内容提要：在中国城市化过程中，经济较发达的大都市开始关注都市社区公共设施规划与建设。本文首次从社会学的视角，对影响都市社区公共设施规划进行分析，认为都市社区的人口、公共政府经济实力、文化景观保护、交通工具变化、社区特色定位、全市公共设施项目落户、生态环境、文化教育、社区国际化、都市社区领导人偏好是影响制约都市社区公共设施规划的十大变量。要实施都市社区公共设施规划必须有四个步骤，一是征求意见，把握需求；二是组织论证，突出个性；三是招标建设，降低开支；四是创新管理，重在养护。本文强调指出，要把新的科学发展观贯穿都市社区公共设施规划工作的始终，同时要量力而行，尽可能杜绝安全隐患，规避公共安全风险，力争"让都市社区，使人们生活更美好"。
主题词：都市社区公共设施、社会学、社区规划制定与实施
作者：上海城市管理学院上海城市管理研究所所长、华东师大现代城市社会研究中心研究员

一、影响都市社区公共设施规划的变量
一般说来，都市社区公共设施是由公共政府提供的重要公共产品。都市社区公共设施规划是一个很复杂的问题，既是虚事，又是实是。讲它是"虚事"，是因为规划作为一个布局计划，是长远的事，对社区成员来说仅仅是一个承诺，一旦有不可抗拒的因素影响，规划就有可能不了了之，或者进行重大调整；讲它是"实事"，是因为规划必竟是一个契约，甚至可说具有一定规范效力，是实际要操作的。在市场经济条件下，诚信十分重要，公共政府落实规划来不得半点花架子，需要一步一步地加以实施，否则会失信于民。规划是一个非常综合性的系统工程，受制约的因素很多，要把虚实结合好，对影响都市社区公共设施规划的变量必须进行分析，充分考虑可能遇到的变数，尽可能把规划做得全面、合理、不留缺陷。笔者认为，影响都市社区公共设施规划的变量有以下10个。
1、都市社区的人口因素。
都市社区不同于一般意义上的城市社区，人口密度高，人口规模大，且人口流动性较强。都市社区人口是都市社区公共设施这一公共产品的主要消费者，构成都市社区的人口因素是指居住在本社区的居民，无论她（他）有无固定户口。对于社区人口的状况必须从其数量、密度、质量、结构、流动等方面去把握。为此，在规划前必须进行一定范围的人口抽样调查和摸底。经济学讲，只有弄清需求，才可合理供给。在现代社会，社区人口作为都市社区公共设施的消费者及其需求决定了公共产品的供给。具体来说，社区人口老龄化状况、社区人口总量多少、社区人口的从业状况、社区人口基础生活性需求、安全性需求、文化性需求、科技性需求、休闲性需求等，是影响和制定都市社区公共设施规划的主要因素之一。公共设施规划只有符合社区消费者实际需求，才不至于浪费，公共设施的数量和质量要与社区消费者的需求状况相适应。因此，在规划都市社区公共设施过程中，必须深入分析和把握都市社区居民有关公共设施之需求，以社区居民为本，才会有效地制定好社区公共设施的数量、种类，为社区居民提高高质量服务。从这个意义上说，都市社区居民的利益是都市社区公共设施规划的出发点和落脚点。
2、公共政府经济实力因素。
都市社区公共设施不同于城市收费性公共设施，它的出资者和买单者主要是公共政府（区域公共政府、社区公共政府），公共政府财政投入能力大小是规划能否制定、能否有效执行的关键。俗话说，"有多少钱，办多少事"，"做规划就是花钱，做大规划就是花大钱"。规划和建设都市社区公共设施，从一开始就是与公共政府财政投资相联系的。只有充分考虑公共政府财政可行性，才不至于使规划弃之高阁。公共政府的财政能力关键取决于都市社区经济实力。都市社区经济实力与都市社区经济发展水平密切相关。公共设施数量多少、质量层次高低是衡量一个社区发展水平的重要指标，也是衡量一个社区经济实力的标志。反过来说，都市社区经济发展水平决定了公共政府对都市社区公共设施的投资兴建能力。没有相当的经济实力保障和财政投资支撑，都市社区公共设施规划建设只能是一句空话，就无法顺利进行。从这个意义上说，公共政府经济实力大小是影响都市社区公共设施规划的第一因素。当然，公共政府也绝不能为了"公共形象工程"和早出"政绩"而背上债务包袱。
