问题，没看到最根本的还是观念、体制问题，致使社会保障问题上升为国民经济发展和社会稳定的焦点问题。社会主义市场经济是以社会保障为前提的市场经济。社会保障是市场经济的前提，不是市场经济发展的结果。这个前提是几十年社会主义建设积累的全民资产、公有资产。忘记了这个前提就是忘记了我们的国体和国本，就会不自觉地走资本主义发展的老路。向个人征收保障税、遗产税是为了社会保障基金的未来储备，当前的社会保障基金只要用好用活，我们的“前提”就足够了。
　　第二，农民只要举家迁入城市，便转化为市民，应享受和其他市民同等的社会保障。他们原来集体公有的财产（包括耕地在内）按劳动力平均的份额应折价归他们个人所有，带入城市作为社会保障金一次性交给政府，计入中央政府社会保障金账户。农民所在社区如果无力支付资产现价，原则上资产应归国家所有，由社区代为经营，每年向国家交租金。政府把这笔收入计入进城农民社会保障金之中。
　　第三，城市现有人口的住宅问题已成为消费结构升级的一个卡口。人均居住面积只有9平米左右，这和当前国民经济的实力是不相称的。农村人口进城之后要有住的地方，为了城市的正常秩序不能再走棚户区、贫民区的老路，政府有责任也有能力保障这个最基本的人权。而这在目前的观念、体制下谈何容易？为现在城里人的住宅国家没少花钱，但实际上花大钱办小事，政府和居民为此作出巨大牺牲而收效甚微，少数人却借住宅商品化发了大财。造成一方面住宅大量积压，一方面广大居民家居面积狭小。住宅改革的路不能再这样走下去了，必须从根本上理顺住宅产权流通体制。
　　我国目前正处于城乡人口布局、区域结构、产业结构大调整时期，劳动力流动性大，不宜让广大工薪阶层购买住宅。只有少数高收入者适合购买住宅，而且是郊区别墅型住宅。租、售并举以租为主应是现阶段的理智选择。政府应建造大量经济实用房，以劳动寿命40年为回收期的低租金租给低收入阶层。这项投资不够，其他投资都要缓行。坚持以人为本的发展观，连人最基本的生存权都解决不了，还奢谈什么更高的东西。而真正按人的需要解决消费结构升级的每一个问题，经济自然会顺畅发展。消费正常，市场才会正常，企业才会正常发展，就业岗位才会充足。
　　明租不仅理顺了社区内部分配关系，而且有利于降低城市化的门坎
　　2.明租、正税、除费，理顺分配关系。明租、正税、除费六个字包括了中国经济体制改革的核心内容和基本对策。任何改革的本质都是利益的调整。租、税、费是所有者和使用者，政府和市场主体之间分配关系的理论表现和观念总结，是所有权在经济上的实现，是政权在经济上的实现，是所有权、使用权转移的必要条件。只有明租、正税、除费，才能真正理顺产权关系、分配关系，才能使生产要素资本化、商品化，才能有成熟的市场主体和健全的市场经济，城乡间要素流通、资源配置才能符合经济发展和自我调节的规律。
　　首先，要明租。明租就是必须明确生产要素要有偿使用。土地在中国是公有资产。只有产生明确的、独立的地租范畴，公有制的所有权在经济上才能得到实现，土地才能资本化，才能成为市场上可以自由流通的生产要素。目前农户和土地所有权代表——社区之间没有明确的地租关系，农户使用的耕地是以生产责任制形式获得使用权的，承包费不是明确的独立的地租范畴。农户和社区的关系除承包费外还有三提五统等集体经济内部的分配关系遗留下来的东西，和农村生产方式的实际，和日益发育的市场经济已不相容。这正是近些年来三令五申减轻农民负担，而农民负担年年加重，农村经济纠纷层出不穷的根本原因。我们应该实事求是地承认农业生产上的集体经济已基本不复存在，农户和社区的正常经济关系只能是租佃关系。有了明确的地租范畴，农户交了租、完了税，和土地所有者代表和基层政权代表之间的关系就十分明朗了。