——江西省全南县城市规划的调查与思考

近年来，省委、省政府实施“对接长珠闽，融入全球化”的发展战略，给我省的经济带来高速的发展，城市的规模迅速扩张，城市规划的重要性也日趋明显。在城市化水平快速提高的情况下，应该如何做好山区小县的城市规划工作呢？带着这一问题，笔者对全南县城市规划情况进行了调查。

一、基本情况

全南县位于江西省最南端，是毗邻广东的山区小县。全县总面积1520平方公里，辖6镇3乡，人口18.8万。境内气候宜人，青山环绕，桃江穿城而过，山川秀丽，自然人文景观丰富。森林覆盖率达82.4%，有林地和森林活立木蓄积量人均数大大高于全省、全国平均水平，素有“南方林海”之美誉。由于过去该县一直着眼于发展以传统农业为主的纯资源型经济，普遍缺乏对资源的深度综合开发利用，生态环境系统屡遭破坏。同时，城市规划意识薄弱、布局不够合理、城郊规划滞后，使得城市规划在建设工作中缺乏应有指导作用，滞后于经济社会的发展，造成了县城中心建设强度过大，县城周边环境的规划滞后，建设用地紧凑度不高，未批先建、乱批乱建行为时有发生，城区工业园布局分散并与商业区、生活区交错混杂，交通不畅、空气污浊、噪音扰民等一系列城市问题，制约了生态园林城市发展进程。随着社会主义市场经济的逐步建立，全南县近年来在充分把握得天独厚的区位优势、资源优势和生态优势的基础上，按照建设生态园林式文明城市的定位，围绕“年年有重点、三年大变样、五年建新城”的目标，着力实施“小县大城”战略，以桃江河为中心两翼并进，推行“建路带房、以房补路、综合开发、配套建设”的开发模式。抓好老城区重点路段道路、管线、排水沟等公共设施改造工程及梅子山、文化宝塔等建设工程，并通过市场化运作开发县城新区，实施了“两桥五路”、12座办公大楼、百栋特色住宅楼、中心广场、综合市场、民办学校、新车站等工程，并启动了文化艺术中心、星级宾馆和沿江路开发等建设项目，拉开了新城框架，县城面积由2.8平方公里扩大到了6平方公里，县城常住人口大幅度增加，形成了“依托一江两岸，南北新老城区”的城市格局。

二、主要做法

城市规划是城市建设、发展和管理的纲领，是一定时期城市发展和建设的综合部署，是党委、政府科学决策的基础，是指导、调控城市建设和发展的重要手段。为更好地发挥规划的“龙头”作用，该县着力做好 “五个合理规划”，建设赣粤边际生态园林式文明城市。

第一、合理规划空间结构。在现实形态基础上，以重点组团的方式，逐步形成集聚规模，突出其优势职能。以老城区及新城区为中心，采用组团式布局，每个组团具有一定规模，配备较完善的生活服务设施，既保持相对独立，又与中心区密切联系。一是利用现有的基础设施，把老城区规划为县城的行政办公、商业金融用地。二是把握发展机遇，把新城区规划为基础设施齐全的商贸居住综合区，逐步形成商业贸易中心、体育中心、信息中心、教育中心的城市现代化中心功能集中区。三是紧扣招商引资的良好态势，以布置工业用地、仓储用地为主，适量布置一些居住用地和配套用地，把工业区规划为高新技术产业和污染轻的加工工业为主的新型产业开发区。

第二、合理规划基础设施建设。该县逐步完善城市基础设施体系，使投资环境与基础条件得以进一步地优化改善。一是构建综合交通体系。建立省、县二级道路组成的交通网络，强化对外交通系统的辐射能力。提高公路路面等级，修通回头路，增加对外出入口的数量。建立环状路，发展县乡公路，提高路网密度。二是完善市政公用设施。加强市政公用设施的配套规划，提高城市的服务功能，进一步改善人民群众的生活质量，形成集聚力、辐射力、影响力同步增强的城区功能。

第三、合理规划产业集聚。要突出县城的政治中心地位，必须站在经济日新月异的高度，兼顾生产力发展需要，全方位、战略性地搞好产业布局的规划。及时将工业园区建设纳入城市总体规划，在县城周边规划建设了6个以轻纺类、制鞋类、无污染类、高耗能类、再生资源类、竹木加工类为主导产业的区域分工明确、产业特色鲜明、产业关联度大、专业化协作配套能力强的专业工业园、特色工业园。充分发挥工业园的聚集带动效应，以扩大城市规模。

第四、合理规划生态发展。建设生态城市是当前城市化发展战略的重要内容之一，该县利用“依山傍水”的独特生态优势，突出抓好园林绿化、风景旅游、环境保护，将其发展成为一个融山、水、城为一体的生态园林城市。一是园林绿化。从县城地域空间和改善小环境、小气候的角度出发，将城市作为一个完整的生态系统来考虑，将城郊林地引入城区，通过绿化点、绿化带、绿化面构成城市的绿化骨架在“园林城市”上做好绿色文章。二是风景旅游。该县境内旅游资源丰富，为解决景点分散、距县城远的客观因素，通过着力加快梅子山风景区、天龙山风景区及南迳温泉等旅游休闲地的合理开发利用工作，同时完善配套设施，使境内形成一个比较发达的系统配套的旅游产业体系。三是环境保护。该县把环境保护作为打造生态园林城市的一项重要内容，坚持经济发展与环境保护、生态建设相统一，既讲求经济效益，又重视生态效益。加强城市环境卫生硬件设施建设，加强污染源的监测，加大植树造林力度，积极防止水土流失，提高生态保护意识，构建了一个生态优美的城市环境。