3、文化景观保护因素。
都市社区从地域上看，位于大都市的中心城区，而非新建社区或城郊边缘社区。都市社区往往是有很长历史时间的老城区，区内有众多的历史文化古迹，近现代历史文化遗产非常丰富，这是积淀在都市社区内一笔巨大的无形资产，是展现都市社区精神和社区历史风貌的重要窗口，是都市社区发展的历史见证。在规划都市社区公共设施过程中，如何最严格地保护好社区内的历史文化风貌区和优秀历史建筑是一个很紧迫的问题。根据经验，应该认真考虑公共设施周围环境与历史文化景观间的整体性与共融性需求，把文化景观保护的要求融化在社区公共设施规划中，形成错落有致、多姿多彩的社区形态和有独特历史文化风格的社区空间。千万不要为了兴建公共设施或以兴办公共设施的"名义"，损害历史文化景观。
4、交通工具变化的因素。
在都市社区，社区成员之间的人际关系不够紧密，私人生活空间和公共生活空间严格划分，人们的吃、穿、住、行、玩，大部分是相当私人化的行为，但相比而言，"行"的公共性最强，最重要的表现就是交通工具的变化。例如，随着人们经济收入的大幅提高，汽车最有可能率先走进都市社区的普通家庭，人均汽车拥有量呈上升的趋势，这就提出了停车便利性要求，社区成员希望在社区内能解决"停车难"的问题。其实，早在20世纪20年代，汽车刚刚兴起增多的时候，美国著名建筑师CAo佩里就开始关注汽车交通对社区居住环境的影响。他从严格区分居住区内部道路与城市道路系统、控制居住区内部车辆交通入手来规划都市居住区，以确保居住区居民生活环境的安全、宁静、清洁，提高社区成员的生活质量。在这一点上，佩里有句名言："汽车逼出了很多社区公共设施"。现在，每个都市社区无论做何规划，都要考虑交通工具变化的因素就来源于此。
5、社区特色定位因素。
在都市社区，由于人口流动加快，社区成员对社区的忠诚度有所降低。维系社区忠诚度的方式很多，其中最有效的方式就是打造都市社区特色，让社区特色维系社区成员对社区的忠诚。从哲学上讲，世界上没有两片完全相同的树叶，同样，大都市也不会有两个完全相同的都市社区，每个都市社区在自身的发展过程中，逐步形成了独具的风格与个性，如上海徐家汇的城市广场文化、虹口多伦多名人居住一条街文化，黄浦区外滩观光文化等。如何保持和放大都市社区个性，避免都市社区公共设施规划中常见的结构雷同化现象，防范都市社区特色危机，无疑是制定和落实都市社区公共设施规划要考虑的重要因素之一。都市社区有了自己的特色定位，就有可能获得更强的区域综合竞争力，就有可能使公共设施更适应和满足社区成员的差异性要求，从而从根本上认同和忠诚社区，与社区联系一起。
6、全市公共设施项目落户因素。
改革开放以来，伴随产业升级的不断推进，大都市的历史变迁速度大大加快，特别是由于不少重大事件的发生（如重要国际性会议举办、重大运动会召开、重大展览活动等），大都市的公共设施规划和建设层出不穷。过去人们常说："一年一个样，三年大变化"，变样最大的莫过于城市的公共设施，因为这是一个城市的重要面孔。例如，北京2008年要举行第29届奥运会，上海2010年要举办世博会，这些大事对全市特别是中心城区的公共市政设施产生很大的影响。在这样的大背景下，市政府肯定会逐步出台全市性公共设施规划，这对都市社区公共设施规划的影响是不可忽视的。在制定都市社区公共设施规划时，不仅不要跟全市公共设施规划项目撞车，搞重复建设，相反要积极进行公关活动，跟风搭车，借船下海，争取市级规划部门的支持，力争全市性大型公共设施项目在本社区落户。这样，既可节省都市社区公共政府的财政投资，又为社区积聚新的公共设施的空间资源和时间资源，从更大范围扩张都市社区公共设施的数量、种类。