一切租、税之外的费都无理由向农户摊派。农户是自主经营的主体，地怎么种，是自己种还是转租出去都是农户自己的经营行为，任何人、任何机构都无权干涉。只有如此，计划农业、政治农业才能向商品农业、效益农业转化。有了地租范畴，产生租佃关系，土地已资本化，土地的社会属性是市场经济要素，不再是福利，因而租期长短、租种面积都由商业利益来制约，没有必要，也没有理由按人口分配，更没有理由由法律和政策来规范租期的长短，一切都由市场来调节。从而农民才能最终割断和土地的传统关系，摆脱土地的束缚，农民的分化、农业的企业化经营才有制度上的可能。有了地租范畴，农民离开农村，身份转化，不再是土地的使用者，但他还是社区公有土地的所有者之一，其占有的份额的地租就应分离出来归其所有，带入城市，成为社会保障基金。明租不仅理顺了社区内部分配关系，而且有利于降低城市化的门坎。到城里去的农民转换身份之后并不是一无所有的劳动者，而是带有祖辈和自己积累的社会保障基金的劳动者，这对减轻城市扩容的压力是十分有利的。有了地租范畴，城里人、城里的企业也可以到农村去租种土地。在租金面前人人平等。这对土地资本的市场化经营、农业生产方式的现代化十分有利，对人口城市化是巨大的推动力量。
　　使用国有资本的企业经营者不能再以国有资本的所有者自居，他必须有偿使用国有资产
　　明租对于使用国有资本的城市企业也是至关重要的，是理顺产权关系的核心问题。国有生产要素有偿使用，交租、交息之后，企业性质也就十分明确，不再有什么国有企业，只有国有资产、国有资本。使用财政资金提供公共品的企业是政府企业。政府企业不是真正的企业，是政府职能在经济领域的延伸。一切真正的企业都是非政府企业。国有企业，实际上是我们把生产资料所有制和企业所有制混为一谈产生的错误概念。企业所有制是一种经济成份，其性质取决于劳动力和生产资料的结合方式。承担租、息、税责任的企业经营者就是企业的所有者，其他从业人员都是企业的雇员，都是劳动力的出卖者。有了企业主这个经济范畴，城市企业改革就彻底完成了，企业才成为成熟的市场主体。城市经济才真正转化为市场经济、开放式经济。使用国有资本的企业经营者不能再以国有资本的所有者自居，他必须有偿使用国有资产，交租、交息；企业职工不能以企业主人自居，他必须接受劳动力市场的选择。明租使城乡要素都资本化、商品化了，城乡同制、同轨，城乡一体化，要素流通就顺畅了。劳动力商品化是城乡原始积累的产物，是城市化的必要条件。
　　第二，正税、除费对推进城市化也具有战略意义。正税除费四个字是一个问题的两个方面。正税是指政府为纳税人服务必须的一切费用都必须明确为税，如果税收不够可以通过法律形式堂堂正正地增税，而不要走旁门左道税外收费。征税是政府行为，收费是商业行为。正税除费就是不搞价内税，不搞行政性收费，要税价分流、价费合一。
　　第三，城市增容费、基础结构的费用来源应该是税。费改税之后，这部分支出不再向使用者直接收取，而是向全社会纳税人收取，并且是和收入挂钩，不和使用挂钩。这就大大降低了城市化的门坎，降低了住宅等商品的价格。明租正税之后，把50年的地租和税改为逐年逐月支付，住宅一次性支付价格大大降低，使建筑业资金周转加快，使平均利润率易于形成，有利于城乡、城际间的要素流通和合理配置。住宅价格的降低、住宅业的兴旺对城市化是至关重要的。
　　没有区际、城际的产业结构差异，就没有要素流动的动能
　　3.要把产业政策地区化，提高工商业的集聚度。目前分散工业化的负面作用已超过积极作用，亟需采取有效措施促使工业企业向适当的空间集中，提高集聚效益。区域同构极大抑制了城乡市场的发育，使区域和城市都形成相对封闭的结构，大大降低了吸纳外来要素的能力。为此我们必须把产业政策地区化，促使区际、城际分工体系的发展。没有区际、城际的产业结构差异，就没有要素流动的动能。