第五、合理规划城镇布局。建立科学合理的城镇体系对城市化发展有着重要的推动作用。无论从社会发展方面，还是经济发展方面来考虑，设立不同层次、职能各异的城镇都是完全必要的。根据该县现状及人民的聚集习惯，利用境内的交通枢纽布局小城镇，分别以南迳镇、金龙镇、陂头镇为重点城镇，充分发挥重点与纽带的辐射与带动作用，构建南中北走向的小城镇分布轻重适中的格局，形成城乡一体化发展的新局面。

科学的规划为该县经济的发展、城市化进程的加快带来了巨大的推动效应。为做大城市规模，提高城市化水平，该县还斥资聘请上海同济大学的规划专家，经过半年的勘察研究，对县城规划进行了修编和调整，完成了新城区、工业园区及重点地段等城区详细规划及控制性详细规划。以现代城市的理念、适度超前的意识制定了一份既适合本地人居住，又能吸引外商前来休闲、旅游和投资的高品位规划蓝图，科学地设计商业区、政务区、工业区、金融服务区等相应城区功能，逐步形成科学合理的城市布局，高效协调的城市发展整体态势。

三、几点启示

随着城市的规模越来越大，城市的现代化程度越来越高，合理的城市规划显得十分重要。城市规划应当满足发展生产、繁荣经济，保护生态环境，改善市容景观，促进科技文教事业发展等要求，统筹兼顾，综合部署，力求取得经济效益、社会效益、环境效益的有机统一。

启示一：要有科学合理的规划定位。城市规划是适应经济、社会发展变化的一种动态型的、综合性的规划。正确的城市定位，不仅明确了城市竞争力之所在，更重要的是指明了城市发展的方向，能凝聚居民的建设热情和力量。山区县要成为一个区域的经济政治文化中心，实现最优最快发展，必须改变过去重视将城市作为经济发展的舞台，而忽视城市是城市居民生活的重要载体的思维模式。根据城市的区位条件、自然条件、人口规模和未来发展潜力及趋势对城市性质、功能、发展目标进行科学、准确的定位，制定竞争和发展战略。城市规划应当宜粗不宜细，要有利于城市整体形象的营销，具有灵活性以便易于适应社会要求的变化。同时应根据国家和地方有关技术标准、规范和实际使用要求，合理利用城市土地，重视节约用地，尽量利用荒地、劣地，少占耕地、菜地、园地和林地建设和发展城市。

启示二：要有适度超前的规划意识。城市建设是一项长期的历史进程，要使得经济效益、社会效益、环境效益互相兼顾，必须打破传统的城市规划思维定式，使规划具有超前性和前瞻性。首先要以先进辩证的思维方式取代落后僵化的思维方式，用发展的动态思维标准，全面分析自身对周边地区的辐射力和吸引力，科学合理地确定发展的优势和建设的速度，使规划研究不断适应社会快速发展的需要，适应未来发展的需要。其次要在规划设计和实施过程中能够容纳开拓性失误和验证性重试，把开拓创新意识、前瞻意识、战略对策意识贯穿于规划工作的始终，这是新时期繁荣和发展社会科学事业对规划工作的时代要求。只有超前的意识，才能做到超前建设，避免重复建设、资源浪费，避免因为规划的滞后而造成建设的被动。

启示三：要有以人为本的规划理念。突出城市规划的以人为本，对实现人口、资源、环境的全面协调和可持续发展具有十分重大而深远的意义。城市规划的制定和实施必须切实注重人是城市的主体，应该从满足人的需要角度入手，保护和改善人们赖以生存的自然生态环境和生活环境，防止污染和其他公害，加强园林绿化建设，保护传统风貌，创造优美的协调的城市环境与景观。着力改变目前政府投资偏重于经济建设而对社会事业偏少的格局，积极向科技、教育、卫生等社会事业领域倾斜，让城市各阶层的人不同层次的需求都享受到规划的关心。在未来城市规划中，要充分认识和确定人的主体地位及人与自然的双向互动关系，强调把关心人、尊重人的宗旨具体体现在城市空间的创造中，以适应不同阶层、不同年龄、不同职业的市民的多样化需求。

启示四：要有严格规范的规划管理。城市规划是一项战略性、综合性很强的工作，是指导城市建设和发展的基本依据。为保证城市土地合理、有效利用和各项建设活动的有序、协调发展，就必须按照城市总体规划所确定的蓝图进行建设，同时还需要不断深入实际，不断在工作中发现新问题，以适应城市的快速发展。在发展社会主义市场经济的今天，随着城市建设项目、建设方式的日趋多样，影响城市发展的因素也变得复杂。要想把城市规划好、建设好、管理好，规划蓝图能否真正得以实现，规划的管理和执行是关键。必须坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的原则，各项建设活动都必须无条件地服从和执行城市规划。同时要做好城市规划审批程序的衔接与配合，规划实施部门要积极支持城市规划部门的工作，形成合力，依法保障城市规划的实施。