7、生态环境因素。
对生态环境的重视，是现代城市规划中一个必不可少的环节，建设现代生态城市、创建国家园林城市成为大都市城市建设的目标，有助于从整体上提升公共环境品质，进而提高市民的生活和居住质量。例如，在这方面，上海就制定了4个规划：《上海绿地发展规划》、《生物多样性保护规划》、《上海市中心城区绿地规划》、《上海道路绿化规划》，这些规划有很大部分要落实到相关社区，通过社区来实施。一个城市对生态环境规划尚且如此重视，就都市社区而言，要实现健康、有序发展，打造最适宜人居住和生活的环境，更要充分重视生态环境建设，并把这个要求体现在都市社区公共设施规划中。社区生态是社区内部人与人、人与自然、社区与社区关系的基础，生态环境在公共设施规划中占有的份量会越来越重，因此，像街心公园、公共绿地、社区广场、步行街绿化在都市社区公共设施规划中必须占重要的位置，并且在质量层次和数量规模尽量能有所超前。尤其要多增加公共绿化，多增加公共空间，多造林荫路，多在绿地上种树，使生态环境在烈日酷暑下，散发出更多的人性化味道。
8、文化教育因素。
从现代社会学来看，构成都市社区有四大要素：地域要素、人口要素、组织结构要素、心理文化要素。在过去相当长时间，都市社区公共设施偏重于物质环境的建设，如社区行政中心、社区广场、社区会馆、社区交通设施。最近十多年来，由于社会学家和其他人文社会科学家的努力与影响，都市社区开始重视文化教育环境的建设，特别是因为都市房地产发展，社区成员开始有了选择居住地的自由权后，对社区的文化教育设施要求更高了。2004年，《上海教育白皮书》热卖于市，成为许多市民购买住房、选择社区的重要参考，就是这个趋势的表证。因此，在制定都市社区公共设施规划中，必须加大公共文化教育的份量，注重体现社区心理文化要素的影响作用，规划建设名牌中小学、社区图书馆、社区博物馆、社区艺术馆、社区文体活动中心等，充分满足社区成员追求高品质文化教育生活的要求。
9、社区国际化因素。
都市社区不同于一般城市社区的一个重要标识就是都市社区存在于经济较发达的城市或国际性大都市。在大都市中，工作、生活于都市社区的境外人口占社区人口的比例会越来越大，这是社区国际化的重要表现。社区的境外人口有着特殊需求和文化习俗，他们也要使用社区的公共设施，因此制定都市社区公共设施规划也必须考虑这一因素，使都市社区的国际化程度与国家对外开始的步伐相适应，把都市社区融入经济全球化、文化全球化的进程中，让生活在都市社区的境外居民感受到都市社区公共设施的便利与实惠。
10、都市社区领导人偏好因素。
根据长期规划工作的经验，我们知道都市社区公共设施规划与社区领导人的偏好关系极大，甚至可以说，有什么样的社区领导人理念，就会有什么样的社区公共设施规划。人们常说，规划是人的主观意志与客观规律相统一的产物，这里的主观意志主要是指领导人的主观意志。因此，往往是换一届领导，就可能换一个思路，到头来就更改一次规划，而规划编制者不得不向权力屈服。这种现象在不少都市社区就曾出现过。有签于此，在规划都市社区公共设施过程中，社区领导人必须有独立的正确理念，不能被利益部门或上级部门、开发商、投资方牵着鼻子走，尊重城市规划和社会科学规律，千万不要以个人的喜好为取舍标准。社区领导人要真正牢固树立新的科学发展观，坚持做到全面发展、协调发展、可持续发展的原则，把都市社区公共设施规划好、建设好。
综上所述，从社会学角度看，我认为，都市社区的人口，公共政府经济实力、文化景观保护、交通工具变化、社区特色定位、全市公共设施项目落户、生态环境、文化教育、社区国际化、都市社区领导人偏好是影响都市社区公共设施规划的十大变量，它们之间不是孤立的，而是相互联系、相互制约的。我们必须充分评估和认识这十大变量对都市社区公共设施规划的影响作用，为社区居民创造一个最适宜人居住的环境。