　　首先，我们要进一步完善城市体系规划，明确各类各级城市的功能定位，明确各自产业结构的特点。我们是在城市化严重滞后的条件下推动城市化进程，重大项目的空间布局不能只靠市场去调节。中央政府一定要抓住对城市功能具有决定性作用的重大项目的定点权，克服地方的盲目性。功能结构有特色的城市，才是开放性城市，才是有生命力的城市。每个城市有特色、每个地区有特色，才能形成区域性和全国性统一市场，才能消除诸侯经济，保证国家政治上的统一。
　　第二，利用财政金融政策落实产业布局规划，促进工业企业适度集中。企业不论大小，只要向城市和城镇搬迁者都给予一定时期的税收减免，租占土地可以按年逐月交租，贷款方面政府可适当贴息。对在乡村新建的工业企业不再提供任何优惠。用这些措施降低城市的门坎，抑制工业的分散。
　　第三，在人口密度大、资源特色不突出、地销市场潜力大的地区，政府应适当扶持劳动密集性产业的发展，指导当地城市大力发展和居民生活消费密切相关的产业，增加教育投资，发展与教育相关的第三产业。切忌在这些地区和城市片面强调发展高科技、大力吸引外资搞资金密集型产业。面对大量过剩的农村劳动力没有就业出路，空谈走内含发展的道路，是不现实的。在这些地区就业高于一切，只有就业才能提高人的素质。
　　病了的人用城市病吓唬城外的人，这正是中国城市化滞后的重要原因
　　4.放大控小、以中为重。在正常的城市化进程中，我们不必为城市规模操心，让市场去选择。各级政府干预经济的能力都很强，一旦城市化问题提上他们的议事日程，干劲都会很大，谁也不甘居人后。这本来是大好事，但由于人们对城市化的认识差距很大，干起来难免有所偏好，把好事变成坏事的教训在中国已经太多了。因此有必要根据我们的国情和官情，对城市的大中小问题讨论一下政府应持的态度。
　　首先要放开大城市的城门，不要人为控制其规模，也不要人为去扩大。控制大城市的做法已被历史证明是不理智的。只要集中的利大于弊，城市一直在扩大，哪一个大城市我们也没有控制住，而且实践证明城市越大效益越好，至今还没有反例。我国现有大城市中确有处于病态的城市，人们怨言很多，但还是不肯离开，并且不断有人向里涌，这说明病的还不严重。试问这些病从何而来？是天生具有的吗？在中国，大城市的病态大多是控制的结果，人为因素占主要方面。人们观念上怕城市大，紧关城门，没有开放发展的超前认识，总是被动地应付被实践冲破的现状。所以城市病是人们落后观念、落后规划和城市发展实绩矛盾冲突的必然表现。是人“病”了。管理无能、规划不周、用小农观念管大城市，城市不病才怪呢。病了的人用城市病吓唬城外的人，这正是中国城市化滞后的重要原因。大城市吸纳外来要素的能力强，市场机制也比较健全，自调解能力强，中央政府对大城市应采取放开的政策，顺其自然，无为而治。
　　其次，目前要特别警惕小城市热、小城镇热。在放开大的同时，一定要控制住小的，防止遍地开花搞小城镇。小城镇规模不经济，单位面积容纳量小也被近几十年的实践所证明。关键在中央政府和省级政府，一定要控制住。不符合城市体系结构的小城镇不批准他建，尤其不许用财政的钱向规划外的小城镇投。卡住用地指标是最有效的措施。
　　第三，各级政府对中等城市扩容要给予支持和指导。中等城市的吸纳力、辐射力开始显现，但还比较微弱，市场机制的调控能力不强，需要政府对这种成长中的城市加强规划和管理。中等发达地区的中等城市，特别是离中心大城市比较远的中等城市成长为大城市的概率很高，应该成为各级政府关注的重点。