二、实施都市社区公共设施规划的步骤
一般说来，都市社区公共设施规划不仅仅是一个诱人的蓝图或者一个承诺，而且是一项具体的行动计划，是公共政府为民办实事的公共服务工程。制定好、实施好规划是公共政府的一项重要职责。根据过去的经验和中外成功的做法，实施都市社区公共设施规划有以下四个必不可少的步骤：
第一步，征求意见，把握需求。
公共设施是公共政府提供给社区成员使用的，无疑应以民之所想、民之所需、民之所盼为依据，只有切合实际需要、满足社区成员需求的公共设施才不至于浪费或使用过剩，才会真正物尽其用。因此，在规划过程中，必须深入分析社区居民公共设施的需求。为做好这一工作，可采取向社区居民发放问卷调查方法，在调查分析现存公共设施种类、数量、空间公布和服务水平基础上，了解社区居民对公共设施的诉求。例如，到底需要新增待设哪些公共设施？社区居民对现有公共设施的满意度情况？公共设施（图书馆、中小学、街心公园、体育场馆）的最佳服务距离和使用频率怎样？未来社区人口规模和人口流动趋势如何等？汇集和分析有关社区公共设施的资料、数据，准确评估都市社区发展的优势与制约条件，对比找出不利与有利的因素，提出社区公共设施立项的目标与发展，尽量真实、全面、客观地反映社区居民的需求。第二步，组织论证，突出个性。
具体编制都市社区公共设施规划是一项重要的科研活动，也是涉及都市社区居民切身利益的社会活动。对都市社区公共设施规划建设项目，一方面要组织规划学、管理学、经济学、社会学、文化学、生态学、历史学等不同学科背景的专家学者进行论证，尽量消除规划中的隐患，保证项目安全，另一方面要借鉴西方发达国家"公众参与规划"的经验，建立一整套监督制约体系，接受全体社区成员的监督，以决策公共化、行政透明化、政务公开化为工作准则，为社区成员的参与、议事和集体决策提供发展空间，从而充分保证公共设施项目决策的科学性、民主性，真正做到适度超前、符合需要的规划目标。值得指出的是，现在有的都市社区的项目规划质量不高、特色不明，一个很重要的原因是规划人员缺乏对社区情况进行认真的深入的全方位调查研究，信息资源不足，居民意见不听，往往照搬照抄别的社区规划，换几张图张，换几个数据，造成"千区一面"、个性雷同的结果，这是实施都市社区公共设施规划必须避免的现象。
第三步，招标建设，降低开支。
公共政府对都市社区公共设施项目的财政投资金额较大，花的都是纳税者的钱，或者是政府自筹的资金，来之不易。在市场经济条件下，对确定或立项的都市社区公共设施项目必须按市场化运作的游戏规则进行，走社会上通行的招标程序，通过自由的竞争进行招标建设，防止权钱交易等腐败现象的滋生，用制度的透明来保证招标的公平、公正，使公共政府花最少的钱办最多的事，切实降低公共政府公共财政开支，保证都市社区公共设施项目建设的财政可行性，提高公共政府财政投资的效率。
第四步，创新管理，重在养护。
在社区公共设施建成后，出现了一个大的争论，即在目前情况下，都市社区公共设施到底是"收费好"还是"免费使用"？其实问题的焦点是，如何对都市社区公共设施进行有效的管理。根据新闻媒体报道的情况，我们知道，在现实中，往往是重兴建、轻管理，重投入、轻产出，公共设施投放不久就遭到严重的损坏。正因如此，现在不少都市社区都在探寻公共设施的具体管理方案，总的趋向是，公共政府退居幕后进行监督管理，由社会团体或非政府组织直接承包养护或具体运营，通过有效吸引社会力量和志愿服务资源，达到两个目的：一是使社区公共设施的公共服务效益与效率最大化；一是使公共设施管理的公众参与量最大，从而形成社区信息共同体，真正解决社区公共设施的低效率问题，让公共政府对公共设施的投入，产出更大、效果更持久，造福于都市社区居民的和公众。对策与建议
在全面建设小康社会的新时期，大都市将率先进入基本现代化阶段。作为都市社区发展的重要组成部分，都市社区公共设施规划与建设是一项系统性很强的工程。欧美发达国家和中国港、澳、台地区，积累了很多经验与教训，但在中国大陆却还处于初步探索与实践阶段，只有很少部分的都市社区进行了实际操作。随着社会经济的快速发展，现代公共政府建设进程的加快，越来越多的都市社区将把都市社区公共设施规划提上议程，列为都市社区发展目标。从社会学的视角看，特提出以下三个对策与建议，供公共政府部门、都市社区领导及城市规划人员参考。
其一，把新的科学发展观贯穿都市社区公共设施规划工作的始终。新的科学发展观是中国共产党对社会主义现代化建设规律认识的进一步深化，也是做好各项工作的根本指针。树立和落实新的科学发展观，都市社区公共设施规划工作是重要的载体和抓手，通过规划的编制和实施，可以把公共政府为人民的执政理念落实在基层，使社区成员更好地凝聚在党和政府的周围，提升都市社区品位，塑造都市社区形象，促进都市社区可持续发展。都市社区公共设施规划是一项战略性、综合性和协调性很强的工作，贯彻落实新的科学发展观，最重要的是：必须坚持以人为本，促进都市社区人与自然、人与社区、社区与社区的全面发展，都市社区公共设施不仅要美观，还要实用，考虑到人们的需求；必须充分考虑人口、经济、文化、教育、交通、文物保护等各方面因素，统筹区域局部与市级整体、消费个体与消费群体、社区共性与社区个性的关系，科学合理地配置公共设施资源，使公共设施硬件设计和软件管理更有人性化；必须把握宏观性，注重前瞻性。立足当前，谋划未来，既考虑当前社区居民的需求，又要满足社区未来发展的需求，全方位打造一个现代化的一流都市社区。
其二，都市社区公共设施规划要量力而行。常识告诉人们，规划从一开始就和财政投资相联系，公共政府要兴办、兴建都市社区公共设施需要大量资金的投入。代表公共利益的公共政府要把主要财力用在公共的事情上，如城市基础设施、公益事业与公共利益有关的项目上。当然，公共的事情很多，轻重缓急不同、近期与长远效益不同。都市社区公共设施的建设相对其他公共事情来说还不能说到了非做不可的地步，也不可能被经常置于优先安排的地位，从总体上说，公共政府对都市社区公共设施的财政投资是有限的。假如不考虑这一点，超出财力，甚至背上债务包袱去规划一些公共设施的项目，不仅不会保证项目的质量和进度，而且在公共设施建成后也往往因相关财政投入不足或短缺，导致管理和服务人员不足、设施的善后处理能力不足，公共设施不能发挥作用，受到人们的报怨和责难。如果这样，公共政府的"形象工程"有可能"赔了夫人又折兵"。正因如此，在规划都市社区公共设施项目时，必须从实际出发，量力而行，有多少钱办多少事，防止公共政府陷入财政债务与危机的泥沼。
其三，都市社区公共设施规划要杜绝安全隐患。在都市社区生活中，安全问题受到了高度重视。社区安全很重要一个方面就是公共设施的安全，由于社区公共设施使用者众多，而建设公共设施的主体又是公共政府，安全一旦出现问题就会招致社会各界的责难与质疑。因此，在对都市社区公共设施规划设计中，必须把规划安全、设计安全放在十分重要的地位，尽最大可能杜绝公共设施中的安全隐患，即使在公共设施建成后，在日常管理养护中也要强化使用者的安全意识，进行必要的安全教育和安全提示。都市社区公共设施规划不仅要考虑美观，要考虑实用，更要考虑安全，从某种意义上，安全是社区公共设施规划之本。只有更安全了，社区成员才会更放心地使用公共设施，轻松自如地分享公共政府为社区成员提供的公共服务，才会从心底里认同公共政府的执政为民理念。都市社区，才会真正让人们生活更美好。参考文献
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